แผนทุกระดับเป็นแผนเดียวกัน (One Plan)

เวทีการสัมมนาท้องถิ่นเล็งไปที่ต้องการเลือกตั้งท้องถิ่น ไม่พูดถึงการกระจายอำนาจหรือการมอบหมายอำนาจหน้าที่ที่เหมาะสมใน “การบริการประชาชน” (Public Service) ให้แก่อปท. ข่าวนโยบายการใช้จ่ายเงินสะสม อปท. 6 แสนล้านบาทมหาดไทยจะมอบให้ผู้ว่าราชการจังหวัด และ นายอำเภอเป็นผู้กำกับ ดูแล ที่น่าวิตกคือไม่ใช่การกระจายอำนาจ ในยุควิกฤติของท้องถิ่นอาจมีการคอรัปชันได้ง่าย ที่ผ่านมาส่วนกลาง โดยผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอมักลงมาบริหารจัดการในโครงการต่าง ๆ ที่อ้างว่ากระจายลงสู่ท้องถิ่นเสียเอง เพราะส่วนกลางยึดหลักบริหารตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2551 คือ “One Plan” หรือแผนพัฒนาที่มีความเชื่อมโยงสอดคล้องกันในทุกระดับเป็นแผนเดียวกัน เริ่มจากปี พ.ศ. 2544 รัฐบาลเสนอการทำงานเป็นทีมในรูปของคณะผู้บริหารจังหวัด เกิดผู้ว่าราชการจังหวัด CEO (Chief Executive officer) ในปี พ.ศ. 2545 ถือเป็นการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ตามพ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 โดยมี “คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.)” เป็นกลไกขับเคลื่อน

นิยามศัพท์ในพระราชกฤษฎีกาบริหารงานจังหวัดฯแบบบูรณาการ

“จังหวัด” หมายความว่า จังหวัดตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแต่ไม่รวมถึงกรุงเทพมหานคร“กลุ่มจังหวัด” หมายความว่า กลุ่มจังหวัดที่จัดตั้งตามมาตรา 26ซึ่งมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2551 เห็นชอบการปรับปรุงกลุ่มจังหวัด และการกำหนดจังหวัดที่เป็นศูนย์ปฏิบัติการกลุ่มจังหวัดรวม 18 กลุ่มจังหวัด ตามที่สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ส่วนราชการในสำนักนายกรัฐมนตรีที่ไม่มีฐานะเป็นกรม ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ

“แผนพัฒนาจังหวัด” หมายความว่า รายการเกี่ยวกับโครงการและแผนงานต่าง ๆ ของจังหวัดที่จำเป็นต้องจัดทำเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์และทิศทางการพัฒนาของจังหวัดในอนาคต “แผนพัฒนากลุ่มจังหวัด” หมายความว่ารายการเกี่ยวกับโครงการและแผนงานต่าง ๆ ของกลุ่มจังหวัดที่จำเป็นต้องจัดทำเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์และทิศทางการพัฒนาของกลุ่มจังหวัดในอนาคต

เป็นการปฏิบัติงานบริหารยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัด (OSM : The Office of Strategy Management) นโยบายการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด แผนพัฒนากลุ่มจังหวัด แผนพัฒนาภาคยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2561 - 2580) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2560-2564) ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ. 2560 ออกจะเป็นเรื่องที่เข้าใจยากสำหรับชาวบ้านทั่วไป แม้ข้าราชการที่ไม่เกี่ยวข้อง ก็ไม่อาจเข้าใจได้เช่นกัน
เกริ่นอ้างมายาว แต่นี่เป็นเพียงสั้น ๆ ยังมีประเด็นปลีกย่อยอีกมากจะไม่ขอกล่าว เฉพาะที่ต้องกล่าว เพื่อจะชี้ให้เห็นว่ามีรอยต่อหรือจุดเชื่อมต่อกับ “ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น” อย่างไรเท่านั้น

หลักการบริหารราชการยุทธศาสตร์ภาคและกลุ่มจังหวัดและกฎหมายการคลัง

คือ (1) เพื่อการบริหารแบบบูรณาการในลักษณะยึดพื้นที่(Area Base Approach) เพื่อกระจายการพัฒนาและลดความเหลื่อมล้ำของความเจริญเติบโตระหว่างพื้นที่ต่างๆ ในประเทศ(2) เป็นการจัดการความสัมพันธ์แนวดิ่งระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น โดยแบ่งหน้าที่กันทำตามแต่ละยุทธศาสตร์ซึ่งจะช่วยลดความซ้ำซ้อนของการใช้งบประมาณแผ่นดิน หรือระดมทรัพยากรเข้ามาใช้ร่วมกันให้เกิดประโยชน์สูงสุดในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ รวมทั้งเป็นการจัดการความสัมพันธ์แนวนอนระหว่างภาครัฐและภาคส่วนอื่นในสังคมด้วย

เมื่อกล่าวถึงแผนพัฒนาหรือยุทธศาสตร์ในการพัฒนาสิ่งตามมาที่เลี่ยงไม่ได้ก็คือเรื่อง “การคลังการงบประมาณ” พัวพันไปถึงการบริหารจัดการที่ต้องโปร่งใส ตรวจสอบได้ และไร้การทุจริตที่ต้องอาศัยระเบียบกฎหมายหลายฉบับดำเนินการ โดยเฉพาะกฎหมายฉบับใหม่ ๆ ที่เพิ่งได้ประกาศบังคับใช้ได้เมื่อไม่นานมานี้ ปัจจุบันมีการตรากฎหมายใหม่หลายฉบับที่เกี่ยวข้องกับการเงินการคลังการงบประมาณ เช่น (1) พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 (2) พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 (3) พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 (4) พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 (5)ประกาศ เรื่อง ยุทธศาสตร์ชาติ (พ.ศ. 2561 - 2580)

แผนพัฒนาอีแพลนอีพวกอีหยิบอีแอบ

มาพิเคราะห์แบบเปรียบเปรยเพื่อฝากแง่คิด การวางแผนพัฒนาแบบ e-PLAN (Electronic Plan) เรียกย่อว่า อี-แพลนเป็นระบบสารสนเทศการวางแผนและประเมินผลของ อปท. (Planning Budgeting) เป็นแผนหรือโครงการที่ได้มาจากการตัดสินใจ ด้วยกระบวนการจัดทำแผนพัฒนา ในการวิเคราะห์ในกรอบปัญหาอุปสรรคความต้องการและศักยภาพ แนวโน้มหลายแห่งจะเป็นว่า พวกใครมากกว่า ผลประโยชน์มากกว่า ก็จะเป็นของคนกลุ่มนั้นไป ฉะนั้น แผนพัฒนาที่ออกมาก็จะเป็นของพวกนั้น เรียก “อีพวก” ไม่ใช่ “อีแพลน”

เมื่อได้ให้ทำโครงการมาบรรจุไว้ในแผนมาประกอบกันหลายโครงการจากหลายแห่ง (หลายแหล่ง) ภายใต้กรอบแผนพัฒนาท้องถิ่นที่กำหนดมาจากส่วนกลางอันเดียวกันที่เหมือนกันทั่วประเทศ แล้วมีคณะกรรมการคัดเลือกโครงการ แบบใช้ดุลพินิจพิเคราะห์เหตุผลความจำเป็น แต่ด้วยจำนวนโครงการที่มากมาย และมีลักษณะที่ใกล้เคียงกันมาก การเลือกโครงการของคณะกรรมการจึงเหมือนการ “หยิบโครงการมาแบบเสี่ยงโชค” อีกว่า “อีหยิบ”

ในการจัดทำแผนพัฒนานั้น ปกติตามรูปแบบก็คือต้องมีการประชุมประชาคม การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมและศักยภาพหรือการวิเคราะห์ปัญหา SWOT Analysis แต่ในรูปแบบจริง ๆจะมีนโยบายของฝ่ายบริหาร หรือ อำนาจที่สั่งให้ดำเนินการได้ในการจัดทำโครงการพัฒนาต่าง ๆ ตามคำชี้แนะ แนะนำ คำบอกด้วยวาจา หรือนัยยะ ไม่มีหลักฐานตรวจสอบในภายหลังได้หรือ มีรูปแบบโครงการพัฒนาให้เสร็จสรรพ ขอเพียงแค่ อปท.ระบุพื้นที่โครงการและลงนามในเอกสารเสนอโครงการก็พอ ที่ส่วนใหญ่มีปัญหามาตรฐานสเปคเนื้องาน คุณภาพงาน แต่ราคาสูงคงตัวปรับลดไม่ได้ หากหน่วยตรวจสอบตรวจพบความผิดปกติ ข้อบกพร่อง มีความเสียหาย หรือมีความไม่เหมาะสมคุ้มค่ากับงบประมาณ หรือมีการทุจริตตามกฎหมายที่กล่าวข้างต้นเจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการรวมทั้งฝ่ายการเมืองท้องถิ่นก็ต้องรับผิดตามกฎหมาย

จากสภาพการณ์ดังยกตัวอย่างแบบโจ๊กดังกล่าวมีข้อสงสัยว่า “การบูรณาการ การประสานแผนโครงการ ตามยุทธศาสตร์ชาติ หรือเหตุจำเป็นเร่งด่วนใดๆก็ตาม” จะมีโครงการพัฒนาแบบนี้อีกต่อไป เหมือนเช่นในอดีตที่ผ่านมาหรือไม่

อุปสรรควินัยการเงินการคลังไทย

จากกรอบทัศนคติทางลัดของชาวไทยพุทธ มักได้ยินคำว่า“เกาะชายผ้าเหลือง” ในความหมายก็คือเปรียบว่าพ่อแม่จะพ้นจากความเป็นทาส เพราะลูกได้บวชทดแทนบุญคุณ ต่อมาลูกก็ขยันเรียนหนังสือ เพื่อไม่อยากทำงานแบบใช้แรงงานภาคการเกษตร ดราม่าเหมือน “ครูบ้านนอก” ต่อมาพัฒนาหนักกว่านั้นอีก คือเมื่ออยากมีตำแหน่งหน้าที่การงานก็ “ซื้อขายตำแหน่ง” เป็นวัฏจักรแห่งความชั่วร้าย “ความอยากหนีให้พ้นจากสภาพเดิม ๆ ของคนไทย” โดยไม่อยากกลับไปทำงานแบบที่รุ่นพ่อรุ่นแม่เป็นอยู่ ถือเป็นคือช่องว่างช่องโหว่ที่คนมีความคิดดี ไม่ร่วมสร้างเศรษฐกิจครัวเรือนหรือ “วิสาหกิจชุมชน” ได้เลย

ใน พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง พ.ศ.2561 มาตรา 9 วรรคสาม (สุดท้าย) บัญญัติว่า คณะรัฐมนตรีต้องไม่บริหารราชการแผ่นดินโดยมุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสี่ยหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว ที่หมายถึง “ห้ามรัฐบาลทำนโยบายประชานิยม” (Populism) ที่ทำให้หลายประเทศ โดยเฉพาะประเทศแถบอเมริกาใต้เจ๊งมาแล้วนั่นเอง ในกรณีของไทยเริ่มมีการคิดและติดร่างแหมาถึงปัจจุบัน ชักไม่แน่ใจว่า กรณีการจ่ายเงินสวัสดิการ หรือที่เรียกว่า “โครงการสวัสดิการแห่งรัฐหรือประชารัฐ” เป็นห้วง ๆ ที่ผ่าน ๆ มา การจ่ายเงินเพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจในรูปแบบต่าง ๆ เช่น แจกเงินเพื่อส่งเสริมการท่องเที่ยว เหล่านี้เป็นการหาเสียงในลักษณะที่กฎหมายวินัยการเงินการคลังได้บัญญัติห้ามไว้หรือไม่ อย่างไร แต่ในขณะเดียวกันกรณีท้องถิ่นจัดทัศนศึกษาดูงานถูกตรวจสอบเข้มจากหน่วยงานตรวจสอบอ้างว่ามีการใช้จ่ายฟุ่มเฟือยไม่เกิดประโยชน์แก่ราชการและหน่วยงาน เพราะไปเที่ยว กรณี อปท. มีบัญญัติไว้ใน มาตรา 17 (5) ว่า การจัดสรรงบประมาณต้องเป็นไปเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการทำหน้าที่ดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นโดยคำนึงถึงความสามารถในการหารายได้ของ อปท. ตลอดจนความเหมาะสมและความแตกต่าง ของอปท.แต่ละรูปแบบ นี่กลับเป็นว่า เป็นดุลยพินิจในเรื่องที่เหมือนกันแต่มีดุลพินิจที่แตกต่างกัน เพราะเมื่อคำนึงถึงความถูกผิดประโยชน์ที่ได้รับในภาพรวมมันดีเสียแตกต่างกันได้อย่างไร

มิติใหม่การกระจายอำนาจการจัดเก็บรายได้

ในอดีต คือ “กระจายอำนาจการใช้กฎหมาย กระจายอำนาจการใช้เงินงบประมาณ และกระจายอำนาจการบริหารงานบุคคล” ปัจจุบันมี “การกระจายอำนาจการหารายได้” ตามพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ที่จะมีผลเริ่มบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2563 เป็นต้นไป วกมาดูในเรื่องการสำรวจ และการกำหนดประเมินทรัพย์สิน และส่งไปให้นายกอปท.โดยตรงเท่านั้น ที่เป็นทั้งผู้เลือก หรือถูกเลือก แต่งตั้งให้เป็น “กรรมการภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง” กรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ผู้แต่งตั้งพนักงานสำรวจ พนักงานประเมิน พนักงานเก็บภาษี การยึดและอายัดทรัพย์สิน การขายทอดตลาด มีเพียงอัตราการจัดเก็บ สูตรคิด ข้อยกเว้น การลดภาษี เงื่อนไขอื่น ๆเป็นของรัฐมนตรี เหล่านี้อาจเป็นข้อจำกัดอย่างยิ่งของท้องถิ่นในการใช้อำนาจในการบริหารจัดเก็บรายได้ที่เป็นภาษีจากที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เช่น ประเด็นความกล้าได้กล้าเสียปกป้ององค์กร หรือประเด็นวิสัยทัศน์และความสามารถศักยภาพเฉพาะตัว เพราะ แน่นอนว่า ต้องมีปัญหาอุปสรรคแน่ ๆ เพราะ “ผลประโยชน์ทับซ้อน” ที่แยกกันไม่ค่อยออก โดยเฉพาะในเขตที่มีรายการทรัพย์สินที่อยู่ในข่ายที่ต้องเสียภาษีในปริมาณที่มากนอกจากนี้ในสังคมโลกโซเชียลปัจจุบัน มีความต้องการการปรับเปลี่ยนให้ทันโลกสมัยใหม่แทบตามไม่ทัน คนรุ่นใหม่จำเป็นหรือไม่ในภารกิจนี้ น่าคิดจริง ๆ

พิเคราะห์เนื้อหากฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างฉบับใหม่ ประกอบกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 250 วรรค 4พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง มาตรา 17 (5) เป็นห่วงว่ารัฐบาลมีความจริงใจต่อ อปท.เพียงใด ในมุมกลับกันเป็นที่พอใจของสมาคม สมาพันธ์ ของ อปท.ทั้งหลายที่ได้เรียกร้องอิสระในการจัดเก็บรายได้นี้หรือไม่เพียงใด เพราะ เป็นการจัดเก็บจัดหารายได้เอง ไปประเมินทรัพย์สินเอง ไม่ผ่านกรมสรรพากร หรือกระทรวงการคลัง หากเจอ “การทับซ้อนในผลประโยชน์” เช่นในทรัพย์สินฯ ของนายกฯ หรือ พวกกลุ่มการเมืองท้องถิ่น เจอแบบตรง ๆ การปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของ อปท.จะทำอย่างไร ในเมื่อผลประโยชน์มหาศาลมันยังทับซ้อนกันอยู่แบบแยกไม่ออก

ในความหวังทุกคนอยากได้ “นวัตกรรมใหม่” ทางการบริหารงานมากที่สุด ไม่ว่ามิติเก่าหรือมิติใหม่ก็ตาม แต่ผลรวมๆกันออกมาต้องเป็นของใหม่มิติใหม่ก็พอ