การขับเคลื่อนยุทธศาสตร์พาชาติพ้นวิกฤต
ฟินแลนด์มีดัชนีความสุขสูงที่สุดในโลก แต่ GDP ต่ำกว่าไทย ก็เพราะการอยู่แบบพอเพียงพึ่งตนเอง คนไทยปากว่าพอเพียง แต่พฤติกรรมฝ่ายบริหารวนเวียนอยู่ใน “ลาภ ยศสรรเสริญ” (กิน กาม เกียรติ์) เป็นปัญหา “นิเวศทางปัญญาของมหาชน” เป็นอุปสรรคใหญ่เพราะ “ประเทศเต็มไปด้วยโครงสร้างอำนาจ แต่ขาดโครงสร้างทางสมอง หรือโครงสร้างทางปัญญาที่พอเพียง” กล่าวคือ “มีอำนาจที่ขาดปัญญา” ซึ่ง“อำนาจ” ในที่นี้ขอรวมทุกรูปแบบทั้งอำนาจอิทธิพล อำนาจมีอุปถัมภ์ อำนาจพระเดชผสมพระคุณ ก็ได้ การตรวจสอบภาครัฐเข้มข้น สื่อมวลชนออนไลน์ต่าง ๆ วิพากษ์อ่านใจการเมืองภายใต้ภาวะจำกัดเข้ากระแสถูกใจโซเชียล เพราะข้อเท็จจริงที่เห็นหลายอย่างแทบไม่ต้องวิเคราะห์ ข้อมูลดังกล่าวออกไปสู่คนทั่วไปได้รับรู้จากการอภิปรายของสภา ข่าวสารการเมืองทั้งทางทีวี เวทีสัมมนา และโลกโซเชียล ถือเป็นนิมิตหมายที่ดีมากกรณีที่ทุกภาคส่วน รวมทั้งประชาชนได้มาวิเคราะห์ตรวจสอบภาครัฐกันมากขึ้น การทำหน้าที่ผู้แทน ส.ส. ที่เข้มข้นขึ้น ผู้แทนฯเดินอย่างมีสติ ไม่บุ่มบ่าม แสดงความสามารถ เป็นการแสดงพลังแฝงเต็มพิกัด ในขณะที่ฝ่ายรัฐบาลตั้งรับอย่างไม่เป็นท่า ขอวกเข้าเรื่องการใช้เงินพัฒนาท้องถิ่น “แบบเบี้ยหัวแตก”
การใช้เงิน “เบี้ยหัวแตก” ของท้องถิ่นตามระเบียบสั่งการ
ยุทธศาสตร์หรือยุทธการการล้วงเงิน อปท.มาใช้ในหลายกรณีตามภารกิจแผนการกระจายอำนาจที่กำหนดไว้ให้อปท.ทำได้ ที่ผ่านมา เช่น ตามมาตรา 122 แห่ง พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ แก้ไข พ.ศ. 2551 ให้ อปท.มีหน้าที่ในการปกป้องคุ้มครองที่ดินสาธารณะและรับผิดชอบค่าใช้จ่ายการรังวัดที่ดิน น.ส.ล. เพราะที่ผ่านมาปัญหาการบุกรุกที่ดินส่วนรวมสาธารณะมีตลอด ฝ่ายปกครองท้องที่ละเลยไม่เคร่งครัดใส่ใจในการชี้แนวเขต การกันเขตที่ดินสาธารณะทางสาธารณะ การออกโฉนดเอกชนที่มีแนวเขตติดที่ดินสาธารณะทับกัน ฯลฯ
ในทางกลับกันสิ่งที่ อปท.ทำแล้วได้ผลดี มท.กลับเพิกเฉยไม่มีระเบียบรองรับ (การเบิกจ่าย) เช่น สมาชิก อปพร. หรือคณะกรรมการชุมชน เป็นต้น ส่วนกลางรับผิดชอบในโครงการก่อสร้างประชารัฐแบบลอยตัว ไม่ต้องรับผิดชอบ กทม. และเมืองพัทยา ส่วนกลางเข้าล้วงลูกจัดการได้ ลองเปรียบเทียบ“ลักษณะพิเศษของงบพัฒนาท้องถิ่น” จากส่วนกลางที่มีวงเงินสูงเป็นงบต่างตอบแทนเรียกว่า “งบเงินทอน” แต่งบของ อปท.เอง กลับเป็น “งบเก็บเบี้ย” เพราะ ไม่ค่อยมีเม็ดเงินมากมายนักหนำซ้ำการหาผู้รับจ้างก็ต้องพิเศษอีก แม้โครงการขุดลอกหนองน้ำที่ให้เอกชนขุดเอาดินไปใช้แทนค่าจ้างก็ต้องมีเส้นสาย ขนาดโครงการแก้แล้วแก้อีกก็ยังต้องให้ทำ เอกชนธรรมดาไม่สามารถเข้าทำโครงการแบบนี้ได้ ต้องเป็นเอกชนพิเศษเท่านั้น เป็นต้น
ศูนย์ปฏิบัติการร่วมในการช่วยเหลือประชาชน
โครงการขอเงินงบประมาณและความร่วมมือในการบริหารจาก อปท. ที่เป็น “งานแฝง” ของนโยบายจากส่วนกลาง เป็นภาระความหนักใจของ อปท. ที่คอยหลบเลี่ยงหน่วยตรวจสอบสตง. ในการปฏิบัติงานจริงไม่เป็นตามข้อสั่งการ การยุบศูนย์กลางการจัดซื้อจัดจ้างในแต่ละอำเภอประจวบพอดีกับนโยบายการช่วยเหลือประชาชนฯ เป็นสาเหตุหลักในการตั้ง“ศูนย์ปฏิบัติการร่วมในการช่วยเหลือประชาชน” (กลาง) ของอปท. เพื่อเป็นการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน” ตามระเบียบฯ ข้อ 19 โดยอาศัยการสนับสนุนและงบประมาณจากอปท. แม้สำนักงานท้องถิ่นอำเภอ (สถ.อ.) ไม่เป็นราชการส่วนภูมิภาค เท่ากับว่าเป็นการขยายความเกินขอบเขตของระเบียบฯอีกทั้งยังขยายขอบอำนาจของ สถ.ในภูมิภาคให้มากขึ้น ซึ่งอำเภอจังหวัดมีฐานะเป็นผู้กำกับดูแล อปท. แต่กลับมีส่วนได้เสียในการใช้งบประมาณ จึงมีลักษณะต้องห้ามตามกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐฉบับใหม่ พ.ศ. 2561 ความไม่ถูกต้องคือ การให้ส่วนภูมิภาคเข้ามาร่วมพิจารณาสั่งให้ใช้จ่ายเงินงบประมาณของท้องถิ่นแทนนายก อปท. ตามระเบียบ มท. ว่าด้วยค่าใช้จ่ายเพื่อช่วยเหลือประชาชนตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2560 จึงทำให้ระเบียบฯ มท.ขัดแย้งกับ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐดังกล่าว
หลักกระจายเงินให้ไม่ถึงแก่นกระจายไม่ตรงจุด
มุมมองเรื่องการใช้เม็ดเงินของท้องถิ่นแตกต่างกันระหว่างผู้กุมอำนาจ นักวิชาการ และคนท้องถิ่นเอง รวมถึงผู้ที่ไม่เกี่ยวข้อง เห็นว่างานท้องถิ่นส่วนใหญ่มักจะหยุดอยู่แค่ “เวทีการต่อรองการใช้งบประมาณ” โดยเฉพาะงานก่อสร้าง เริ่มจากการต่อทอดอายุของฝ่ายบริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่น พร้อมยื่นอำนาจการพัสดุให้กรณีตกลงราคา หรือ เฉพาะเจาะจง(ปัจจุบัน) เพิ่มวงเงินจาก 1 แสนบาทเป็น 5 แสนบาท มีความพยายามให้ อปท.เอาเงินสะสมออกมาใช้ให้มากที่สุดเพื่อหวังกระจายเม็ดเงินกระตุ้นเศรษฐกิจ และการลงทุน ผลที่ผ่านมากระจายเงินไปได้แค่กลุ่มผู้รับเหมา ผู้บริหาร กลุ่มผลประโยชน์ เป็น “ตัวการปัญหา” ให้ อปท.ระส่ำ ได้แก่ การเลือกทำโครงการเฉพาะที่มีผลประโยชน์ ทำให้ภารกิจงานถ่ายโอนและงานประจำอื่นถูกมองข้ามไป เพราะ อปท.เอาโครงการที่“หาเงินกับหาเสียงได้” เป็นตัวตั้ง เม็ดเงินที่หวังว่าจะกระจายสู่ชาวบ้านท้องถิ่นจึงไม่ได้สร้างความสุข ความสมดุลแก่สังคมท้องถิ่นแต่อย่างใด
สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย (สนท.) เป็นเวทีของนายกเทศมนตรีที่มีบทบาทต่อรองกับกระทรวงมหาดไทยที่เป็นรูปธรรมคือ การเรียกร้องแก้ไขระเบียบต่าง ๆ ที่มีปัญหาขัดข้องทางปฏิบัติ แต่หากเป็นเรื่องกฎหมายก็ต้องแยก พ.ร.บ.เป็นเรื่องไป ต่อรองในเรื่องเฉพาะส่วนตัวฝ่ายบริหารและสมาชิกสภา เช่น วาระในการดำรงตำแหน่ง เงินอัตราเงินค่าตอบแทนฯต่อรองในเรื่องทั่วไป เช่น เรื่องการจัดสรรเงินอุดหนุน ที่ไม่อาจต่อรองได้คือกฎหมาย ป.ป.ช. สตง. ที่พยายามต่อรองแต่ไม่ได้ผล เช่น เรื่อง คณะกรรมการชุมชน เรื่องเขตอำนาจและบทบาทกำนันผู้ใหญ่บ้านในพื้นที่ฯ ยิ่งในเรื่องของการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นสันนิบาตเทศบาลแทบไม่ได้ใส่ใจ เพราะผู้รับประโยชน์เต็มคือข้าราชการส่วนท้องถิ่น เนื่องจาก อปท. มีกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียหลากหลายและ “โครงสร้างอำนาจหน้าที่ของอปท. ถูกออกแบบมาท่ามกลางความขัดแย้ง”
โครงการถนนพาราดินซีเมนต์
หรือโครงการถนนลาดยางผสมพารา 1 หมู่บ้าน 1 กิโลเมตรตามนโยบายของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เป็นหนึ่งในความเสี่ยงของภารกิจงาน อปท. ได้แก่ (1) ยังไม่มีมาตรฐานมารองรับ (2) ยังไม่เป็นที่ยอมรับความคุ้มค่า (3) เทคนิคการก่อสร้างใหม่ ช่างยังไม่มีประสบการณ์ (4) ไม่มีราคากลาง (5)อาจมีการผูกขาดตัดตอนฮั้วกันตามที่มีข่าว (6) การออกแบบและคำนวณราคากลางอาจไม่สอดคล้องกับสภาพภูมิประเทศฯลฯ นอกจากนี้ เทคนิคทางช่างยุ่งยาก เช่น (1) ตอนเผาผสมอุณหภูมิยางพาราร่วมกับยางมะตอยไม่ได้ เพราะเกิดระเบิดได้ง่าย อุณหภูมิสะสมก็ไม่ได้ เพราะยางพาราจะเย็นเร็วกว่ายางมะตอย (2) ผู้ประกอบการยางพาราซอยล์ทั้งประเทศผูกขาดไม่กี่ราย (3) เกษตรกรผู้ขายยางจริงไม่ได้ประโยชน์ (4) ถนนลาดยางพาราเมื่อฝนตกถนนจะลื่นต่างจากถนนยางมะตอยผสมซีเมนต์(ผง) ที่ใช้อยู่ตามปกติ
ดราม่าการนำเงินสะสมท้องถิ่นออกมากระตุ้นเศรษฐกิจ
งบขาดดุลของรัฐบาลจึงดึงเงินสะสมท้องถิ่น 6 แสนล้านบาทออกมาใช้ เป็นวิธีสุดท้ายทิ้งทวนที่รัฐบาลนำทางเลือกนี้มาใช้หวังกระตุ้นเศรษฐกิจฐานราก และการลงทุน ผู้กำกับดูแลรับปากรัฐบาลไว้หาได้รับปากท้องถิ่นไม่ เพราะการรับปากท้องถิ่นคือการปลดล็อคเลือกตั้ง ไม่ใช่การให้ท้องถิ่นนำเงินสะสม(รวมเงินสำรองสะสม) ออกมาใช้เพื่อเพราะสวนทางกับเรื่องการอุดหนุนเงินส่วนขาดจากรัฐ (ไม่ใช่การใช้ของท้องถิ่นโดยรัฐ) ไม่ว่าในเรื่องรายได้จัดสรรให้ท้องถิ่นที่ไม่เข้าเป้าก็ยังไม่ได้แก้ ยิ่งช่วงแรกของการบังคับใช้กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะมียอดเม็ดเงินที่จะขาดเก็บไม่ได้อีกมาก มาตรการเอาเงินสะสมของท้องถิ่นออกมาใช้จึงมองหาทางที่จะได้ยอดเงินมาคืนเท่าที่ได้ใช้ออกไปไม่มี
ปัญหาว่าเงินสะสมของ อปท.มียอดทะลุ 6 แสนล้านบาทจึงหรือไม่ คาดว่าส่วนกลางเอาข้อมูลนี้มาจาก ระบบ e-laas หรือบัญชีคอมพิวเตอร์ของอปท. ด้านการคลังปัจจุบัน ที่จริงยอดเม็ดเงินสะสมจำนวนนี้น่าจะอยู่ตัว (จุดพอดีแล้ว) การนำมาใช้อีก การให้ข้อมูลที่มั่วเกินจริงอาจส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพความมั่นคงของสถานะการเงินคลังท้องถิ่นในระยะยาวได้เพราะ จะไม่มีเม็ดเงินใดมาทดแทนคืนได้ในระยะเวลาที่สั้นได้ดังกล่าวข้างต้น เงินนี้เป็นเงินของท้องถิ่นเป็นเงินของชาวบ้านในแต่ละท้องที่คนที่ใช้เงินก็ควรเป็นแต่ละท้องถิ่นเองเป็นผู้ใช้หากจะปลดล็อคให้ใช้ก็ควรให้ท้องถิ่นเป็นคนใช้ ไม่ใช่ให้ส่วนกลาง (มท.) มาล้วงอ้างไปกระตุ้นการลงทุน การจ่ายแบบเบี้ยหัวแตกจึงไม่เกิดการกระตุ้นเศรษฐกิจตามที่หวัง เพราะรอบก่อนก็ใช้เงินสะสมทำโครงการต่างๆไปกว่า 1.5 แสนล้านบาทผลการกระตุ้นเศรษฐกิจไม่คืบหน้า
กล่าวแบบกำปั้นทุบดิน การกระตุ้นเศรษฐกิจท้องถิ่นด้วยเงินสะสมของ อปท. ทำมาร่วม 20 กว่าปีแล้ว วอดวายไปมากด้วยกลุ่มการเมืองท้องถิ่นในคราบผู้รับเหมาเป็นเบี้ยหัวแตกมานาน หากเกิดสาธารณภัยธรรมชาติเอาแค่ภัยแล้ง อปท.จะเอาเงินที่ใดมาจ่าย รัฐเคยจ่ายชดเชยเกษตรกรไร่ละ 1300 - 3000บาท แต่ปัจจุบันเหลือไร่ละ 530 บาท และยังมีเงื่อนไขอื่นอีกมากมาย สรุปว่ารัฐขาดงบ (ถังแตก) ถึงเวลาที่รัฐต้องตื่นไม่คาดหวังกับรายได้มัวเมาเฉพาะอย่างเฉพาะกลุ่มที่ไม่แน่นอน เช่นงบจากล็อตเตอรีที่มีมากเต็มประเทศเดินขายไปถึงท้องไร่ท้องนา เศรษฐกิจชาวบ้านของจริงแย่ลง
การติดตามหนี้สินกองทุนชาวบ้าน
ปัจจุบันตามกฎหมาย สตง. ใหม่ พ.ศ. 2560 และ กฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐ เริ่มมีผลในหน่วยงานที่ผ่านงบประมาณการเงินมา มีการพยายามนำมาใช้ในกรณีของนักการเมืองที่เข้ามามีส่วนร่วมได้เสียในการบริหารและใช้งบประมาณฯรวมถึงเงินกองทุนต่าง ๆ เช่น โครงการเศรษฐกิจชุมชนกองทุนหมู่บ้าน (กทบ.) โครงการแก้ไขปัญหาความยากจน (กข.คจ.) ที่นำข้อมูล จปฐ. มาใช้ ฯลฯ หน่วยราชการส่วนภูมิภาคเดิมจึงผลักบัญชีเงินหนีออกจากหน่วยงานของตนเองมาให้ท้องถิ่นเป็นบ่วงภาระหลายชั้น สืบสาวต้นตอสะท้อนให้เห็นถึงความบกพร่องในการบริหารงานงบประมาณแบบนี้มากเพราะวินัยการเงินการคลังของชาวบ้านประกอบกับความใส่ใจและรับผิดชอบของเจ้าหน้าที่ทำให้การบริหารกองทุนล้มเหลว เกิดหนี้สูญจำนวนมาก กลายเป็นว่าความฉ้อฉลได้ลงไปถึงชุมชนหมู่บ้านรากหญ้ามานานแล้ว เมื่อเจอยาแรงจาก สตง. ป.ป.ช. ราชการจึงเพิ่งตื่นตัว
ข้อยกเว้นส่วนดี “งานบูรณาการภาพรวม” เช่น งานสถาบันงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย งานจิตอาสา งานความมั่นคง งานรำลึกผู้นำท้องถิ่นผู้สร้างคุณประโยชน์ อาทิ งานย่าโมฯ งานเจ้าพ่อพระยาแล งานประเพณีในระดับจังหวัด ระดับภาค ระดับประเทศ (ระดับใหญ่กว่า อปท.) งานกีฬาในระดับจังหวัด ระดับภาค ระดับประเทศ (ระดับสูงกว่า อปท.) งานโครงสร้างพื้นฐานที่เชื่อมโยงกว้างขวางระหว่างอำเภอ จังหวัดฯลฯ เป็นต้น งานอื่นนอกจากที่กล่าวควรให้จบและสิ้นสุดลงที่อปท. ย้ำว่าภารกิจงานถ่ายโอนจากส่วนภูมิภาค “ต้องเบ็ดเสร็จสมบูรณ์แบบ” เสร็จสิ้นจบในตัวเอง โดยไม่มีกฎเกณฑ์กำหนดบังคับ หรือสร้างพันธนาการเงื่อนไขกติกาหยุมหยิม อาทิเช่นหากจะจัดเลี้ยงอาหารต้องเป็นโครงการฝึกอบรมที่เกินกว่าเที่ยงวัน และต้องจ้างวิทยากรจากภายนอก หรือการประชุมประชาคมจัดเลี้ยงอาหารไม่ได้
ปัจจุบันหลักเกณฑ์เงื่อนไขงบประมาณให้แก่ท้องถิ่นมีมากขึ้น เช่น โครงการต้องมีแผนการใช้ที่ดินพร้อมก่อสร้าง เป็นงบประมาณที่ผ่านจังหวัด ราชการส่วนภูมิภาคจึงแทรกท้องถิ่นเข้ามาในแผนพัฒนาจังหวัด กลุ่มจังหวัด เช่น โครงการป้ายประชาสัมพันธ์แหล่งท่องเที่ยว งานถนน ทางระบายน้ำ ลานขายสินค้า ตลาดประชารัฐ งานขุดลอกคลองแหล่งน้ำ งานสร้างสวนสาธารณะ ฯลฯ ปัญหาเหล่านี้ ทำให้ อปท.ต้องถอยร่นออกแล้วยุทธศาสตร์การพัฒนาท้องถิ่นจะทำอย่างไรดี ใช้เงินตัวเองอย่างเดียวคงไม่ดีแน่ เพราะท้องถิ่นขาดเม็ดเงิน
