อปท.ไม่ใช่บริวารของราชการส่วนกลางส่วนภูมิภาค
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ถูกรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญตามหลัก “การกระจายอำนาจ” ฉะนั้น เรื่องแผนพัฒนาท้องถิ่นจึงมีความสำคัญมาก เพราะนโยบายการพัฒนาท้องถิ่นจะฉายให้เห็นภาพได้จากแผนพัฒนาท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี ที่ทั้งคนใหม่และคนเก่าที่จะลงสมัครรับเลือกตั้งท้องถิ่นต้องรู้
การรวบอำนาจบูรณาการท้องถิ่นเข้าสู่ส่วนกลางทำให้อปท.เสมือนเป็นบริวารของส่วนราชการผู้กำกับดูแล ในขณะเดียวกันนโยบายการขยายฐานอำนาจราชการส่วนภูมิภาคและการปกครองท้องที่ (กำนันผู้ใหญ่บ้านฯ) ให้ขยายและแข็งแกร่งขึ้น เป็นนโยบายที่สวนทางกับการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นเป็นอย่างยิ่ง ทำให้ประชาธิปไตยไปไม่ถึงมือประชาชนมานานแล้ว เพราะการกระจายอำนาจกลับไปตกค้างอยู่ที่หน่วยราชการส่วนภูมิภาค และนักการเมือง โดยเฉพาะโครงการพัฒนาที่ใช้เงินงบประมาณเม็ดใหญ่จากรัฐ ถึงแม้ในขั้นตอนประชาชนจะมีส่วนร่วมก็ตาม แต่เป็นเพียงส่วนประกอบให้ขั้นตอนถูกต้องเท่านั้น
“มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน” คือ จุดหมายใหญ่ยุทธศาสตร์ชาติ
เป็นวาทกรรมที่ท้าทายต่อความสำเร็จ “ยุทธศาสตร์ชาติ20 ปี” (พ.ศ. 2561 - 2580) เป็นยุทธศาสตร์ชาติฉบับแรกของประเทศไทย มีสาระสำคัญคือ (1) ข้อ 4.4.3 “ยุทธศาสตร์สร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม” สร้างประชาธิปไตยชุมชน มองสังคม และภาคการผลิต เป็นตัวสร้างปัญหา สิ่งแวดล้อม (2) ข้อ 4.3.3 “ยุทธศาสตร์บริหารจัดการภาครัฐ” ในการกระจายอำนาจฯ เพราะ อปท.ก็คือ “ภาครัฐ” การมองประชาธิปไตยแค่ศักดิ์ศรี จะมองดูดี แต่นั่นหมายถึง “ความแตกแยก” เพราะในทิศทางประชาธิปไตยเป็นเพียงนามธรรมรูปธรรมแท้จริงเกิดยาก
ปัจจุบัน อปท. ทุกแห่งมีหน้าที่จัดบริการสาธารณะอยู่ตัวเป็นเกลียวไม่ได้ดูดายนิ่งเฉย เพียงแต่ขาดงบประมาณ และบุคคลการเฉพาะทางในบางส่วนงานเท่านั้น หากรัฐบาลจะเสริมงานให้ อปท. ก็ควรรับฟังเสียงจาก อปท. ก่อนมิใช่คิดมาแล้วสั่งไปโดยไม่รับฟัง การอ้างยุทธศาสตร์ชาติมาใช้กับท้องถิ่นมีข้อจำกัด
ข้อห่วงใยในยุทธศาสตร์การพัฒนาพื้นที่
ตามระเบียบ มท.ว่าด้วย การจัดทำแผนและการประสานแผนพัฒนาพื้นที่ในระดับอำเภอและตำบล พ.ศ. 2562 ข้อ 6 (3)บัญญัติการบูรณาการ “ส่งแผนพัฒนาหมู่บ้านและแผนชุมชน”ให้ ก.บ.ต. (คณะกรรมการบริหารงานตำบลแบบบูรณาการ) ที่มีปลัดอำเภอเป็นประธาน และ พัฒนากรเป็นกรรมการและเลขานุการฯ แต่มีข้อสังเกตว่ากรรมการชุดนี้ “ไม่มีนายก อปท.เป็นกรรมการ” แต่อย่างใด และ ส่งแผนฯ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ เพื่อเป็นข้อมูลในการจัดทำแผนพัฒนาตำบลและแผนพัฒนาท้องถิ่น
โดยมีการการนำภารกิจข้อมูลของราชการส่วนกลาง กรมการพัฒนาชุมชน (พช.) มาใช้ คือ (1) ข้อมูล กชช. 2 ค หรือข้อมูลระดับหมู่บ้านที่แสดงสภาพทั่วไปของหมู่บ้านเป็นประจำทุกสองปี และ (2) ข้อมูลสำรวจ จปฐ. หรือ ข้อมูลความจำเป็นพื้นฐาน เป็นข้อมูลในระดับครัวเรือนที่แสดงถึงสภาพความจำเป็น ของคนในครัวเรือนด้านต่าง ๆ เกี่ยวกับคุณภาพชีวิตที่ได้กำหนดมาตรฐานขั้นต่ำเอาไว้ ซึ่งข้อมูลทั้งสองนี้มีปัญหาความเที่ยงตรงและเชื่อถือได้ของข้อมูลบ้าง เพราะการสำรวจแบบตามความเคยชินขาดการสอบทาน เพราะมีจำนวนมากและทำมาทุกปี โดยเฉพาะการสำรวจบ้านที่มีเฉพาะผู้อยู่อาศัยประจำเท่านั้น ไม่ได้สำรวจบ้านว่าง หรือ บ้านที่คนไม่อยู่แบบประจำหรือ บ้านที่มีคนต่างถิ่นมาพักอยู่อาศัย เป็นต้น แต่ได้นำข้อมูลดังกล่าวมาเป็นหลักการคิด การตัดสินใจในโครงการ ส่วนใหญ่เป็นโครงการด้านสงเคราะห์ ด้านส่งเสริมอาชีพ หรือความเป็นอยู่ ฯลฯ เป็นต้น
แน่นอนว่าคราวนี้ข้อมูล กชช. 2 ค และ จปฐ. จึงมาขัดแย้งกับ “โครงการในแผนพัฒนาท้องถิ่น” ที่ส่วนใหญ่มุ่งเน้นงานโครงสร้างพื้นฐาน ไปที่งานก่อสร้างฯ และความพึงพอใจของประชาชนที่เป็นฐานเสียง (หัวคะแนน) แต่ข้อมูลของ พช. ที่ได้มุ่งเน้นไปกับคนคุ้นเคยในพื้นที่ เช่น กำนัน ผู้ใหญ่บ้านกรรมการหมู่บ้าน กลุ่มพัฒนาสตรี กลุ่มอาชีพ กรรมการกองทุนหมู่บ้าน (กทบ.) อสม. ฯลฯ เป็นต้น เมื่อเป้าหมายคนที่จะรับช่วงไปดำเนินการเปลี่ยน หรือไม่แน่นอนแล้วอะไรจะเกิดขึ้น
ภารกิจแยกส่วนมีอยู่แล้วแต่ไม่เบ็ดเสร็จ
“ภารกิจแยกส่วน” แบ่งงานกันทำให้งานภารกิจที่มีอยู่แล้วไม่เบ็ดเสร็จ ส่วนใหญ่พบว่าภารกิจหลายต่อหลายอย่างอปท.เป็นแค่ทำหน้าที่นักสถิติรวบรวมข้อมูล การบริหารข้อมูลการตกแต่งข้อมูลผลงานฯ เพื่อให้รู้ว่า อปท.ได้ทำงาน เป็นการสร้างภาพ หรือแสวงหาภาพมาประดับผลงาน เพราะมีแต่งานอีเว้นต์ ออกหน้าออกตา โชว์ผลงานอวดกันฯ โดยขาดเนื้อหาภารกิจงานที่แท้จริงไป
ฉะนั้น ปัญหา “การบูรณาการที่ว่าจะเป็นจริงได้เพียงใด”ประสบการณ์ที่ผ่านมา กิจกรรมหรือภารกิจที่ไปกันได้ ได้แก่การปกป้องสถาบัน การจิตอาสา และ การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เพราะมีกฎหมายและระเบียบฯรองรับ ส่วนการจัดงานประเพณี อาจขัดแย้งกันภายในบ้าง เพราะการเปลี่ยนเป้าหมาย เปลี่ยนแนวทางตามกลุ่มที่ได้ประโยชน์ ที่อาจไม่ตรงตามภารกิจโครงสร้างหน้าที่ของ อปท. ยกตัวอย่างเช่นเทศกาลผ้าไหมปักธงชัยและของดีเมืองโคราช (งานผ้าไหมปักธงชัย) งานเทศกาลเที่ยวพิมาย (ปราสาทหินพิมาย)ประเพณีขึ้นเขาพนมรุ้ง ที่มักมีกลุ่มเป้าหมายที่ได้ผลประโยชน์เป็นการเฉพาะแฝงอยู่แล้ว
บางจังหวัดมีโครงการไถกลบฟาง ที่ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งการให้ อปท.จัดซื้อรถไถนาคันใหญ่ มาดำเนินการเป็นที่ชื่นชอบของฝ่ายการเมือง แต่เจ้าหน้าที่ฝ่ายประจำไม่สบายใจด้วยเรื่องการพัสดุจัดซื้อจัดจ้าง ถูก สตง.ตรวจสอบว่า ไม่ใช่ภารกิจของ อปท. เป็นต้น
พฤติกรรมของชาวบ้านเปรียบเหมือนคำพังเพยว่า “เก็บเบี้ยใต้ถุนร้าน” คือ “การออม” หรือความพอเพียง หรือ “สิบเบี้ยใกล้มือ” คือ ถ้าได้ให้รับเอาไว้ก่อน คำพังเพยนี้ยังใช้ได้กับชาวบ้านดังตัวอย่างเช่น การซื้อขายเสียงในพื้นที่จะเป็น รับเอาที่ไม่มีการออม เพราะเป็นของร้อนที่ได้มาก็หมดไปง่าย
ประชาธิปไตยที่ฝันถึง หรือประชาธิปไตยที่กินได้ ยังลงไปไม่ถึงประชาชนอย่างแท้จริง ไปสุดแค่คำว่า “เลือกตั้ง” ที่จริงไม่ใช่เพียงแค่ได้เลือกตั้ง เพราะต้องไปสุดที่ “การร่วมตัดสินใจ” (People Participation) เช่น การร่วมรับรู้ ร่วมรับฟัง ร่วมแสดงความคิดเห็นเห็น ร่วมเสนอแนะ ร่วมวิเคราะห์กลั่นกรองร่วมพัฒนา ร่วมแก้ไข ร่วมติดตามประเมินผล หรือที่เรียกว่า“การร่วมเป็นร่วมตายร่วมรับผิดชอบในองค์กรอย่างแท้จริง” (Social Commitment) นี่ต่างหากคือ “ประชาธิปไตยที่ประชาชนเป็นเจ้าของประเทศ”
เศรษฐกิจชาวบ้านไม่ดี
เศรษฐกิจชาวบ้านห้าหกปีที่ผ่านมาไม่ดีขึ้น ไม่ใช่ไปดูเงินที่หมุนเปลี่ยนมือในตลาดหลักทรัพย์ แล้วบอกว่าเศรษฐกิจดี ต้องดูจากราคาพืชผลของเกษตรกร ความเป็นอยู่ของคนจนที่เป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ แต่เศรษฐกิจไทยกลับทำให้คนที่รวยอยู่แล้วรวยขึ้นในขณะที่คนจนกลับยากจนแร้นแค้นยิ่งกว่าเดิมคงมิใช่สิ่งพิสูจน์ในความสามารถของผู้บริหารประเทศเลยเพราะผลที่ออกมามันซ้ำเดิมคนรากหญ้าหนักขึ้น การอ้างตัวเลขการเติบโตทางเศรษฐกิจว่าดี ไม่สามารถชดเชยความเสียหายที่เกษตรกร ชาวบ้านส่วนใหญ่ได้รับ เพราะ ประเทศชาติเป็นไม่ใช่ของคนรวยเจ้าขุนมูลนายหรือนายทุน แต่ประเทศชาติเป็นของชาวบ้านคนส่วนใหญ่ของประเทศที่ต้องลืมตาอ้าปากได้
การดึงเงินสะสมท้องถิ่นออกมาใช้
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเสนอ “ยุทธศาสตร์” ให้อปท.นำเงินสะสม 6 แสนล้านเพื่อกระตุ้นการลงทุนสวนทางกับการปลดล็อคท้องถิ่นให้มีอิสระและเตรียมการเลือกตั้งท้องถิ่นในเร็วๆ นี้ อปท. จึงเหมือนคนป่วย ที่ต้องให้ความช่วยเหลือและรอคอยรับการช่วยเหลือ ทำให้กลไกพัฒนาในระดับรากหญ้าเป็นง่อยตายสนิท ด้วยแผนปฏิบัติการที่ขาดความชัดเจน และมีความสับสนสงสัย การใช้ “เงินสะสม” เงินเม็ดสุดท้ายของอปท. ที่เปรียบเสมือน “เงินสำรองคงคลัง” เพื่อความมั่นคงทางการเงินการคลังของ อปท. ป่นปี้คราวนี้แน่ เพราะสั่งการมาจากส่วนกลาง ที่ อปท.หลายแห่งยังขาดวินัยการเงินการคลังอปท.คงหมดตัวไปอีกมาก แสดงให้เห็นว่า ยังขาดโครงการและกลไกที่จะขับเคลื่อนนำพา อปท.ไปถึงจุดหมายยุทธศาสตร์ได้
การเลือกใช้เงินสะสมเป็นวิธีสุดท้ายเช่นนี้ เพราะไม่มีทางเลือกอื่น หรือทางเลือกถูกปิดไปก่อนหน้า การเร่งภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างไม่อาจกระทำได้ จากการศึกษาของนักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์พบว่า รายได้ที่ อปท. เคยเก็บได้จากภาษีบำรุงท้องที่ และ ภาษีโรงเรือนและที่ดินจะหายไปหมด ที่ อปท.ไม่สามารถเรียกเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่จะเริ่มในปี2563 ได้ เพราะมีหลักเกณฑ์การยกเว้นภาษีที่ดินฯไว้เป็นยอดที่สูงมาก การขายหวยเพิ่มแม้จะเป็นทางเลือกตามกระแสคนไทย ก็ไม่ได้ทุนมาก รัฐบาลหมดทางเลือกไป ประกอบช่วงนี้กระแสเงินบาทมีค่าแข็งขึ้น “เป็นสกุลเงินแข็งแกร่ง” และ“ปลอดภัยที่สุด” ในภูมิภาคเอเซียอาคเนย์ แต่ทำให้เศรษฐกิจในประเทศแย่ลง เพราะขายสินค้าได้เงินน้อยลง คาดการส่งออก การบริโภค การลงทุน ใช้จ่ายภาครัฐตกหมด การอ้างว่าเศรษฐกิจดีขึ้นคงยาก เพราะเศรษฐกิจภายในยิ่งถูกซ้ำเติม แม้ธนาคารแห่งประเทศไทย โดย กนง. (คณะกรรมการนโยบายการเงิน) ได้ประกาศลดดอกเบี้ยลงถึง 0.25% ก็ตาม
ในหลักการกำกับดูแลท้องถิ่น มท. ต้องให้ อปท.มีสถานะการคลังที่ไม่สั่นคลอน รัฐธรรมนูญบัญญัติว่าในกรณี อปท.เงินไม่พอ รัฐต้องอุดหนุนให้เพิ่มมิใช่ให้ท้องถิ่นนำเงินคงคลังสำรองจ่ายที่มีอยู่อย่างจำกัดออกมาใช้ รอบก่อนก็ใช้เงินสะสมเพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจไปมาก แต่ยังไม่ได้ผล เป็นการล้วงลูกเงินสะสมของรัฐ การดำเนินการใช้เงินสะสมซ้ำแล้วซ้ำอีกอาจกระทบต่อสถานะการคลัง อปท. เพราะจะไม่มีเงินกลับทดแทนเข้าคืนคลัง การทำงบขาดดุลของรัฐบาลก็เป็นปัญหานึ่ง เช่นเงินรายได้ 2.7 ล้านล้านบาท แต่รายจ่าย 3.2 ล้านล้านบาท เช่นนี้ประเทศชาติจะเอาเงินที่ใดมาอุดคืนให้ท้องถิ่น
ปัญหาและอุปสรรคในแผนพัฒนาพื้นที่
วัฒนธรรมข้าราชการประจำที่ย้ายสับเปลี่ยนกันในห้วงเวลาที่สั้น เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดบ่อยไม่เป็นผลดีต่อ “การพัฒนาแบบยุทธศาสตร์” ทำให้การพัฒนาไม่ต่อเนื่อง มีการปรับเปลี่ยนวิสัยทัศน์แนวทางการพัฒนาตามผู้ว่าฯใหม่ เพราะการพัฒนาที่ดีและยั่งยืนต้องมีระยะเวลาการวางแผนพัฒนา 3-4 ปีขึ้นไป อย่างไรก็ตาม หากเป็นเช่นนี้ก็อาจมากระทบท้องถิ่นต่อการใช้ยุทธศาสตร์ชาติได้
ปัญหาของแผนพัฒนาท้องถิ่นในมิติยุทธศาสตร์ชาติ เช่น(1) ความไม่ยืดหยุ่นของแผน มีการปรับแก้ไขเพิ่มเติมแผนบ่อยทำให้เสียเวลาธุรการไปมาก เช่น การทำโครงการน้อยกว่าแผนการเปลี่ยนแปลงพื้นที่โครงการ การปรับแก้ไขสัญญาฯ กรณีตอกเสาเข็ม ฯ (2) โครงการมีผลประโยชน์ทับซ้อน เช่น การตัดถนนเข้าที่ดินของนักการเมืองฯ (3) การอุดหนุนเงินแก่หน่วยงานอื่นรวมผู้กำกับดูแล (4) การจัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการร่วมช่วยเหลือประชาชนฯ (5) การทุจริตในหลายกรณีเกิดจากฝ่ายการเมือง การสนองนโยบายผู้บริหารที่ผิด การมีผลประโยชน์ทับซ้อน การใช้ระบบอุปถัมภ์เส้นสาย (6) หน่วยกำกับดูแลเลือกปฏิบัติไม่ทำหน้าที่อย่างเต็มที่ เพราะการทับซ้อนในผลประโยชน์ฯ (7) ปัญหาทฤษฎีกับทางปฏิบัติและผลลัพธ์ที่มักแตกต่างกัน
เป็นมิติมุมมองของคนท้องถิ่นที่นักเลือกตั้งทั้งมือเก่ามือใหม่ควรรู้
