นโยบายท้องถิ่นว่าด้วยการประสานแผนพัฒนา

ประเด็นแผนพัฒนาและการประสานแผนพัฒนาท้องถิ่นมีความเป็นมาที่ยาวนานกว่า 14 ปี ขอตัดตอนเริ่มที่ระเบียบกระทรวงมหาดไทย (มท.) ว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2548 กำหนดให้มี “แผนยุทธศาสตร์การพัฒนา” “แผนพัฒนาสามปี” และ “แผนการดำเนินงานประจำปี” (Action Plan หรือ Operation Plan)ระเบียบนี้ให้ยกเลิกระเบียบกระทรวงมหาดไทย (มท.) ว่าด้วยการจัดทำและประสานแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2546 ต่อมา มีการแก้ไขระเบียบฯ พ.ศ. 2548 สองครั้งคือ ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2549 สาระสำคัญแก้ไขนิยามคำว่า “แผนพัฒนา” “แผนพัฒนาสี่ปี” และ “โครงการพัฒนา” ที่เพิ่มขั้นตอนมากขึ้น ย้ายอำนาจการตัดสินใจไปให้ประชาชน ในรูป“การจัดประชุมประชาคมท้องถิ่น” และ ฉบับที่ 3 พ.ศ. 2561สาระสำคัญแก้ไขนิยามเพิ่มเติมเช่นกันคำว่า “แผนพัฒนาในระดับพื้นที่” (เริ่มจากแผนพัฒนาหมู่บ้าน แผนชุมชน) “การจัดทำแผนและประสานแผนพัฒนาในระดับพื้นที่” “การจัดทำเวทีประชาคมหมู่บ้านและชุมชน” ปรับปรุงกำหนดเป็นแผนไม่กำหนดระยะเวลาสี่ปี ลดขั้นตอนลง อย่างไรก็ตามล่าสุด “แผนพัฒนาห้าปี พ.ศ. 2561-2564” ไม่มีระเบียบรองรับแต่เป็นไปหนังสือกระทรวงมหาดไทยซักซ้อม ด่วนที่สุด ที่ มท 0810.3/ว2931 ลงวันที่ 15 พฤษภาคม 2562 แน่นอนว่า แต่ อปท.ก็ต้องเดินตามหนังสือซักซ้อมสั่งการของกระทรวงมหาดไทย เพื่อให้การบริหารงบประมาณถูกต้องปลอดภัยจากหน่วยตรวจสอบได้ดีที่สุด การจัดทำแผนพัฒนา อปท. ที่ถือเป็นตัวจักรสำคัญในการตราข้อบัญญัติงบประมาณ ทำให้ อปท. ต้องเข้มงวดตรวจสอบและจัดทำแผนพัฒนาให้ถูกต้องใกล้เคียงต่อความเป็นจริงมากที่สุด ภายใต้การชี้นำของนายกเทศมนตรีผู้ถือนโยบายนำปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนไปบรรจุในแผนแล้วนำไปสู่การปฏิบัติ ปัญหาอุปสรรคการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น แผนพัฒนาท้องถิ่น 5 ปี (พ.ศ. 2561-2564) มีประเด็นโต้แย้งจากฝ่ายผู้ปฏิบัติหลายประการ ที่ไม่สอดคล้องกับบริบทของท้องถิ่น ด้วยงบประมาณตามข้อบัญญัติงบประมาณที่จำกัดจำเขี่ย ปัญหาความไม่สอดคล้องของแผน ปัญหาการตราข้อบัญญัติงบประมาณให้ถูกต้อง เพื่อลดความเสี่ยงจากการตรวจสอบของ สตง. หน่วยตรวจสอบการเงินการงบประมาณที่เข้มงวดมากขึ้น เป็นปัญหาทางปฏิบัติที่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติในระดับท้องถิ่นต้องคอยระวังมากขึ้น ด้วยข้อจำกัดต่าง ๆ ที่มากขึ้น ในขณะเดียวกันส่วนกลาง คือ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นก็สั่งการแก้ไขปัญหาการปฏิบัติของแผนพัฒนาท้องถิ่นมาตลอดและมีการแก้ไขระเบียบ มท. เป็นระยะดังกล่าวข้างต้น แต่การยิ่งแก้เหมือนยิ่งเป็นวัวพันหลัก เพราะสุดท้ายกระทรวงมหาดไทยก็ได้ตรา “ระเบียบ มท. ว่าด้วยการประสานแผนท้องถิ่น พ.ศ. 2561” ที่นัยสำคัญเพื่อการปฏิรูประบบแผนทั้งหมดในที่นี้รวม “แผนพัฒนาท้องถิ่น” ด้วยให้ไปสู่ยุทธศาสตร์ชาติ แต่“คณะกรรมการประสานแผนพัฒนาท้องถิ่น” ที่เกินศักยภาพยังคงเป็นอำนาจของ อบจ. เช่นเดิมตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยฯ (การจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นฯ) พ.ศ. 2548 แต่การประสานแผนร่วมจังหวัด กลุ่มจังหวัด เป็นไปตาม กฎหมายบริหารราชการแผ่นดิน และกฎหมายยุทธศาสตร์ชาติ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยฯ (การประสานแผนพัฒนาพื้นที่ฯ)พ.ศ. 2561 การประชุมประชาคมชาวบ้าน ตามหลักการมีส่วนร่วม ในการพิจารณา ร่วมคิดร่วมทำ โดยมี “คณะกรรมการสนับสนุนการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น” ยกร่าง แล้วเสนอสภาท้องถิ่นเป็นผู้เห็นชอบการจัดทำแผนพัฒนานั้น ๆ เป็นปัญหาของการปรับแผนพัฒนาท้องถิ่นซ้ำแล้วซ้ำอีกบ่อยครั้ง เพื่อให้มีปรากฏในแผนพัฒนาเพื่อการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือการจัดทำงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม ที่อาจไม่สอดคล้องกับปัญหาความต้องการของชาวบ้าน เพื่อเพียงแก้ไขให้เป็นไปตามเม็ดเงินงบประมาณที่จะดำเนินการให้ได้เท่านั้น มีข้อสังเกตว่าหากโครงการใดเป็นงานปกติประจำที่ทำต่อเนื่องเป็นประเพณี หรือทำมานานกว่า 3 ปีเป็นต้น เช่น วันลอยกระทง งานกีฬาตำบล วันเด็ก วันผู้สูงอายุ ฯลฯ ที่ถือเป็นธรรมเนียมของท้องถิ่นนั้นๆแล้ว เห็นว่าไม่จำเป็นต้องอยู่ในแผนพัฒนาท้องถิ่น เพราะแผนท้องถิ่นควรเป็นของใหม่หรือนวัตกรรมใหม่ๆ อันเป็นแผนท้องถิ่นที่ทันสมัยที่สุด ในการพัฒนาตัวเองที่สร้างสรรค์ ไม่ต้องไปพะวงเรื่องไร้สาระ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องจำนวนงบประมาณที่มากยิ่งใหญ่ เพราะเป็นงานรูทีนประจำไปแล้ว เพียงคงงบประมาณรายจ่ายประจำปีไว้เท่านั้นคือทำตามศักยภาพของชุมชน มิเช่นนั้น ตัวแผนนั่นแหละคืออุปสรรคของการทำงานท้องถิ่น เพราะเป็นการสร้างภาระให้เกิดแก่เจ้าหน้าที่โดยไม่จำเป็น เทียบส่วนกลางแผนตามนโยบายรัฐบาลคิดกันเพียงสองเดือนทำได้ แต่แผนท้องถิ่นเขาคิดล่วงหน้าไว้ถึง 5 ปีหากไม่ถูกต้องรื้อใหม่ ปัญหาเรื่อง “ประสิทธิภาพ” สะท้อนถึง “สมรรถภาพ” ขององค์กรและบุคลากร เป็นจุดอ่อนของท้องถิ่นในเรื่องการจัดสรรงบประมาณที่ต้องควบคู่กันกับการจัดทำแผนพัฒนา ที่คนท้องถิ่นสับสนและหลงทิศในบทบาท เพราะการสั่งการแนวปฏิบัติจากกระทรวงมหาดไทยที่ อปท.ไม่เข้าใจไปไม่ถึง เพราะบริบทของท้องถิ่นต่างจากหน่วยงานราชการอื่น กล่าวคือ อปท. มีการทำงานที่ครบวงจรในตัวเองแล้วในทุกด้าน แต่จุดด้อยคือ อปท.ไม่มีกำลังพอที่จะทำโครงการใหญ่หรือ เมกะโปรเจกต์ที่มีทุนเป็นหลักสิบล้านร้อยล้านได้ แม้การสับเปลี่ยนหมุนเวียนข้าราชการระดับสูงในราชการส่วนภูมิภาคและส่วนกลางบ่อยเช่น การย้ายผู้ว่าราชการจังหวัดบ่อยเป็นวัฒนธรรมของข้าราชการภูมิภาค ที่มีผลกระทบต่อท้องถิ่นน้อย แต่เป็นปัญหาและอุปสรรคในการพัฒนาที่และจังหวัดในภาพรวมมีผลต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ต้องใช้เวลาตามแผน 3-4 ปี การเปลี่ยนวิสัยทัศน์จังหวัดตามผู้นำฝ่ายประจำทำให้การพัฒนาไม่ต่อเนื่องหากนักการเมืองบารมีในพื้นที่หนุนเช่นบางจังหวัด ในจังหวัดสุพรรณบุรี จังหวัดบุรีรัมย์ การพัฒนาก็ยังเดินหน้าโดยไม่ต้องอาศัยบารมีฝ่ายประจำ เนื่องจากไทยมีแผนพัฒนาทั้งในระดับชาติ ภูมิภาค และท้องถิ่น ทำให้แผนฯซ้ำซ้อนกันสิ้นเปลืองและไม่คุ้มค่า ไม่มีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ระบบ “แผนพัฒนาคู่ขนาน” ของภูมิภาค และท้องถิ่น ก่อให้เกิดความยุ่งยาก ในโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการประสานแผนระดับจังหวัดอำเภอ การบูรณาการประสานแผนพัฒนาท้องถิ่น คำว่า “บูรณาการภาคส่วนในพื้นที่” (Integrated) กับคำว่า“การประสานแผนพัฒนา” (Coordinating) สองคำนี้มีความเหมือนที่แตกต่าง แต่ขอให้เป็นจริงมิใช่เพียงเครื่องมือป้องกันหรือสร้างความชอบแก่ อปท. ในการทักท้วงตรวจสอบจากหน่วยตรวจสอบ การแสวงประโยชน์จาก 3 M ของท้องถิ่น เช่นคนและเม็ดเงินงบประมาณอ้างว่าการสนับสนุนการขับเคลื่อนนโยบายรัฐ (ส่วนกลาง) มีมาตลอด รู้ทั้งรู้ว่าผิดหลักการในการกระจายอำนาจ แต่บรรทัดฐานธรรมเนียมที่ผ่านมาหลายปีเป็นเช่นนั้น มาถึง ณ ปัจจุบันแนวคิดนี้หาเปลี่ยนแปลงไม่ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 รวมที่แก้ไข พ.ศ. 2545 มาตรา 53/1 วรรค 4 กำหนดว่า เมื่อประกาศใช้แผนพัฒนาจังหวัดแล้ว การจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นของอปท.และการดำเนินกิจการของส่วนราชการและหน่วยงานอื่นของรัฐทั้งปวงที่กระทำในพื้นที่จังหวัดต้องสอดคล้องกับแผนพัฒนาจังหวัดดังกล่าว นี่คือที่มาของคำว่า “ประสานแผนพัฒนา” ส่วนคำว่า “บูรณาการ” คือการเกณฑ์กำลังคน เครื่องมือ มาทำภารกิจร่วมกัน ภายใต้การสั่งการ หรือ บัญชาการของคนหรือกลุ่มคนเดียวกัน ในลักษณะ “รวมศูนย์เฉพาะกิจ” ในที่นี้อาจรวมไปถึงการใช้เงินงบประมาณด้วย กรณีเป็นงบประมาณเพียงเล็กน้อยจะไม่มีผลกระทบต่อ อปท. แต่หากมีจำนวนมากหรือพร่ำเพรื่ออาจกระทบถึงโครงสร้างอำนาจหน้าที่ และการใช้เงินงบประมาณรายจ่ายที่ไม่เป็นไปตามข้อระเบียบข้อบังคับและแผนพัฒนาท้องถิ่นด้วย ใน อปท.เดิมที่มีภารกิจร่วมมานาน เช่น การจัดงานประเพณี การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย จะไม่มีผลกระทบใด แต่สำหรับ อปท.ใหม่ ได้แก่ เทศบาลยกฐานะใหม่ หรืออบต.จะมีผลกระทบต่อการบริหารตามสัดส่วนขนาดของ อปท. ความขัดแย้งระหว่างสิทธิโดยธรรมชาติกับสิทธิทางกฎหมาย อีกเรื่องหนึ่งที่เกิดขึ้นในท้องถิ่น ในสังคมมากมายคือ ความขัดแย้งระหว่าง “สิทธิโดยธรรมชาติ” กับ “สิทธิทางกฎหมาย”ได้แก่ สิทธิการครอบครองทรัพย์ การสะสมทรัพย์ การถือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์ ที่ต้องแยกแยะ ให้ออก สอดคล้องกับการอนุเคราะห์ หรือ การประกันความเสี่ยงในเรื่องทรัพย์สินนั้น ๆด้วยที่ อปท.ต้องเจออยู่ทุกวัน สังคมที่มีพ่อค้าเอาเปรียบเป็นพ่อค้าหน้าเลือด (กฎุมพี)ตรงข้ามกับสังคมแบบเอื้ออาทร เช่นการครอบงำวิถีชีวิตเศรษฐกิจชาวบ้านลึกไปถึงระดับครัวเรือนปัจเจกบุคคล ให้ฟุ้งเฟ้อ ไม่รู้จักการออม ความพอเพียงต้องพึ่งพิงทุน เรียกว่าเลี้ยงยังไงก็ไม่โต ไม่ว่าจะเป็นเรื่องเงินทุน หรือเทคโนโลยีที่ต้องมีค่าใช้จ่ายที่สูงขึ้น ส่งผลให้มีการเพิ่มทุน ไม่รักษ์สิ่งแวดล้อม พืชผักสินค้าเกษตรอุดมไปด้วยสารเคมี ที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพภาวะแวดล้อมและชุมชน ลงลึกไปจนถึงทรัพย์สินชิ้นสุดท้ายอันเป็น “ปัจจัยการผลิต” ที่สำคัญคือ “ที่ดินทำกิน” ของชาวบ้านต้องตกไปอยู่ในมือของนายทุนเท่ากับว่าเป็นการตัดวงจรการผลิตของชาวบ้านไปทันที สภาพเช่นนี้มีเกิดมากขึ้น ๆ จากในเมืองลามไปสู่ชนบทท้องทุ่ง แล้วชาวบ้านที่เป็นคนพื้นถิ่นจะดำรงชีวิตในสังคมบ้านเกิดของตนเองได้อย่างไร เพราะการอ้างส่งเสริมอุตสาหกรรม และการท่องเที่ยว แต่จงใจละเลยการเกษตร ประการสำคัญคือ ชนชั้นนำไทยที่พยามผูกขาดอำนาจ แต่ขาดความรับผิดชอบ มองการต่อต้านความอยุติธรรม เป็นความวุ่นวาย ถือเป็นการล่มสลายของทุนนิยม เปรียบเทียบกับฮ่องกงก็เป็นการล่มสลายของทุนนิยมที่คล้ายกัน เพราะสินทรัพย์ (assets) ตกอยู่ในมือคนรวยหมด ชนชั้นกลางเข้าไม่ถึงบ้าน (คอนโด) เพราะมีราคาสูงมาก ฝ่ายรัฐบาลมีการตั้งงบประมาณขาดดุล (กู้มาเพิ่ม) สะสมยอดรวมมาหลายยุคถึงปัจจุบัน เริ่มจากยุครัฐบาลพลเอกชวลิตมีภาระหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น คนรับภาระหนี้ในรูปราคาสินค้าและบริการคือประชาชน เมื่อภาครัฐขาดวินัยการงบประมาณไม่เข้มงวด สุรุ่ยสุร่าย ขาดการกำกับควบคุมอย่างที่ควรจะเป็นสะสมมาอย่างต่อเนื่อง ไฉนการสร้างวาทกรรมที่สวยหรูจะสร้างประโยชน์ถึงชาวบ้านได้ จะรอเพียงอัศวินเท่านั้นมาแก้ไข ปัญหาเศรษฐกิจเศรษฐกิจตกต่ำ ช่วงปี 2529-2531 ไทยเติบโตแบบก้าวกระโดด GDP โตปีละสองหลัก แต่เศรษฐกิจตกต่ำฟองสบู่แตกในปี 2540 ไทยต้องปรับตัวน้อมนำแนวทางพระราชดำริเศรษฐกิจพอเพียงเริ่มใช้มาตั้งแต่ปี 2541 ในส่วนของการเมืองนั้น หลังฟองสบู่แตกรัฐบาลใหม่ส่งเสริมขยายทุนเชิงรุกมาก จนสามารถล้างหนี้ IMFได้หมดก่อนกำหนดเป็นที่ชื่นชมของกองเชียร์ แต่ในที่สุดการบริหารที่ผูกขาดเกิดคู่ปฏิปักษ์ทางการเมือง เกิดตุลาการภิวัตน์เกิดวาทกรรมแห่งความร้าวฉานและการเกลียดชังกัน (Hate Speech) มีการแบ่งฝักแบ่งฝ่ายสองขั้วชัดเจน เป็นการชิงไหวพริบความได้เปรียบกันของฝ่ายผู้กุมอำนาจในแต่ละขั้ว (สองฝ่ายใหญ่) ร่วมกับระบบข้าราชการ (หนุน) เมื่อการเมืองเข้าสู่ยุคความขัดแย้งวุ่นวายรุนแรง เกิดการยึดอำนาจโดย คสช. และทำให้ คสช.ต้องอยู่ในอำนาจนานถึง 5 ปี ข้ออ้าง “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน” เป็นเพียงวาทกรรมลมปากที่ไม่ถึงมือประชาชน เพราะ “คำว่าประชาธิปไตยกับวิถีการกระจายอำนาจนั้นต้องเป็นของคู่กันเสมอ” เมื่อท้องถิ่นไม่มีการเลือกตั้งจึงมีผลกระทบต่อประชาธิปไตยในท้องถิ่น “ถูกครอบงำชี้นำ” และขาดความเชื่อถือ การแก้ไขวิกฤตปัญหาต้องไม่หลงติดในกับดัก (Traps) ต่างๆ เช่น รายได้ปานกลาง หรือ NICs (เสือเศรษฐกิจตัวใหม่) หรือ4.0 หรือ AI (ปัญญาประดิษฐ์) เพราะปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงอยู่ที่ตัวบุคคล “เริ่มต้นจากคน” หากต่างคนต่างเอาเปรียบกันการลดช่องว่างความเหลื่อมล้ำระหว่างคนก็ยิ่งห่าง หัวใจอยู่ผู้นำในแต่ละระดับต้องทำตัวเป็นตัวอย่างมีความตั้งใจนำพาปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงนี้ไปใช้เป็นตัวอย่างในวิถีชีวิต