ประเด็นวิพากษ์ท้องถิ่นช่วงนี้ร้อนขึ้นเมื่อมีข่าว(ลือ)ว่าจะมี “การเลือกตั้งสนามเล็ก” หรือ “การเลือกตั้งท้องถิ่น” เพราะได้มีประกาศแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายจัดตั้งและการเลือกตั้งท้องถิ่นฉบับใหม่เมื่อกลางเดือนที่ผ่านมา แต่ทุกอย่างยังไม่มีอะไรแน่นอน ยังเป็นข้อกังขาที่คนท้องถิ่นไม่ค่อยเชื่อกันนัก ข่าวการเลือกตั้งท้องถิ่นว่าจะมีตั้งแต่ปี 2560 จนแล้วจนรอดถึงปี 2562 ก็ยังคงเป็นข่าวลือแบบเดียวกัน แต่ข่าวครั้งนี้ที่แน่นอนขึ้นก็คือ มีการตรากฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่นใหม่ขึ้นเท่านั้นเอง การแก้ไขกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่นทั้ง 5 ฉบับ ก็เป็นการปริวรรตตามรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่มีอะไรแปลกใหม่ แถมกฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่นยังมีบทเฉพาะกาลที่บัญญัติเปิดช่องไว้ทำให้วันเลือกตั้งไม่แน่นอนชัดเจน บวกกับสถานการณ์บ้านเมืองเกี่ยวกับ “การเลือกตั้งสนามใหญ่” ที่ยุ่งเหยิงสับสน จึงเป็นสาเหตุประการสำคัญก็คือท้องถิ่นถูกหลอกให้หลงเชื่อ จนหลายคนหมดความศรัทธาเชื่อถือในข่าว ประเด็นกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่นฉบับใหม่ จากความเข้มงวดกวดขันของกฎหมาย อปท. ฉบับใหม่ มีผู้เสนอแนวคิดให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นตั้งส่วนราชการใหม่ชื่อ “กองตรวจสอบทวงรายงานและสำนักคลินิก อปท.” เพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบ ปรึกษา เร่งรัด การรายงานข้อมูลต่างๆ ขึ้นให้การปฏิบัติงานรวดเร็วทันใจและถูกต้อง เหมือนดังเช่นการตั้ง “กองการเลือกตั้งท้องถิ่น” ขึ้น ที่ยังไม่รวมภารกิจหน้าที่อีกมากมายของท้องถิ่นที่คนของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นไม่มีบุคลากร นอกจากนี้พบว่า บทบัญญัติในกฎหมายจัดตั้ง อปท.ที่แก้ไขใหม่ล้าหลังเปิดช่องให้ผู้กำกับดูแลใช้อำนาจวินิจฉัยสั่งการถึงที่สุดสั่งปลดผู้บริหารท้องถิ่นได้มากขึ้น ที่เท่ากับว่าเป็นการตัดกระบวนการโต้แย้งอุทธรณ์ของฝ่ายปกครองไปในตัว ในขณะเดียวกันกลุ่มนิติกรท้องถิ่นก็จะร้องขอให้มีการตรวจสอบวินิจฉัยกฎหมาย อปท. ใหม่ว่าจะขัดต่อรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะในประเด็นการใช้อำนาจจัดซื้อจัดจ้างของนายก อปท. ข้ามชอร์ตไปประมวลกฎหมายท้องถิ่นฉบับหน้า การรอประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น “ฉบับใหม่” ที่แน่นอน มองได้สองมุมคือ (1) ประมวลกฎหมายฯต้องรอบคอบรัดกุมมากขึ้น (2) ในมุมกลับการตราประมวลกฎหมายฯหรือกฎหมายอื่นใดฉบับต่อไปจะมีขั้นตอนการประเมินตรวจสอบที่ยากขึ้น เพราะกระบวนการตรากฎหมายจะลากยาว เพราะ อปท. มีลักษณะพิเศษคือ มีกลุ่ม Stake holders (ผู้มีส่วนได้เสีย) ที่เยอะหลากหลายกลุ่มที่อาจทำให้การรับฟังความคิดเห็นยุ่งยากในขั้นตอน ครั้นจะใช้อำนาจตามกฎหมายยุทธศาสตร์ชาติ หรือ ให้ผู้มีอำนาจตีกรอบการตัดสินใจ หรือการสั่งการที่อาจง่ายลงก็ไม่ได้ เพราะจะไปขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 77 และมาตรา 258 ค. ด้านกฎหมาย ตามแผนการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย หรือ ร่าง พรบ.หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. ... ที่ดำเนินการร่างและรอการประกาศใช้มาตั้งแต่ปี 561 และคณะกรรมการกฤษฎีกากำลังจัดสัมมนา พรบ. หลักเกณฑ์ฯ ฉบับนี้อยู่ ปัญหาการกระจายอำนาจของ อปท. ที่ผ่านมานักวิชาการและคนท้องถิ่นส่วนใหญ่เห็นว่า “การกระจายอำนาจที่แท้จริง” (Decentralization) เป็นเพียงวาทกรรม (Discourse) เท่านั้น ไม่ได้เป็นจริงเป็นจังแต่อย่างใด อาทิเช่น (1) การกระจายอำนาจการตัดสินใจให้แก่พนักงานท้องถิ่น หรือ การกระจายอำนาจการตัดสินใจให้ฝ่ายการเมือง (2) ตลอดจนถึงการกระจายอำนาจการมีส่วนร่วมให้แก่ชุมชน เช่น การประชาคมเมืองในโครงการพัฒนาเมืองมีจริงหรือไม่ ระบบประชาสังคม (Civil Society) ใช้ได้จริงในพื้นที่ทุกแห่งของประเทศไทยหรือไม่ ซึ่งรวมถึงกระบวนการต่าง ๆ ตามศัพท์ใหม่ที่เรียกว่า “ประชารัฐ” (Civil State) ด้วย (3) ระบบร่วมคิดร่วมสร้างร่วมทำ ร่วมพัฒนาร่วมใช้ร่วมรับผิดชอบร่วมติดตามประเมินผล ที่เป็นแก่นแท้ของบันไดทางเดินระบบประชาธิปไตยมีจริงหรือไม่ (4) การบริหารมีความเชื่อใจไว้วางใจกันได้เพียงใด ที่ผ่านมาฝ่ายผู้กำกับดูแลขยันออกกฎหมาย ระเบียบมากมายที่สวนทางกับการกระจายอำนาจที่มีบทบัญญัติบังคับบีบรัดเอาไว้ที่บางเรื่องอาจมากกว่าประเทศสังคมนิยมด้วยซ้ำ (5) เมื่อความรู้สึกหวงแหนในความเป็นเจ้าของท้องถิ่นและเจ้าของประเทศ (Sense of belonging) ไม่มีหรือลดน้อยลง เพราะการบริหารของรัฐลงไปไม่ถึงมือชาวบ้าน หรือเข้าไปแล้ว ก็กลับไปสร้างฐานอำนาจให้คนอื่น ให้กลุ่มบุคคลอื่น ทั้งท้องที่และท้องถิ่นไม่มีการตัดสินใจร่วมจริง ๆ การประชาคมหลอก ๆ การล่าลายมือรายชื่อจึงมีอยู่ทั่วไป (6) แกนนำสายข้าราชการส่วนท้องถิ่นใน อปท.โอนอ่อนตามกระแสการต่อรอง ขาดทักษะประสบการณ์จุดยืนที่แท้จริง ส่วนหนึ่งต่างแสวงหาทางการเติบโต จนทำให้ อปท.หัวโตแต่แขนขาหางลีบ (7) ส่วนฝ่ายการเมืองนั้นก็สงวนหวงแหนอำนาจการบริหารงานบุคคลและบทบาทต่าง ๆ เอาไว้อย่างเหนียวแน่นมั่นคง ฯลฯ ประเด็นการกำกับดูแล อปท. ท่ามกลางกระแส “ยุทธศาสตร์ชาติ” ที่กำลังเดินหน้า แต่ในส่วนของท้องถิ่นยังไม่ขับเคลื่อนทั้งที่ท้องถิ่นคือองค์กรสำคัญในการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศตามยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี การไม่ปลดล็อกการกำกับดูแลออกจากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) และ กระทรวงมหาดไทย (มท.) ทำให้สถานะของ อปท. ด้อยลงด้วยบทบาทที่มากขึ้นของ สถ. ในหลายๆ ด้านทั้งบทบาทการประชาสัมพันธ์สร้างผลงานก็เช่นกัน ที่ทำให้ อปท. มีความรู้สึกทัศนคติเชิงลบ การเข้ามากำกับดูแล อปท. ของราชการส่วนกลางเป็นแบบที่ขาดความมีส่วนร่วมในองค์กร (Organization Commitment) เพื่อเอาผลงานไปขึ้นสู่ตำแหน่งที่สูงขึ้นในฝ่ายข้าราชการพลเรือน (รอง ผวจ. ผวจ. อธิบดี ฯลฯ) เป็นการแสวงประโยชน์ในความก้าวหน้าชีวิตราชการ (Career Path) จาก อปท. โดยแท้ เพราะคน อปท. ไม่ได้ประโยชน์ในประเด็นนี้ ข้าราชการส่วนท้องถิ่นจะโอนไปข้าราชการพลเรือนกลับมีข้อจำกัดมากมาย เป็นการเอื้อประโยชน์แก่ข้าราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค เข้ามากำกับฯ อปท. เพื่อไปเติบโตในตำแหน่งอื่นที่สูงขึ้น ที่ไม่ใช่ตำแหน่งในท้องถิ่น อปท.จึงเสมือนสนาม (ทางผ่าน) ของข้าราชการที่อยากเติบโตก้าวหน้าเท่านั้น ดังนั้น จากข้อจำกัดดังกล่าวความคิดสร้างสรรค์ของคน อปท. ที่อยากปรับเปลี่ยนโครงสร้างให้ดีขึ้นจึงเกิดได้ยาก ยกเว้นในสถานการณ์พิเศษเช่น “วิกฤติการต้มยำกุ้ง” ช่วงปี 2539 - 2543 ที่จะทำให้เกิด อปท.ใหม่ (อบต.) ทั่วไทยได้ “แต่ก็เป็นเพียงตำนานที่ได้เกิด” ไม่ใช่การปรับปรุงเปลี่ยนแปลงแบบยุบรวมควบรวมจากความเห็นชอบของประชาคมแต่อย่างใด เพราะสภาพแต่เดิมของ อปท. มีพื้นที่เป็นอย่างไร ก็เพียงเปลี่ยนใส่ชื่อว่าเป็น “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเติมเข้าไปเท่านั้น” เช่น จากสภาตำบล ก็เปลี่ยนชื่อเป็น “องค์การบริหารส่วนตำบล” จากสุขาภิบาลก็เป็น “เทศบาลตำบล” ทัศนคติเชิงลบว่าท้องถิ่นเป็นขุมกำลังของมาเฟีย ข้อกล่าวหาของหน่วยเหนือผู้มีอำนาจรวมฝ่ายความมั่นคงฯที่มีทัศนคติเชิงลบว่า อปท. เป็น “ขุมกำลังของมาเฟีย” แต่ข้อเท็จจริงในบริบทของท้องถิ่นต้องแยกแยะกัน เพราะมิใช่มีแต่ “มาเฟียอำนาจมืด” เท่านั้น แต่ยังมีมาเฟียอื่นอีก คือ “มาเฟียอภิสิทธิชน และมาเฟียระบบราชการ” ที่ต่างครองบ้านครองเมืองตัวจริงมานมนานคู่กับ “มาเฟียอำนาจมืด” เราต้องไม่ลืมว่าที่ผ่านมาในอดีตนั้นประเทศไทยต่างล้วนสร้างสรรค์มาด้วยน้ำมือของพวกเขาเหล่านี้ทั้งสิ้น มาเฟียราชการสังเกตง่ายจากการใช้ตราสัญลักษณ์เครื่องหมายของหน่วยงานราชการ ติดที่หน้ารถ หน้าบ้าน ติดเสื้อ หรืออื่นใดเชิงสัญลักษณ์ เพื่อแสดงอำนาจบารมีเป็นอภิสิทธิ์ชนในตัวก็จะไม่ถูกรื้อ ถูกตรวจค้น เป็นต้น การเปลี่ยนทัศนคติเชิงลบกลับไปเชิงบวกจึงจำเป็น เพื่อการใช้ประโยชน์จากคนสามพวกเหล่านั้นให้ได้ มิใช่การจ้องไปจับผิดอย่างเดียว ข่าวการช่วงชิงพื้นที่ในระบบราชการ ระบบการค้า หรือระบบอื่น ๆ ยังมีอยู่ตลอดมาและสัมพันธ์ใกล้ชิดกันเป็นระบบเชิงอุปถัมภ์ เพียงแต่ไม่มีใครสังเกตหยิบยกมาเขียนมาเล่าถ่ายทอดให้ฟังกัน การใช้ “กฎกติกาอย่างเป็นธรรม” (เทียบหลักนิติธรรม) ในการปฏิบัติงานราชการนั้นเป็นสิ่งจำเป็นยิ่ง จะเกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชนในพื้นที่ แต่หากไม่มีความเป็นธรรม ความวุ่นวายไม่สงบก็จะบังเกิดขึ้น ระบบการย้ายข้ามห้วยข้าราชการอื่นมา อปท. เป็นตัวอย่างหนึ่งของความไม่สมเหตุสมผลในตัวที่ไม่ต้องอธิบาย เพราะมีความชัดเจนในตัวแล้ว ปัญหาข้อโต้แย้งการยุบรวมควบรวม อปท.ขนาดเล็ก ในประเด็นที่ถามถึงกันมาก ในเรื่อง “การควบรวม อปท.” (Mergers and Acquisition or Amalgamation) ประเด็นการควบรวม อปท. ติดปัญหาใน “สภาพความเป็นเมือง” และก็รู้ทั้งรู้ว่าราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคไม่สนับสนุนเห็นด้วยในการยุบรวมหรือควบรวม อปท. มาแต่ต้น ฉะนั้น ข้อเสนอการยุบรูปแบบ อบต. ก็จะไปติดฝ่ายปกครองไม่เห็นด้วยเพราะมีผลกระทบต่อจำนวนหมู่บ้าน ซึ่งส่วนใหญ่เป็น “สังคมชนบท” (Rural Area) ที่ห่างจาก “สภาพความเป็นเมือง” (Urban Area) สืบเนื่องจากธนาคารโลก (World Bank, 2012) รายงานการกระจายอำนาจด้วยการควบรวม อปท. เพื่อลดความซ้ำซ้อนการทำงาน เพิ่มประสิทธิภาพการใช้งบ และแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ โดยได้จัดทำรายงานเกี่ยวกับเรื่องประสิทธิภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Unit) ไว้นานกว่า 10 ปีแล้วว่า ขนาดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เล็กๆ ทำให้มีปัญหาด้านการจัดบริการสาธารณะที่คุ้มค่าและมีประสิทธิภาพได้ และเสนอแนะให้มีการยุบรวม อปท.ขนาดเล็กที่อยู่ติดกันรวมเข้าด้วยกัน ผู้เขียนเห็นว่ามีความจำเป็น ยกตัวอย่างเช่น บางตำบล เป็นตำบลใหญ่ มีประชากรหนาแน่น 2-3 หมื่นคน หากมี อปท. 2-3 แห่งก็พอจะรับได้ แต่บางตำบลเป็นตำบลเล็กประชากรไม่ถึงหมื่นคน หรือมีน้อยกว่าห้าพันคน ก็ยังแยกเป็น อปท. ที่มีขนาดเล็กในตำบลอีกมากกว่า 1 แห่ง แน่นอนว่าหากมีกระบวนการสอบถามหรือประชาพิจารณ์ความสมัครใจยุบรวมกันเอง จึงเป็นเรื่องยากที่จะยุบรวมกัน อีกทั้งเป็นการสร้างภาระยุ่งยากแก่ฝ่ายปกครองในการดำเนินการสอบถามฯ สุดท้ายเกิดการประจันหน้าทะเลาะกันสองฝ่าย ที่ผ่านมาเอาแค่จะเปลี่ยนชื่อ อปท. ให้ต่างกันก็ยังยุ่ง กรณี อปท.อยู่ในพื้นที่ตำบลเดียวกันที่มีเทศบาลอยู่ในพื้นที่แล้ว แต่ส่วนพื้นที่เดิมที่เหลือ มีการยกฐานะ อบต. เป็นเทศบาลจึงไม่สามารถใช้ชื่อเดิมได้ เป็นต้น การยุบควบรวมก็ติดที่ผลประโยชน์ของแต่ละ อปท. ไม่เท่ากัน ทำให้ฝ่ายที่มีส่วนได้เสียไม่ยินยอม เป็นต้น การรอเงื่อนไขให้บ้านเมืองเจริญขึ้นไปเรื่อย ๆ ให้เท่าเทียมกันเหมือนๆกันแล้วจึงค่อยควบรวมก็คงไม่ได้ หลากหลายชื่อเรียก อปท. น่าสนใจคำว่า “องค์การเทศบาลส่วนตำบล” ที่หมายถึงให้ตำบลทั้งตำบลเป็น อปท. เดียวกัน เพราะมีโครงสร้างของตำบลอยู่แล้ว ยกเว้นเขตพื้นที่เทศบาลเมือง เทศบาลนครให้คงพื้นที่เดิม เนื่องจากเป็น อปท. ที่มีขนาดใหญ่อยู่แล้ว มีศักยภาพในเชิงบริหารที่มีประสิทธิภาพอยู่แล้ว ยกตัวอย่างพื้นที่ในหมู่บ้านเดียวกันฟากหนึ่งเป็นเขตเทศบาล อีกฟากหนึ่งเป็นเขต อบต .ซึ่งเป็นเทศบาลตำบลและ อบต.ขนาดเล็กด้วยกันทั้งคู่ มีพื้นที่น้อย แต่เจ้าหน้าที่บุคลากรหัวหน้าส่วนฯชั้นพิเศษ (ซีแปดเต็ม) เต็มสำนักงานฯ การปรับเปลี่ยนยุบรวมโครงสร้างการบริหารงานบุคคลของฝ่ายประจำ ต้องมีตำแหน่งหรือเงินประจำตำแหน่งรองรับเหมือนเดิม แต่ในฝายการเมืองนั้น การยุบรวมคือตำแหน่งหายไป นี่เป็นจุดที่ยินยอมลงตัวกัน ถือเป็นความสูญเสียด้านงบประมาณและล้มเหลวในการศึกษาและดูงานต่างประเทศ เช่น ญี่ปุ่นเพื่อนำมาปรับใช้ทั้งหน่วยงานกำกับดูแลฯ และ อปท. ก็ยังเหมือนเดิม ไม่คืบหน้า เสียเวลา ความมุ่งหมายให้ท้องถิ่นเข้มแข็งและมีศักยภาพในการจัดบริการสาธารณะแทบไม่คิดกันเลย ในทางกลับกันพบว่า มีการเพิ่มอำนาจการควบคุม ลดอิสระในการพัฒนาตนเองของท้องถิ่นลง โดยมุ่งหมายให้ อปท. เป็นสาขาหนึ่งในการบริหารของส่วนกลางหรือภูมิภาค นอกจากนี้ “สูตรสำเร็จ” ไม่สามารถนำมาใช้ในบริบทของแต่ละท้องถิ่นที่แตกต่างกัน การที่นำเอานวัตกรรมหรือผลงานที่ดี ของบางท้องถิ่นไปบังคับใช้กับทุก อปท. เป็นการสวนทางใน “เอกลักษณ์ของแต่ละท้องถิ่น” ที่เรียกว่า “ท้องถิ่นนิยม” ไปเลย ถือเป็นผลงานชิ้นเอกของส่วนกลางฝ่ายกำกับดูแล แทนที่จะปล่อยให้แต่ละ อปท.คิดค้นการบริการสาธารณะของตนเองในแต่ละพื้นที่ให้เหมาะสมสอดคล้องในแต่ละพื้นที่ไป สวนทางในแนวคิดที่ให้ชาวบ้านต้องเห็นว่าท้องถิ่นต้องใหญ่กว่าส่วนกลางส่วนภูมิภาค ประเด็นต่างๆที่กล่าวข้างต้น จำได้ว่าผู้เขียนได้เขียนซ้ำวกวนมานานกว่า 5 ปีตั้งแต่ปี 2557 และผู้เขียนก็ยังคงยืนยันในข้อเขียนเดิมจนกว่าประเด็นปัญหาต่าง ๆจะได้รับการแก้ไขให้ดีกว่าหรือเอาแค่เพียงคน อปท.ส่วนใหญ่รับได้ก็ยังดี