อปท. เสาหลักการพัฒนาฐานรากไทย  วิเคราะห์อนาคต ปฏิรูปโครงสร้าง สู่การพัฒนาอย่างยั่งยืน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) คือกลไกสำคัญของการกระจายอำนาจที่ประเทศไทยพัฒนามานานกว่า 30 ปี เพื่อให้ประชาชนมีสิทธิและส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางการพัฒนาพื้นที่ของตนเอง ไม่ว่าจะด้านเศรษฐกิจ สังคม หรือการเมือง อปท. ถูกมองว่าเป็น “รัฐบาลใกล้ตัวประชาชนที่สุด” และทำหน้าที่เชื่อมโยงปัญหา ความต้องการ และศักยภาพในท้องถิ่นเข้าสู่กระบวนการกำหนดนโยบายระดับชาติ

บทบาทสำคัญของ อปท. อปท. ประกอบด้วย องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.), เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ทำหน้าที่หลัก 4 ด้าน ได้แก่  บริการสาธารณะพื้นฐาน : ถนน ไฟฟ้า ประปา การจัดการขยะ และน้ำเสีย การศึกษา : บริหารโรงเรียนในพื้นที่ ศูนย์เด็กเล็ก และสนับสนุนการเรียนรู้ระดับชุมชน สาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม : ป้องกันโรค จัดการมลพิษ ดูแลทรัพยากรธรรมชาติ เศรษฐกิจชุมชน : สนับสนุนอาชีพ การท่องเที่ยว และโครงการพัฒนาท้องถิ่น

ขับเคลื่อนเศรษฐกิจฐานราก ในทศวรรษที่ผ่านมา บทบาททางเศรษฐกิจของ อปท. ขยายตัวอย่างเด่นชัด : สนับสนุนโครงการสร้างรายได้ เช่น OTOP ตลาดชุมชน และเศรษฐกิจสร้างสรรค์ พัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เพื่อดึงดูดการ ลงทุนท้องถิ่น ส่งเสริมการท่องเที่ยวชุมชน ผ่านงานประเพณีท้องถิ่น ถนนคนเดิน และการอนุรักษ์วัฒนธรรม หากบริหารงบประมาณโปร่งใส อปท. สามารถเป็นแรงขับเคลื่อนเศรษฐกิจมหภาคที่สำคัญของประเทศ

อปท. กับคุณภาพชีวิตประชาชน อปท. ดูแลบริการที่เชื่อมโยงโดยตรงกับความเป็นอยู่ของคนในพื้นที่ หน่วยแพทย์เคลื่อนที่และโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล โรงเรียน ศูนย์เด็กเล็ก และโครงการพัฒนาการศึกษา การจัดการขยะ น้ำเสีย พื้นที่สีเขียว และพลังงานสะอาด การป้องกันภัยพิบัติ ติดตั้งกล้อง CCTV และดูแลความปลอดภัย อปท. จึงเป็น “ด่านหน้า” ในการบริหารวิกฤต ไม่ว่าจะเป็นน้ำท่วม ภัยแล้ง หรือโรคระบาด

สถิติองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ ณ วันที่ 26 มิถุนายน 2568 ประเทศไทยมี อปท. จำนวน 7,843 แห่ง แยกเป็น: องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) 76 แห่ง, เทศบาลทั้งหมด 2,474 แห่ง (เทศบาลนคร 35, เทศบาลเมือง 221, เทศบาลตำบล 2,218), อบต. 5,291 แห่ง และองค์กรรูปแบบพิเศษ 2 แห่ง ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

งบประมาณประจำปีงบประมาณ 2568 เงินอุดหนุนรวมที่จัดสรรให้ อปท. อยู่ที่ประมาณ 378,545.12 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปี 2567 จำนวน 32,317.36 ล้านบาท กรุงเทพมหานคร ได้รับ 27,810.26 ล้านบาท (7.35%) เมืองพัทยา ได้รับ 2,368.44 ล้านบาท (0.63%) อบจ. 76 แห่ง ได้รับ 30,320.87 ล้านบาท (8.01%) เทศบาลนคร (30 แห่ง) ได้รับ 18,050.49 ล้านบาท (4.77%) เทศบาลเมือง (192 แห่ง) ได้รับ 32,483.12 ล้านบาท (8.58%) เทศบาลตำบล (2,247 แห่ง) ได้รับ 85,026.08 ล้านบาท (22.46%) อบต. (5,303 แห่ง) ได้รับ 173,270.60 ล้านบาท (45.77%) รายละเอียดงบอุดหนุนตามภารกิจต่าง ๆ เช่น งบอุดหนุนทั่วไป 286,938.38 ล้านบาท งบอุดหนุนเฉพาะกิจ 52,212 ล้านบาท (รวมโครงการถ่ายโอน, นมโรงเรียน, อาหารกลางวัน, เบี้ยผู้สูงอายุ ฯลฯ)

อปท.มีผลงานเด่นในหลายด้าน โดยเฉพาะเรื่องการศึกษา โดยแผนพัฒนาการศึกษาท้องถิ่น (พ.ศ. 2566–2570) ในกรณีศึกษาแผนพัฒนาการศึกษาท้องถิ่นของ อปท. ได้มีการจัดทำยุทธศาสตร์อย่างครบวงจร ครอบคลุม ตั้งแต่ วิสัยทัศน์ พันธกิจ กลยุทธ์ และตัวชี้วัดผล, รวมถึงการวิเคราะห์ SWOT ที่ชัดเจน เพื่อให้การดำเนินงานสอดประสานกับแผนการพัฒนาของ อปท. ในภาพรวม แสดงว่ามีการวางแผนเชิงระบบและคุณภาพในการพัฒนาการศึกษาท้องถิ่น

งานวิจัยโดย ผศ.ดร.ทรงชัย ทองปาน (ม.ธรรมศาสตร์) เน้นให้อปท. เป็นกลไกสำคัญในการ ลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาในพื้นที่ห่างไกลหรือผู้ด้อยโอกาส ผ่านโครงการต่าง ๆ เช่น กองทุนเด็ก เยาวชน การจัดการศึกษาเด็กพิเศษ การพัฒนาครู และสถานศึกษา ด้วยกระบวนการมีส่วนร่วมของภาคีท้องถิ่นร่วมกับมหาวิทยาลัยและชุมชน บ่งชี้ว่า อปท. ไม่เพียงจัดการศึกษา แต่ยังสร้างโอกาสที่เท่าเทียมในชุมชนโดยเน้น “พื้นที่เป็นศูนย์กลาง”

งานวิจัยในเทศบาลเมืองแก่งคอย (สระบุรี) และเทศบาลนครนครปฐม พบว่า อปท. มีระบบการบริหารจัดการศึกษาที่ครบครัน ได้แก่ ด้านนโยบายโครงสร้าง กระบวนการ เทคโนโลยี และทรัพยากรบุคคล พร้อมแนวทางพัฒนาที่ให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมและการอบรมบุคลากรอย่างต่อเนื่อง เป็นตัวอย่างของการจัดทำระบบในท้องถิ่นที่เข้มแข็งและสามารถต่อยอดได้จริง

ในจังหวัดกาญจนบุรี มีชุดโครงการวิจัยเชิงนวัตกรรมด้านการศึกษา ที่เน้นพัฒนาหลักสูตร กิจกรรม สื่อครู และการส่งเสริมทักษะการเรียนรู้ของผู้เรียน ด้วยความร่วมมือระหว่าง อปท. เขตพื้นที่การศึกษา และมหาวิทยาลัยอย่างเป็นระบบ สะท้อนแนวทางพัฒนาการศึกษาท้องถิ่นที่ทันสมัยและเน้นคุณภาพองค์รวมของผู้เรียน

อปท. ได้สร้างผลงานเด่นด้านการศึกษาในหลายมิติ ทั้งคุณภาพมาตรฐาน แผนงานเชิงยุทธศาสตร์ การลดความเหลื่อมล้ำ การเสริมศักยภาพระบบท้องถิ่น และนวัตกรรมการเรียนการสอน แต่ละตัวอย่างมีคุณค่าในการนำมาพัฒนาเป็นกรณีศึกษาขับเคลื่อนนโยบายการศึกษาท้องถิ่นในระยะยาว

แม้จะมีบทบาทสำคัญ แต่อปท. ยังเผชิญข้อจำกัดหลายประการ ได้แก่ การพึ่งพางบประมาณจากส่วนกลาง แม้จะมีกฎหมายกำหนดให้สัดส่วนงบประมาณของ อปท. ควรอยู่ที่ ไม่น้อยกว่า 35% ของงบประมาณแผ่นดิน แต่ในทางปฏิบัติยังต่ำกว่า ทำให้หลายพื้นที่ขาดทรัพยากรในการพัฒนา ความเหลื่อมล้ำระหว่างท้องถิ่น เมืองใหญ่มีรายได้และขีดความสามารถสูง ในขณะที่ท้องถิ่นชนบทขาดบุคลากร งบประมาณ และโครงสร้างพื้นฐาน การเมืองท้องถิ่นและการทุจริต ปัญหาการใช้ตำแหน่งเพื่อประโยชน์ส่วนตนยังพบในบางพื้นที่ ส่งผลต่อความเชื่อมั่นของประชาชน ขาดบุคลากรที่มีทักษะ หลาย อปท. โดยเฉพาะในพื้นที่ห่างไกล ประสบปัญหาขาดผู้เชี่ยวชาญด้านการบริหาร การวางแผน และเทคโนโลยี

แม้จะมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับประสิทธิภาพของ อปท. แต่ การยกเลิกโดยสิ้นเชิงแทบเป็นไปไม่ได้ ด้วยเหตุผลสำคัญ ดังนี้

1. ข้อจำกัดด้านกฎหมายและรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 รับรองสิทธิของประชาชนในการปกครองตนเอง การยกเลิก อปท. จำเป็นต้องแก้ไข รัฐธรรมนูญ และ กฎหมายหลัก หลายฉบับ ซึ่งใช้กระบวนการที่ซับซ้อนและต้องการเสียงสนับสนุนสูง

2. ผลกระทบต่อการให้บริการสาธารณะ อปท. ดูแลบริการพื้นฐาน เช่น ถนน ไฟฟ้า น้ำประปา การศึกษา ศูนย์เด็กเล็ก และการสาธารณสุขในพื้นที่ หากยกเลิก อปท. หน่วยงานส่วนกลางจะต้องรับภาระทันที ซึ่งอาจก่อให้เกิดความล่าช้าและช่องว่างการบริการประชาชน

3. ความขัดแย้งและแรงต่อต้านทางการเมือง ปัจจุบันมีผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นกว่า 250,000 คน การยกเลิก อปท. จะกระทบต่อฐานอำนาจของนักการเมืองท้องถิ่นและประชาชนในพื้นที่ ทำให้เกิดแรงต่อต้านสูง

4. ผลกระทบทางเศรษฐกิจ อปท. เป็นผู้ขับเคลื่อนโครงการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนและการจ้างงาน หากยกเลิกโดยไม่มีแผนรองรับ จะทำให้เศรษฐกิจฐานรากชะงักตัวและอาจกระทบต่อการพัฒนาภูมิภาค

เนื่องจากการยกเลิก อปท. ทำได้ยาก แนวทางที่เป็นไปได้มากกว่าคือ การปรับโครงสร้าง ดังนี้ :

1. กรณีศึกษาต่างประเทศ ญี่ปุ่น : ปรับโครงสร้างโดย ควบรวมเทศบาล ลดจำนวนจาก 3,200 แห่ง เหลือ 1,800 แห่ง เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและลดค่าใช้จ่าย ฝรั่งเศส: ใช้รูปแบบ การบริหารแบบร่วมมือ (inter-municipality cooperation) ระหว่างเทศบาลขนาดเล็ก เพื่อแก้ปัญหาทรัพยากรจำกัด

2. แนวโน้มในประเทศไทย ควบรวม อปท. ขนาดเล็ก ที่มีประชากรน้อย เพื่อให้มีขนาดและศักยภาพเพียงพอ พัฒนา Smart Local Government นำเทคโนโลยีดิจิทัลมาใช้ เช่น ระบบฐานข้อมูลกลาง การบริหารแบบ e-Government ถ่ายโอนภารกิจที่ซ้ำซ้อน บางส่วนกลับส่วนกลาง เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและลดความซ้ำซ้อน

ข้อเสนอเชิงนโยบาย ไม่ยกเลิก อปท. แต่ปฏิรูปโครงสร้าง ลดจำนวน อปท. ขนาดเล็กเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการบริหารจัดการ เพิ่มความโปร่งใสและธรรมาภิบาล พัฒนาระบบ e-Government และ Open Data ให้ประชาชนตรวจสอบการใช้งบประมาณได้ง่าย พัฒนาศักยภาพบุคลากรจัดงบประมาณเพื่อฝึกอบรมและเสริมทักษะการบริหาร การวางแผน และเทคโนโลยี สร้างสมดุลระหว่างการกำกับและอิสระ ส่วนกลางควรกำหนดมาตรฐานและตรวจสอบ แต่ไม่แทรกแซงการตัดสินใจในรายละเอียดของท้องถิ่น เพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชนส่งเสริมกระบวนการ Participatory Budgeting หรือการจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม

การยกเลิก อปท. โดยสิ้นเชิงแทบเป็นไปไม่ได้ เนื่องจากติดข้อจำกัดด้านรัฐธรรมนูญและผลกระทบต่อบริการสาธารณะ แนวโน้มในอนาคตคือ การปฏิรูปโครงสร้าง เพื่อลดความซ้ำซ้อน เพิ่มประสิทธิภาพ และพัฒนาศักยภาพบุคลากร การเปลี่ยนแปลงใด ๆ ต้องสร้าง สมดุลระหว่างการกระจายอำนาจและการกำกับดูแลจากส่วนกลาง เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน