เปิดแผน ‘ภูเก็ตท้องถิ่นพิเศษ’ เมืองท่องเที่ยวอันดับหนึ่งขอจัดการตนเอง

การกระจายอำนาจการปกครองจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นเป็นหนึ่งในกระบวนการสำคัญที่ช่วยเสริมสร้างประชาธิปไตย เพิ่มประสิทธิภาพการบริการสาธารณะ และตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้อย่างเฉพาะเจาะจง หนึ่งในกลไกสำคัญของกระบวนการนี้คือ “การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” ซึ่งเป็นโครงสร้างการบริหารท้องถิ่นที่ได้รับการออกแบบมาเฉพาะ เพื่อรองรับบริบทที่มีความพิเศษ เช่น เมืองใหญ่ เมืองท่องเที่ยว หรือพื้นที่ชายแดนที่มีความอ่อนไหวทางยุทธศาสตร์

ความหมายและหลักการของการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ หมายถึง การจัดโครงสร้างการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่มีความแตกต่างจากรูปแบบทั่วไป (เช่น อบต. เทศบาล หรือ อบจ.) โดยมีจุดเด่นอยู่ที่ การมีอำนาจในการบริหารและจัดเก็บภาษีในระดับที่สูงขึ้น มีโครงสร้างการบริหารที่หลากหลายและยืดหยุ่น มีกฎหมายเฉพาะที่รองรับ การเลือกตั้งผู้บริหารโดยตรงจาก ประชาชน การกำกับดูแลจากภาครัฐที่มีความสมดุล

ตัวอย่างของพื้นที่ที่ใช้การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ 1. กรุงเทพมหานคร กรุงเทพมหานคร (กทม.) เป็นเขตการปกครองพิเศษแห่งแรกของประเทศไทย โดยมีกฎหมายเฉพาะคือ “พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528” ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมาจากการเลือกตั้งโดยตรง มีสภากรุงเทพมหานครเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ

2. เมืองพัทยา เมืองพัทยาได้รับการจัดตั้งขึ้นตาม “พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2542” เน้นการบริหารเมืองท่องเที่ยวระดับนานาชาติ มีนายกเมืองพัทยาที่มาจากการแต่งตั้ง (ในปัจจุบัน) แต่มีแนวโน้มจะเปลี่ยนแปลงกลับไปสู่ระบบการเลือกตั้งโดยตรง

3. แนวคิดการจัดตั้งรูปแบบพิเศษในจังหวัดอื่น ๆ หลายพื้นที่กำลังผลักดันให้มีการจัดตั้งเขตปกครองพิเศษ เช่น: เชียงใหม่มหานคร: มุ่งเน้นการบริหารแบบมหานครเพื่อตอบสนองอัตลักษณ์ล้านนาและการเป็นเมืองท่องเที่ยวเชิงวัฒนธรรม ขอนแก่นมหานคร: ผลักดันโดยเครือข่ายภาคประชาชนและภาคเอกชนเพื่อกระจายงบประมาณและอำนาจบริหาร จังหวัดชายแดนใต้: มีข้อเสนอให้จัดตั้ง “นครปัตตานี” เพื่อส่งเสริมอัตลักษณ์วัฒนธรรมและความยุติธรรมในพื้นที่ที่มีความหลากหลายทางชาติพันธุ์

หลักคิดในการออกแบบการปกครองพิเศษ การจัดการปกครองรูปแบบพิเศษควรยึดหลัก การมีส่วนร่วมของประชาชน ต้องมีกระบวนการประชาพิจารณ์และการรับฟังความคิดเห็น ความเหมาะสมตามบริบทพื้นที่: เช่น พื้นที่เมืองใหญ่ พื้นที่ชายแดน หรือพื้นที่ที่มีความสามารถในการบริหารตนเอง ความโปร่งใสและตรวจสอบได้: เพื่อป้องกันการใช้อำนาจในทางมิชอบ การประสานงานกับหน่วยงานรัฐ: แม้จะเป็นเขตปกครองพิเศษ แต่ยังต้องสัมพันธ์กับกระทรวง ทบวง กรมในบางด้าน

ประเด็นท้าทาย 1. ข้อจำกัดทางกฎหมาย แม้รัฐธรรมนูญรับรองหลักการกระจายอำนาจ แต่กฎหมายลูกหลายฉบับยังไม่เปิดโอกาสให้เกิดการปกครองพิเศษอย่างแท้จริง หรือยังมีการควบคุมจากส่วนกลางสูง 2. ความต้านทานจากระบบราชการ ราชการส่วนกลางบางส่วนยังไม่ยินยอมต่อการถ่ายโอนอำนาจ ซึ่งสะท้อนจากความล่าช้าในการปฏิรูประบบท้องถิ่น 3. การเมืองท้องถิ่นที่ยังไม่เข้มแข็ง ในหลายพื้นที่ยังขาดผู้นำท้องถิ่นที่มีวิสัยทัศน์ การบริหารยังขาดประสิทธิภาพ และมีปัญหาความโปร่งใส 4. ความไม่เท่าเทียมในการพัฒนา หากไม่ออกแบบระบบให้ดี อาจทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่ที่มีศักยภาพกับพื้นที่ห่างไกลที่ยังต้องพึ่งรัฐส่วนกลาง

บทเรียนจากต่างประเทศ หลายประเทศมีการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่หลากหลาย เช่น ญี่ปุ่น : มีระบบ “เมืองหลัก” หรือ designated cities ที่มีอำนาจใกล้เคียงจังหวัด  เกาหลีใต้: มีนครพิเศษ เช่น โซล ซึ่งมีงบประมาณและอำนาจเฉพาะ อินโดนีเซีย : เมืองยอกยาการ์ตา เป็นเขตปกครองพิเศษโดยอิงราชวงศ์ท้องถิ่น จีน : มีระบบมหานครเช่น ปักกิ่ง เซี่ยงไฮ้ ที่มีสถานะทางการบริหารสูงกว่าระดับเมืองทั่วไป

ข้อเสนอเชิงนโยบาย 1.ผลักดันกฎหมายแม่บทเกี่ยวกับเขตปกครองท้องถิ่นพิเศษ 2.จัดทำแนวทางหรือเกณฑ์กลางในการจัดตั้งเขตพิเศษ 3.ส่งเสริมการพัฒนาศักยภาพของผู้นำท้องถิ่น 4.สร้างกลไกตรวจสอบจากประชาชน เช่น สภาประชาชนท้องถิ่น 5.ให้ประชาชนมีสิทธิเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายท้องถิ่น

การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมิใช่เพียงทางเลือกทางการปกครอง แต่เป็นกลไกสำคัญในการผลักดันประชาธิปไตยให้ลึกซึ้ง ตอบสนองต่ออัตลักษณ์ของพื้นที่ และเพิ่มประสิทธิภาพการจัดบริการสาธารณะให้กับประชาชน หากดำเนินการอย่างถูกทิศและเปิดให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วม ย่อมจะกลายเป็นรากฐานที่มั่นคงของการปกครองที่แท้จริงในประเทศไทย

ในส่วนของจังหวัดภูเก็ตมีความเป็นไปได้สูงที่จะได้รับสถานะเป็น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (special local government) ในอนาคตอันใกล้ โดยมีปัจจัยหลายประการที่หนุนเสริมแนวคิดนี้

1. พื้นฐานและแรงผลักดัน เขตเทศบาลนครภูเก็ตได้ยื่นหนังสือถึงนายกรัฐมนตรี พร้อมรายงานวิจัยร่วมกับสถาบันพระปกเกล้า เพื่อขอให้ได้รับสถานะการบริหารแบบพิเศษ โดยเริ่มต้นเฉพาะในเขตเทศบาลนครภูเก็ตก่อน ไม่ได้ขอทั้งจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตยืนยันสนับสนุนแนวคิดนี้ โดยต้องการให้อำนาจด้านการเก็บภาษีและการใช้งบประมาณมีความเป็นอิสระเพิ่มขึ้น เพื่อให้ภูเก็ตสามารถแข่งขันในฐานะเมืองท่องเที่ยวระดับโลกได้ดียิ่งขึ้น

 2. ความเหมาะสมทางบริบท ภูเก็ตมีอัตรานักท่องเที่ยวต่างชาติสูงกว่า 70% และยังต้องรับมือกับประชากรแฝง ปัญหาสาธารณูปโภค ปัญหาอาชญากรรมระดับนานาชาติ ซึ่งงบประมาณที่ได้รับจากรัฐตามสัดส่วนประชากรในทะเบียนบ้านไม่เพียงพอ โดยธรรมชาติ ภูเก็ตถือเป็นเมืองท่องเที่ยวหลักของประเทศ มีรายได้รวมจากการท่องเที่ยวหลายแสนล้านบาทต่อปี จึงมีความจำเป็นต้องพัฒนาโครงสร้างบริหารให้คล่องตัวและมีประสิทธิภาพสูงยิ่งขึ้น

3. ปัจจัยสนับสนุนด้านนโยบายและการศึกษา เคยมีการศึกษาทางวิชาการอย่างจริงจังโดยสถาบันพระปกเกล้า และมหาวิทยาลัยต่าง ๆ ที่เสนอแนวทางและระบุว่าภูเก็ตมีศักยภาพสูงในการขึ้นเป็นท้องถิ่นพิเศษ  คณะกรรมการการกระจายอำนาจ (ก.ก.ถ.) ได้ระบุภูเก็ตเป็นหนึ่งในเขตที่มีศักยภาพสูงสำหรับทดลองการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ที่มีลักษณะเฉพาะ เช่น ตัวอย่างของเมืองท่องเที่ยวอื่น ๆ

4.ข้อดีที่จะได้รับหากได้รับสถานะพิเศษ ด้านการบริหารงบประมาณ จะได้รับงบประมาณอย่างเหมาะสมตามการเจริญเติบโตจริงของเมือง ไม่ขึ้นกับสัดส่วนประชากรทะเบียนบ้าน ภาษีและรายได้ มีสิทธิ์จัดเก็บภาษีท้องถิ่นเองและใช้นโยบายสนับสนุนผู้ลงทุนเฉพาะพื้นที่ สามารบริหารจัดการสาธารณะได้อย่างคล่องตัว ยืดหยุ่น ในการออกแบบและปรับใช้บริการที่ตอบโจทย์ความต้องการของพื้นที่ ช่วยเสริมศักยภาพการแข่งขันเมืองท่องเที่ยว ช่วยให้ภูเก็ตแข่งขันได้ในระดับนานาชาติทั้งด้านเศรษฐกิจ โครงสร้างพื้นฐานและการจัดการเมือง จากการศึกษายังชี้ว่า หากภูเก็ตได้รับสถานะท้องถิ่นพิเศษ จะสามารถจัดบริการสาธารณะได้ตรงกับบริบท เช่น การจัดการขยะ น้ำเสีย การจราจร และความปลอดภัยจากต่างประเทศ

5. อุปสรรคที่ต้องฟันฝ่า กระบวนการออกกฎหมาย ยังอยู่ระหว่างการพิจารณา อาจต้องเปลี่ยนหรือออก พ.ร.บ. ใหม่ เช่น พระราชบัญญัติการบริหารราชการนครภูเก็ต ฯลฯ ซึ่งต้องผ่านสภาผู้แทนราษฎรหลายขั้นตอน ความต้านทานจากหน่วยงานส่วนกลาง โดยเฉพาะเรื่องการถ่ายโอนอำนาจ นโยบายบางเรื่องอาจติดขัด หรือมีข้อจำกัดด้านกฎหมายลูก ความร่วมมือจากภาคประชาชนและท้องถิ่น ยังต้องสร้างการมีส่วนร่วมและความเข้าใจร่วมกัน ซึ่งการศึกษาพบว่าประชาชนมีส่วนร่วมในระดับสูง แต่การขับเคลื่อนเชิงนโยบายยังต้องเสริมอีกมาก

สถานะปัจจุบันและแนวโน้มต่อไป ล่าสุดเมื่อ เดือนกรกฎาคม 2025 มีรายงานว่า ผู้นำท้องถิ่นและภาคธุรกิจส่งหนังสือเรียกร้องให้พิจารณาเรื่องนี้อีกครั้ง โดยให้ความเห็นว่าภูเก็ตควรได้รับสถานะคล้ายกรุงเทพฯ และพัทยา เพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและระบบการจัดการที่เหมาะสมกับบริบทเมืองท่องเที่ยวหลัก

ภายใต้สถานการณ์ปัจจุบัน จังหวัดภูเก็ตมีองค์ประกอบครบทั้งด้านเศรษฐกิจ บริบทสังคม และข้อเสนอเชิงนโยบายที่สนับสนุนการเป็นท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ตัวอย่างเช่น มีการยื่นหนังสืออย่างเป็นทางการไปยังรัฐบาล พร้อมงานวิจัยประกอบ ผู้ว่าราชการจังหวัดและภาคธุรกิจท้องถิ่นสนับสนุนแนวคิด มีการประเมินและพิจารณาจริงโดยรัฐบาลและ ก.ก.ถ. โดยรวมแล้ว เป็นไปได้สูง ที่ภูเก็ตอาจได้รับสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ โดยยกตัวอย่างเฉพาะเทศบาลนครภูเก็ตเป็นพื้นที่นำร่อง จากนั้นอาจขยายสู่ทั้งจังหวัดในอนาคต