เปิดคำพิพากษา “ศาลปกครองสูงสุด” สั่ง “ยิ่งลักษณ์” ชดใช้คดีจำนำข้าว หมื่นล้าน

ศาลปกครองสูงสุดมีคําพิพากษา คดีฟ้องขอให้เพิกถอนคําสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนโครงการรับจํานําข้าวเปลือก และเพิกถอนคําสั่งยึด อายัดทรัพย์สิน รวมทั้งคําสั่งขายทอดตลาด และคําสั่งปฏิเสธคําขอกันส่วนในฐานะเจ้าของร่วม

วันที่22 พฤษภาคม2568 ศาลปกครองสูงสุดได้อ่านผลแห่งคําพิพากษาในคดีหมายเลขดําที่อผ. 163 – 166/2564หมายเลขแดงที่ อผ. 160 – 163/2568ระหว่าง นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ 1และนายอนุสรณ์ อมรฉัตร ที่ 2 ผู้ฟ้องคดี กับนายกรัฐมนตรีที่ 1 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ที่ 2รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง ที่ 3 ปลัดกระทรวงการคลัง ที่4 สํานักนายกรัฐมนตรี ที่ 5กระทรวงการคลัง ที่ 6 กรมบังคับคดี ที่ 7 อธิบดีกรมบังคับคดี ที่ 8 และเจ้าพนักงานบังคับคดีสํานักงานบังคับคดีแพ่งกรุงเทพมหานคร 6 ที่ 9 ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งผู้ฟ้องคดีที่ 1 ฟ้องขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งให้เพิกถอนคําสั่งกระทรวงการคลังที่ให้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นเงินจํานวน 35,717,273,028.23บาทกรณีโครงการรับจํานําข้าวเปลือก กับชดใช้ค่าเสียหาย และเพิกถอนคําสั่งยึดและอายัดทรัพย์สิน รวมทั้งคําสั่งการขายทอดตลาดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ 1และผู้ฟ้องคดีที่ 2 ฟ้องขอให้เพิกถอนคําสั่งปฏิเสธคําขอกันส่วนในฐานะเจ้าของรวม และให้ผู้ฟ้องคดีที่ 2 เป็นผู้มีสิทธิกันส่วนในฐานะเจ้าของรวม โดยศาลปกครองกลางมีคําพิพากษาเพิกถอนคําสั่งกระทรวงการคลังที่ให้ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เพิกถอนคําสั่งประกาศ การดําเนินการใด ๆ ในการยึด อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ 1 เพื่อขายทอดตลาด และเพิกถอนคําสั่งของกระทรวงการคลัง เรื่อง คําร้องขอกันส่วนในฐานะเจ้าของรวม ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเก้าอุทธรณ์

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การดําเนินโครงการรับจํานําข้าวเปลือกแยกพฤติการณ์การกระทําของผู้ฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะนายกรัฐมนตรี และประธานกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (ประธาน กขช.) ออกเป็น2 ส่วน คือ ส่วนที่หนึ่ง การดําเนินการในส่วนของนโยบายการรับจํานําข้าวเปลือกที่แถลงไว้ต่อรัฐสภา ซึ่งไม่มีส่วนที่ต้องรับผิดทางละเมิดต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ (กระทรวงการคลัง) ส่วนที่สอง การดําเนินการในการปฏิบัติให้เป็นไปตามนโยบายรับจํานําข้าวเปลือก ซึ่งเป็นการกระทําทางปกครองแยกออกจากการดําเนินการในส่วนนโยบาย ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ย่อมอยู่ในฐานะเจ้าหน้าที่ ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ซึ่งศาลปกครองสูงสุดโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้ดําเนินโครงการรับจํานําข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต 2554/55 นาปรังปีการผลิต 2555 นาปี ปีการผลิต 2555/56 และนาปี ปีการผลิต 2556/57 โดยมีขั้นตอนการดําเนินการเป็น 4 ขั้นตอน คือ (1) การตรวจสอบคุณสมบัติและรับรองเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ (2) การนําข้าวเปลือกไปจํานําและเก็บรักษาข้าวเปลือก (3) การสีแปรสภาพข้าวเปลือกและเก็บรักษาข้าวสาร และ(4) การระบายข้าว ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ดํารงตําแหน่งนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น มีอํานาจหน้าที่ตามมาตรา 11วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และยังเป็นประธาน กขช.ซึ่งมีอํานาจหน้าที่ติดตาม กํากับดูแลการปฏิบัติตามนโยบาย มาตรการ และโครงการที่อนุมัติ ในส่วนที่ ครั้งที่ 31 / 2568 เกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาสินค้าข้าว การที่สํานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน และสํานักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีหนังสือแจ้งผลการตรวจสอบการดําเนินการตามโครงการรับจํานําข้าวเปลือกในฤดูกาลผลิตที่ผ่านมาต่อผู้ฟ้องคดีที่ 1 สอดคล้องต้องกันโดยสรุปว่า โครงการรับจํานําข้าวเปลือกมีปัญหาเกิดขึ้นก่อให้เกิดความสูญเสียงบประมาณแผ่นดินเป็นจํานวนมาก มีการทุจริตเชิงนโยบายเกิดขึ้นในหลายขั้นตอน ขอให้สั่งการหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดําเนินการตามข้อเสนอแนะและข้อสังเกตต่อไปด้วย แต่ผู้ฟ้องคดีที่ 1มิได้ดําเนินการใดๆ ทั้งที่ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นเพื่อทําหน้าที่ดําเนินโครงการรับจํานําข้าวเปลือกตามนโยบายของรัฐบาลแล้ว และมิได้ติดตามให้คณะอนุกรรมการรายงานผลการดําเนินการให้ทราบว่า มีปัญหาในการดําเนินโครงการรับจํานําข้าวเปลือกตามที่ได้รับรายงานหรือไม่ นอกจากนี้ ระหว่างการดําเนินการโครงการรับจํานําข้าวเปลือกนาปรัง ปีการผลิต 2555สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้มีการตั้งกระทู้ถามผู้ฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2555และมีการเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจผู้ฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะนายกรัฐมนตรีและคณะเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2555 เรื่อง ปัญหาโครงการรับจํานําเกี่ยวกับกรณีเกษตรกรถูกโกงความชื้น การที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1ดํารงตําแหน่งนายกรัฐมนตรี และเป็นประธาน กขช. ได้รับรู้ข้อมูลเกี่ยวกับการดําเนินการตามนโยบายรับจํานําข้าวเปลือกตามนโยบายของรัฐบาลว่า มีปัญหาการทุจริตทุกขั้นตอน แต่มิได้สั่งการให้คณะอนุกรรมการที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 แต่งตั้งขึ้นเพื่อให้ทําหน้าที่กํากับดูแลและควบคุมตรวจสอบการดําเนินโครงการรับจํานําข้าวเปลือกดําเนินการตรวจสอบการดําเนินการว่ามีปัญหาการทุจริตหรือไม่ และรายงานให้ผู้ฟ้องคดีที่ 1 สั่งการต่อไป จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1ไม่คํานึงถึงข้อทักท้วงและข้อเสนอขององค์กรที่ทําหน้าที่ตรวจสอบการดําเนินการตามโครงการต่างๆ ของรัฐ แต่กลับปล่อยให้การดําเนินโครงการรับจํานําข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต 2555/56 และปีการผลิต 2556/57 ยังคงดําเนินการต่อไป จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ปล่อยปละละเลยไม่ใช้อํานาจหน้าที่ของตนเพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาการทุจริต จึงเป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ในระดับปฏิบัติการกระทําการทุจริตได้โดยง่าย อันถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีกระทําละเมิดต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6ให้ได้รับความเสียหายตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

กรณีมีปัญหาจะต้องพิจารณาต่อไปว่า ผู้ฟ้องคดีที่ 1จะต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 (กระทรวงการคลัง) เพียงใด นั้น เห็นว่า ความเสียหายเฉพาะในขั้นตอนการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ทราบปัญหาการทุจริตแล้ว แต่ไม่ได้มีการติดตามกํากับดูแล โดยเฉพาะในการติดตามดูแลหรือตรวจสอบการทุจริตตามสัญญาซื้อขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G)ซึ่งผู้ฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะประธาน กขช. เข้าร่วมประชุม กขช. แค่เพียงครั้งเดียว จากพฤติการณ์ดังกล่าวจึงเห็นได้ว่า ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะนายกรัฐมนตรี และในฐานะประธาน กขช. ซึ่งมีหน้าที่ติดตามกํากับดูแลการปฏิบัติตามนโยบายยังคงละเว้น เพิกเฉย ละเลยไม่ติดตามหรือสั่งการให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รายงานผลการดําเนินงานตรวจสอบเพื่อที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงที่ชัดเจน และกําหนดมาตรการป้องกันเพื่อมิให้เกิดความเสียหาย ซึ่งโดยวิสัยของผู้ฟ้องคดีที่ 1 ย่อมเล็งเห็นได้ว่า ควรที่จะพิจารณาข้อเท็จจริงและรายละเอียดต่างๆ ที่ปรากฏตามหนังสือทักท้วงของหน่วยตรวจสอบว่า มีความเสียหายเกิดขึ้นตามที่ได้รับรายงานหรือไม่ หรือติดตามดูแลการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) อย่างใส่ใจ แต่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 กลับเพิกเฉยหรือละเลย จนเกิดการทุจริตขึ้นในขั้นตอนการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G)ส่งผลให้มีปัญหาการระบายข้าวไม่ทันต้องเก็บรักษาข้าวในคลังเป็นเวลานานจนข้าวเสื่อมคุณภาพและสูญเสียอีกทั้งไม่คํานึงถึงข้อทักท้วงและข้อเสนอของหน่วยงานซึ่งเป็นองค์กรที่ทําหน้าที่ตรวจสอบการดําเนินการตามโครงการต่างๆ ของรัฐ รวมทั้งการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากที่สุด พฤติการณ์แห่งการกระทําของผู้ฟ้องคดีที่ 1 ดังกล่าว จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 ได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีที่ 1 จึงต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 ตามมาตรา 10 วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา 8วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 เมื่อความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการทุจริตในขั้นตอนการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) เกิดจากการแอบอ้างทําสัญญาซื้อขายข้าวในราคาที่ต่ํากว่าราคาตลาด แล้วมีการหาประโยชน์ที่ทับซ้อนโดยทุจริตได้ข้าวส่วนต่างจากราคาข้าวตามสัญญาซื้อขาย จํานวน 4 ฉบับ มีความเสียหายเป็นจํานวนเงินทั้งสิ้น 20,057,723,761.66บาท เมื่อผู้ฟ้องคดีที่ 1 ได้รับทราบปัญหากรณีการทุจริตในการดําเนินงานโครงการรับจํานําข้าวเปลือก กลับไม่ดําเนินการตรวจสอบ ติดตาม หรือสั่งการให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องรายงานผลการดําเนินงานตรวจสอบให้ได้ข้อเท็จจริงที่ชัดเจนเกี่ยวกับปัญหาที่หน่วยตรวจสอบแจ้งให้ทราบ ผู้ฟ้องคดีที่ 1 เพียงแจ้งให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องทราบและดําเนินการต่อไป แล้วรอรายงานจากเจ้าหน้าที่ดังกล่าว เมื่อได้รับรายงานจากเจ้าหน้าที่ว่าไม่มีการทุจริต ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ก็เชื่อรายงานดังกล่าว ทั้งที่แตกต่างจากผลการตรวจสอบของหน่วยงานตรวจสอบอย่างมีนัยสําคัญ เมื่อความเสียหายจากการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G)เกิดจากการกระทําละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องหลายคน และเจ้าหน้าที่แต่ละคนต้องรับผิดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะส่วนของตนเท่านั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะนายกรัฐมนตรีและประธาน กขช. ซึ่งมีอํานาจหน้าที่โดยตรงในการควบคุมตรวจสอบกํากับดูแลการปฏิบัติตามนโยบายการรับจํานําข้าวเปลือกที่ได้แถลงต่อรัฐสภา ทั้งมีอํานาจตามกฎหมายในการระงับยับยั้งหรือแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการทุจริตในขั้นตอนการระบายข้าว แต่มิได้ดําเนินการดังกล่าวอันเนื่องมาจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของผู้ฟ้องคดีที่ 1 เป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการ จึงสมควรกําหนดสัดส่วนความรับผิดของผู้ฟ้องคดีที่ 1 ตามมาตรา 8 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 โดยให้รับผิดในอัตราร้อยละ 50 ของความเสียหายจากการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) ตามสัญญาทั้ง 4 ฉบับดังกล่าว จํานวน 20,057,723,761.66 บาท คิดเป็นเงินที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1ต้องรับผิดจํานวน 10,028,861,880.83 บาท ดังนั้น คําสั่งกระทรวงการคลัง ที่ 1351/2559 ลงวันที่ 13 ตุลาคม 2559เฉพาะส่วนที่เรียกให้ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเกินกว่าจํานวน 10,028,861,880.83 บาทจึงเป็นคําสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

เมื่อคําสั่งกระทรวงการคลัง ที่ 1351/2559 ลงวันที่ 13 ตุลาคม 2559 เฉพาะส่วนที่เรียกให้ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเกินกว่าจํานวน 10,028,861,880.83 บาท เป็นคําสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การยึด อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ 1 เพื่อดําเนินการขายทอดตลาดในส่วนที่เกินกว่าจํานวน 10,028,861,880.83 บาท อันเป็นการใช้มาตรการบังคับทางปกครองตามมาตรา 57 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่ใช้บังคับในขณะนั้น จึงเป็นการกระทําที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน และเมื่อทรัพย์สินนั้นเป็นทรัพย์สินที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ได้มาภายหลังจากการที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 และผู้ฟ้องคดีที่ 2 อยู่กินฉันสามีภริยาโดยมีเจตนาเปิดเผยตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน 2538 อีกทั้งผู้ฟ้องคดีทั้งสองยังได้มีบุตรด้วยกัน พฤติการณ์ย่อมถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองอยู่อาศัยร่วมกันตลอดมาและมีเจตนาเป็นเจ้าของทรัพย์สินที่หามาได้ร่วมกัน ผู้ฟ้องคดีที่ 2 จึงย่อมได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายในฐานะเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมที่มีส่วนในทรัพย์สินเท่ากันกับผู้ฟ้องคดีที่ 1 ตามมาตรา 1357 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แม้จะไม่ปรากฏชื่อผู้ฟ้องคดีที่ 2 เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ดังกล่าวก็ตามดังนั้น ผู้ฟ้องคดีที่ 2 จึงเป็นผู้มีสิทธิขอกันส่วนในทรัพย์สินจากการขายทอดตลาดของเจ้าพนักงานบังคับคดีสํานักงานบังคับคดีแพ่ง กรุงเทพมหานคร 6 (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 9) การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 โดยปลัดกระทรวงการคลัง (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4) ปฏิเสธการขอกันส่วนในฐานะเจ้าของรวมซึ่งทรัพย์สินที่ถูกยึดและอายัดมาจากผู้ฟ้องคดีที่ 1 จึงเป็นการกระทําที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นการกระทําละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีที่ 2

ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาแก้คําพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น เป็น

1. ให้เพิกถอนคําสั่งกระทรวงการคลัง ที่ 1351/2559 ลงวันที่ 13 ตุลาคม 2559 เรื่อง ให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เฉพาะส่วนที่ให้ผู้ฟ้องคดีที่ 1 รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเกินกว่าจํานวน 10,028,861,880.83 บาท ทั้งนี้ ตั้งแต่วันที่มีคําสั่งเป็นต้นไป

๒. ให้เพิกถอนคําสั่ง ประกาศ และการดําเนินการใดๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 7 ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ 9 ที่มีคําสั่ง ประกาศหรือการดําเนินการใด ๆ ในการยึด อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ 1 เพื่อดําเนินการขายทอดตลาด อันเป็นการบังคับตามมาตรการทางปกครอง ตามมาตรา 57 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่สืบเนื่องจากคําสั่งกระทรวงการคลัง ที่ 1351/2559 ลงวันที่13 ตุลาคม 2559 เรื่อง ให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เฉพาะในส่วนที่เกินกว่าจํานวน 10,028,861,880.83 บาท ทั้งนี้ ตั้งแต่วันที่มีคําสั่งเป็นต้นไป

3. ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 ดําเนินการสั่งการเกี่ยวกับการขอกันส่วนทรัพย์สินที่ถูกยึดเพื่อนํามาขายทอดตลาดตามสิทธิของผู้ฟ้องคดีที่ 2 จํานวน 37 รายการ และแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 7 จัดทําบัญชีรับ-จ่าย เพื่อกันส่วนให้ผู้ฟ้องคดีที่ 2 ในฐานะเจ้าของรวม รวมทั้งแจ้งผลการดําเนินการดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ 2 ทราบ ทั้งนี้ ให้ดําเนินการภายใน60 วัน นับจากวันที่ศาลมีคําพิพากษา

จึงขอประชาสัมพันธ์ให้ทราบโดยทั่วกัน

สํานักงานศาลปกครอง 22พฤษภาคม2568