น่าเห็นใจว่า “ยุทธศาสตร์ชาติของรัฐบาลไม่มีเรื่องของท้องถิ่น และการปฏิรูปประเทศก็ไม่มีเรื่องของท้องถิ่นเลย”

การจัดทำและการประกาศยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี

เมื่อ 28 กันยายน 2560 ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติด้านต่างๆ ตาม พรบ. การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 โดยให้มีวาระการดำรงตำแหน่ง 5 ปี ทั้งนี้ ตั้งแต่วันที่ 27 กันยายน 2560 ประกอบด้วย คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ มีทั้งหมด 6 ด้าน ได้แก่ (1) คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติด้านความมั่นคง มี พล.อ.วรพงษ์ สง่าเนตร เป็นประธานกรรมการ นายเชิดศักดิ์ สันติวรวุฒิ กรรมการและเลขานุการ (2) คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขัน มีนายสถิตย์ ลิ่มพงศ์พันธุ์ เป็นประธานกรรมการ นายธฤต จรุงวัฒน์ กรรมการและเลขานุการ (3) คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติด้านการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ มีนายกฤษณพงศ์ กีรติกร เป็นประธานกรรมการ นายชาญวิทย์ ผลชีวิน กรรมการและเลขานุการ (4) คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม มีนายเอ็นนู ซื่อสุวรรณ เป็นประธานกรรมการ นางสีลาภรณ์ บัวสาย กรรมการและเลขานุการ (5) คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม โดยมี ศ.ธนวัฒน์ จารุพงษ์สกุล เป็น ประธานกรรมการ นางสาวลดาวัลย์ คําภา กรรมการและเลขานุการ และ (6) คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ โดยมี นายพงศ์โพยม วาศภูติ เป็น ประธานกรรมการ นายดุสิต เขมะศักดิ์ชัย กรรมการและเลขานุการ

หลังจากน้ำในแม่น้ำ 5 สายได้แก่ คสช. สนช. ครม. สปช. (สปท.) และ กรธ. ได้ไหลเวียนวนมาตั้งแต่ปี 2557 เรื่อยมาจนหมดปี 2560 มาถึงปี 2561 รวม 4 ปีเศษ กว่าความแห้งเหือดพื้นดินจะชุ่มน้ำก็นานอยู่ ตอนนี้มาถึงขั้นตอนสุดท้ายเข้าสู่การเตรียมเพื่อเลือกตั้งให้ได้คณะรัฐบาลชุดใหม่มาบริหารประเทศ ที่จะต้องเดินตามรอยตามประกาศเรื่อง ยุทธศาสตร์ชาติ (พ.ศ. 2561-2580) หรือ “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” เมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2561 ที่ผ่านมา ด้วยสโลแกน “ประเทศไทยมีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน เป็นประเทศพัฒนาแล้ว ด้วยการพัฒนาตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง”

เมื่อปี่กลองฉิ่งเชิดนักมวยพร้อมลุย “ท้องถิ่นพร้อมหรือยัง”

ว่ากันด้วยจุดดีจุดเสียของ “ยุทธศาสตร์ชาติ” มาท้าวความหลังยุทธศาสตร์ท้องถิ่นกันสักหน่อย เริ่มว่ารัฐบาลชุดนี้ได้ให้เงินอุดหนุนแก่ท้องที่และท้องถิ่นแบบกระจายเม็ดเงินลงพื้นที่มาก มีเงินลงพื้นที่เป็นกอบเป็นกำที่มีกระแสท้วงติงว่าเปลืองงบ ไม่สมประโยชน์ แต่ฝ่ายสนับสนุนก็ว่าดี เพราะทุกอย่างย่อมมีข้อบกพร่องเป็นปกติ แต่ยืนยันว่าภาพรวมยังดี ยังใช้ได้ งบประมาณในโครงการที่ลงพื้นที่ในช่วงหลังๆ ที่มากมีการแข่งขันกันเสนอราคาที่มากขึ้น ไม่เหมือนเมื่อก่อนที่งบประมาณเงินอุดหนุนมักสมยอมราคาหรือฮั้วกันสูง แถมท้องถิ่นต้องอดทนดิ้นรนวิ่งหางบประมาณเข้าท้องถิ่นเอง แต่ตอนนี้แทบไม่ต้องออกแรงนัก เอาเป็นว่าจะทำโครงการไม่ทัน หรือไม่มีแรงทำโครงการกันเลย ว่ากันว่าเป็นระบบงบประมาณที่ไม่ผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น แต่สำนักงบประมาณโอนตรงจึงรวดเร็ว ถึงตรงไม่มีกั๊ก เป็นนโยบายแบบนี้ไม่ต้องเปลืองกระดาษเปลืองเวลาไม่ต้องรองบประมาณเป็นปี ไม่ต้องวิ่งกรม ไม่ต้องไปวิ่งเต้น ส.ส. เพียงแค่ทำหนังสือเสนอขอให้ตรงเงื่อนไขเท่านั้นเป็นพอ เป็นระบบใหม่ที่ดีในยุค คสช.

ระบบการจัดทำแผนพัฒนาของท้องถิ่นเดิม

ประเทศไทยมีการจัดทำงบประมาณแบบแสดงแผนงาน (Planning Budgeting) ก่อนหน้านั้นประมาณปี 2522 ถอยกลับไปในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2518 ที่ระบบข้าราชการยังเป็นแบบชั้นยศ (ชั้นจัตวา ตรี โท เอก) ระบบงบประมาณใช้แบบแสดงรายการ (Line item Budget) เป็นงบประมาณแบบดั้งเดิม (Conventional Traditional Budget)

แผนพัฒนาท้องถิ่นก็เช่นกัน ในช่วงแรก ๆ แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2543 ระบุไว้ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ต้องจัดทำยุทธศาสตร์การพัฒนาท้องถิ่นของตนเองในระยะยาว เพื่อให้ทราบทิศทางและค่าใช้จ่ายในอนาคต มีการตราระเบียบกระทรวงมหาดไทย (มท.) ว่าด้วยการวางแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2541 ขึ้น โดยให้ยกเลิกระเบียบ มท. ว่าด้วยการวางแผนพัฒนาของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2533 และ ยกเลิกระเบียบ มท. ว่าด้วยแนวทางการวางแผนพัฒนาขององค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2540 ซึ่งปัจจุบันคือ ระเบียบ มท. ว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2548 แก้ไขถึง ฉบับที่ 3 พ.ศ. 2561 สำหรับราชการบริหารส่วนกลางเป็นแผนระยะยาว 10 ปี แผนระยะปานกลาง 5 ปี และแผน 1 ปี แต่ของ อปท.เป็นแผน (แผนยุทธศาสตร์การพัฒนา) 5 ปี แผน 3 ปี (ปัจจุบันแก้ไขเป็นแผน 4 ปี) และแผน (แผนการดำเนินงาน) 1 ปี

มีผู้ให้ฉายาว่า Planning ก็คือ “การอยู่นิ่ง ๆ” เพราะโครงการตามแผนอาจใช้ไม่ได้ (ไม่เป็นผลสำเร็จ) เช่น การก่อสร้างสระน้ำบนที่สูง (เป็นสระเก็บลม) การก่อสร้างฉางข้าว ในหมู่บ้านที่ไม่ได้ทำนา (จะไม่มีผลิตผลข้าวเก็บ) การก่อสร้างฝายในพื้นที่แห้งแล้ง กล่าวคือ การทำโครงการเพื่อให้เห็นว่าได้ทำโครงการเท่านั้น ทำไปก็พอแล้วถือว่าบรรลุตามแผนแล้ว หรือลอก ๆ ตามกันมา เป็นแผนที่ไม่ได้วิเคราะห์ร่วมกันของคนในหมู่บ้านชุมชน จึงไม่เกิดประสิทธิผล เกิดความคุ้มค่า

ต่อมาจึงเปลี่ยนมาใช้ “แผนยุทธศาสตร์” (Strategic Planning) ซึ่งเป็นศัพท์ทหาร หรือ เรียกอีกอย่างคือ “แผนกลยุทธ์” (Strategies) ใช้เรียกสำหรับองค์กรหรือหน่วยงานเล็ก โดยมีการวิเคราะห์ เรียบเรียงความสำคัญ (SWOT Analysis) กล่าวคือแผน 5 ปี และ แผน 4 ปี หรือ เดิมคือ แผน 3 ปี ( Rolling Plan) ที่สามารถเลื่อนกรอบไปเรื่อยๆ ทุกปี คล้ายเหล้าอุสาโท ที่เติมน้ำได้ตลอด แต่แผนต้องมี (1) เป้าหมายจุดหมายรวมระดับองค์กร (2) มีการกำหนดห้วงเวลาความสำเร็จ (3) มีเป้าหมายย่อยในโครงการ มีกิจกรรมย่อยเสริม เพื่อให้ไปถึงเป้าหมาย จุดหมายใหญ่

ระบบการจัดทำแผนพัฒนาของท้องถิ่นแก้ใหม่

ต่อมาผลจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มีการดึงงบประมาณออกจาก อปท. (ชะลอ การจัดสรรเงินงบประมาณไม่เป็นไปตามแผนที่กำหนด) มีการดึงอำนาจกลับสู่ราชการบริหารส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค จึงมีแผนพัฒนา 4 ปี และแผนท้องถิ่น 4 ปีขึ้น โดยมีนัยยะไม่ให้ท้องถิ่นกำหนดยุทธศาสตร์ได้เอง เหมือนแบบเดิมที่ท้องถิ่นก็ต้องมียุทธศาสตร์ท้องถิ่นเช่นกัน กลับกลายเป็นว่า “ท้องถิ่น” หรือ อปท. มีหน้าที่เพียงกำหนดประเด็นการพัฒนาได้เท่านั้น ซึ่งถือเป็น “สาระสำคัญ” ที่แม้แต่คน อปท.และบุคลากรกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นอาจยังหลงทางหลงประเด็นในระเบียบและแนวความคิดนี้อยู่ สรุปว่าในช่วงนี้ อปท.จึงไม่มีสิทธิไปจัดทำยุทธศาสตร์เองได้ อปท. ต้องทำโครงการให้สอดคล้องกับแผนพัฒนาจังหวัด แผน อปท.จังหวัด และกลุ่มจังหวัด เพื่อไม่ให้ อปท.กำหนดทิศทาง (จุดหมาย) ไปคนละทิศทาง แต่ให้ อปท. กำหนดทิศทางไปในทางเดียวกันกับจังหวัดทั้งหมด

ต่อมารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มีการกำหนดแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ดังกล่าวข้างต้น จำนวน 6 ด้านการพัฒนา และ 47 เรื่องที่ต้องจัดทำเสริมให้ 6 ด้านให้บรรลุผล และแบ่งช่วงเวลาการเร่งการทำงาน เรียกว่า “แผนปฏิบัติการ 5 ปี” ซึ่งจังหวัดต้องจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด 5 ปี (พ.ศ. 2561 - 2565) เพื่อให้สอดคล้องแผนปฏิบัติการชาติ 5 ปี แทนแผนพัฒนา 4 ปี ที่ระเบียบ มท. ปี 2559 ให้ อปท.ปรับใช้ตามจังหวัดจากเดิมแผน 3 ปี ปรับเป็นแผน 4 ปี เชื่อว่าในอีกไม่นาน อปท.ก็ต้องเลิกแผนพัฒนา 4 ปีมาเป็นแผน 5 ปี แบบจังหวัดอีก เหมือนเมื่อครั้งที่เลิกแผน 3 ปี มาเป็นแผน 4 ปีแบบจังหวัด ซึ่งแผนจังหวัด 5 ปีก็ไม่สามารถกำหนดยุทธศาสตร์เองได้เช่นกัน ทำได้เพียงการกำหนดประเด็นการพัฒนาเท่านั้น เพราะยุทธศาสตร์ต้องยึดตาม ยุทธศาสตร์ชาติ

เช่นจังหวัดอีสานตอนล่างแห่งหนึ่งได้กำหนดแนวการพัฒนาไว้ 4 ประเด็น คือ (1) ด้านเศรษฐกิจ (2) ด้านสังคม (3) ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และ (4) ด้านความมั่นคงและการรักษาความสง ที่เหลือนอกนั้นจะเป็น เป้าประสงค์ ตัวชี้วัด แนวทางการพัฒนา โครงการ กิจกรรม ซึ่งจัดกรอบตามภารกิจ ตามภาคราชการ ตามส่วนราชการในจังหวัดนั้นเอง อย่างไรก็ตามการเปิดรับฟังความคิดเห็นจากตัวแทน อปท.รัฐวิสาหกิจ หอการค้าจังหวัด สภาอุตสาหกรรมจังหวัด และ กลุ่มต่างๆ ในจังหวัด ยังมีความจำเป็นเช่นกัน

การวางแผน อปท.เพื่อขอรับเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ

มีข้อสังเกตว่า ในความเห็นข้างต้นนี้จะเป็นรอยต่อสำคัญระหว่าง อปท.กับจังหวัด และส่วนกลาง ที่จะต้องสอดคล้องกับ “การจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ” ตามโครงการต่างๆ ที่ต้องเป็นไปตามกรอบที่กำหนดไว้ในแผนพัฒนา หากไม่มีการบรรจุไว้ในแผนพัฒนาจังหวัด โครงการของ อปท.ที่จะเสนอขอรับเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ (ฉก.) จะไม่ผ่านการพิจารณาโครงการ เพราะ ไม่อยู่ในกรอบการพัฒนาของจังหวัด นอกจากนี้มีข้อสังเกตใหญ่ในภาพรวมว่า ในการกำหนดนโยบายของพรรคการเมืองก็ต้องสอดคล้อง หรืออยู่ภายใต้แผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เท่านั้น การจะกำหนดนโยบายอย่างอิสรเสรี ตามแต่จะคิดได้เหมือนเดิมๆ คงไม่ได้แล้ว ยิ่งมีกฎหมายปราบโกงมาบังคับใช้ ได้แก่ พรบ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 และ พรบ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาเป็นกรอบด้วย ก็เท่ากับว่าเป็นการขมวดกรอบยุทธศาสตร์ชาติให้กระชับแน่นยิ่งขึ้น แม้ว่า พรบ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 “ห้ามทำประชานิยม”

ข้อเด่นประการสำคัญของยุทธศาสตร์ชาติ

ก็คือ แนวทางสิ่งที่ดี ๆ จะได้รับการบรรจุไว้ในยุทธศาสตร์ระยะยาวที่กำหนดให้มีการประเมินผลแผนงานในทุกปี และสามารถปรับปรุงแก้ไขได้ทุก 5 ปี เพื่อให้สอดรับกับเหตุการณ์ความเป็นจริงในปัจจุบันได้ อย่างไรก็ตาม การนำแนวคิดยุทธศาสตร์ชาติมาใช้ โดยบรรจุแนวความคิดประชานิยม (Populism)ไว้ มีผู้เห็นต่างว่าในสถานการณ์ที่ขาดการควบคุม หรือขาดองค์กรบังคับใช้กฎหมาย และ ความไม่พร้อมของสังคมอาจเป็นแนวทางการพัฒนาที่ล้มเหลวได้ เหมือนดังที่อ้างว่ามี 7 ประเทศที่ใช้นโยบายประชานิยมล้มเหลว และมี 5 ชาติมีการใช้ยุทธศาสตร์ชาติที่ได้ผล หนึ่งในแนวยุทธศาสตร์ชาติที่สำคัญก็คือ “ศาสตร์แห่งพระราชา” อันเป็นแนวคิดภูมิปัญญา หรือ ปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงตามศาสตร์พระราชาที่จะเป็นของขวัญจากไทยแด่โลกอันไม่ยั่งยืน, (Thailand’s gift to an unsustainable world) ตามคำนิยามความหมายที่แพร่มานานแล้วแต่ก่อนปี 2553

แก่นแท้ของยุทธศาสตร์

นักคิดด้านกลยุทธ์กล่าวไว้ว่า “แก่นแท้ของกลยุทธ์ (ยุทธศาสตร์) คือ การเลือกว่าอะไรไม่ควรทำ” (The essence of strategy is choosing what not to do.) เป็นนัยยะว่า หากสิ่งที่เรารู้ว่าจะทำได้ไม่ดี ก็ควรเลือกที่จะไม่ทำเพื่อไม่ให้เสียเวลาทั้งของคนอื่นและตัวเรา วิสัยทัศน์ “ประเทศไทย 4.0” ประการสำคัญก็คือ การหลุดจากกับดักประเทศรายได้ปานกลาง รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาลเพื่อใช้เป็นกรอบในการหลอมรวมคน ในการจัดทำแผนต่าง ๆ และไม่ว่ายุทธศาสตร์ชาติจะก้าวหรือถอยหลังคนเดือดร้อน ก็คือ “ประชาชน” เพราะตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ทุกอย่างขึ้นกับท้องถิ่น ในบริบทของท้องถิ่นย่อมหลีกเลี่ยงไปเสียจาก “ยุทธศาสตร์ชาติไม่ได้เด็ดขาด” แม้วันนี้ รัฐบาลสอบตกเรื่องการกระจายอำนาจ ซึ่งเพื่อนคนสำคัญของรัฐบาลคนหนึ่ง ก็คือ “ท้องถิ่น” เมื่อท้องถิ่นขาดอำนาจ ผู้เดือดร้อน ก็คือ “ประชาชน” ที่อาศัยอยู่ในท้องถิ่นนั้นเอง

แต่น่าเห็นใจว่า “ยุทธศาสตร์ชาติของรัฐบาลไม่มีเรื่องของท้องถิ่น และการปฏิรูปประเทศก็ไม่มีเรื่องของท้องถิ่นเลย” นักวิชาการจึงเสนอให้ “ตั้งสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ด้านการปกครองท้องถิ่น โดยชุมชนท้องถิ่นขึ้น” เพื่อเป็นทางออก

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย