ผู้ว่า CEO รวมศูนย์อำนาจหรือกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

บทความพิเศษ / ศาสตราจารย์ ดร.โกวิทย์ พวงงาม

อดีตคณบดีคณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

นโยบายรัฐบาลนายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรี ในฐานะหัวหน้ารัฐบาล ได้แถลงนโยบายที่ดูจะทึกทักไปว่า เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจ ซึ่งระบุไว้ในการเขียนนโยบายว่า “รัฐบาลจะใช้การบริหารในรูปแบบของการกระจายอำนาจ (ผู้ว่า CEO) เพื่อสร้างประสิทธิภาพในการบริหารงานในแต่ละจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนที่แตกต่างกันในแต่ละพื้นที่ กล่าวคือ จะมีการเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดเป้าหมายและตัวชี้วัดเพื่อสร้างโอกาสและสร้างประโยชน์ให้ประชาชนเป็นหลัก”

ผมเข้าใจว่า ประเด็นนโยบายผู้ว่า CEO จะเป็นประเด็นที่จะต้องถกเถียงกันต่อไปว่า จะเป็นการกระจายอำนาจจริงหรือไม่ หรือรัฐบาลต้องการปั้นให้ผู้ว่าราชการจังหวัดที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งมีฐานมาจากการแต่งตั้งของกระทรวงมหาดไทย ปั้นให้เป็นผู้ว่า CEO (Chief Executive Officer) ทั้งที่นโยบายนี้เคยมีบทเรียนการทำนโยบายผู้ว่า CEO มาตั้งแต่รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร สมัยเป็นนายกรัฐมนตรี ในปี 2544 ได้มีการทดลองให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้ว่า CEO ที่เน้นการบริหารจังหวัดแบบบูรณาการ เพื่อให้หัวหน้าส่วนราชการในจังหวัดทำงานร่วมกันเป็นทีม ที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าทีม แต่ดูเหมือนว่า “จะไม่ประสบผลสำเร็จ”

ทั้งนี้เพราะเข้าใจว่า การจัดโครงสร้างการบริหารราชการจังหวัดที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน มีข้อจำกัดหลายประการและหนึ่งในข้อจำกัดนั้นก็คือ “กฎหมาย” พระราชบัญญัติการบริหาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ที่แก้ไขเพิ่มเติม จะเป็นปัจจัยอุปสรรคหรือท้าทาย ที่ระบุให้จังหวัดหนึ่งให้มีผู้ว่าราชการจังหวัดคนหนึ่ง เป็นผู้รับนโยบายและคำสั่งจากนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง กรม มาปฏิบัติการให้เหมาะสมกับท้องที่และประชาชน และเป็นหัวหน้าบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการฝ่ายบริหาร ปฏิบัติหน้าที่ในราชการส่วนภูมิภาคในเขตจังหวัดและรับผิดชอบในราชการจังหวัดและอำเภอ และส่วนราชการในระดับอำเภอ มีนายอำเภอ เป็นหัวหน้าปกครองบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการในอำเภอ

ทั้งผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ สังกัดและแต่งตั้งมาจากกระทรวงมหาดไทย และนอกจากนี้ หัวหน้าส่วนราชการจังหวัดและข้าราชการภายในจังหวัด ส่วนใหญ่หรือเกือบทั้งหมด ถูกส่งตรงมาจากตัวแทนของกระทรวง กรมต่าง ๆ จากส่วนกลาง มีที่มาอย่างหลากหลาย เพียงแต่ให้ร่วมเป็น “คณะกรรมการจังหวัด”

แม้ว่ากำหนดให้จังหวัดจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด ให้สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และเป็นไปตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นในจังหวัดนั้น ๆ โดยให้ผู้ว่าราชการจังหวัด จัดให้มีการประชุม ปรึกษาหารือในการร่วมกันจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด แต่ข้อเท็จจริงของแผนพัฒนาจังหวัด มักจะเป็นเพียงการทำให้เป็นพิธีกรรม ที่เป็นเพียงการรวมโครงการและกิจกรรมของแต่ละหน่วยงานของส่วนราชการในจังหวัดแล้วนำมาเย็บเล่ม ไม่ค่อยทำกันอย่างจริงจังในระบบการทำแผนอย่างถูกวิธีกันนัก ที่ต้องระดมทุกภาคส่วนมามีส่วนร่วมจัดทำ โดยใช้ปัญหาของจังหวัดเป็นตัวตั้ง มีเป้าหมายและพันธกิจร่วม

ส่วนหน่วยงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีอยู่ในจังหวัดก็ต่างมีการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นของเขาเอง โดยมีกฎหมายของท้องถิ่นแต่ละประเภทรองรับและความต้องการที่จะให้ท้องถิ่นร่วมทำงานบูรณาการกับจังหวัด ก็กระทำกันเพียงเชิญท้องถิ่นแต่ละประเภทมาประชุม และประสานความร่วมมือเท่านั้น

ดังนั้น การปั้นผู้ว่าราชการจังหวัดที่เป็นอยู่ในปัจจุบันให้เป็นผู้ว่า CEO เพื่อบริหารราชการจังหวัดให้มีประสิทธิภาพ เป็นทีมและมีเอกภาพในการบริหารจัดการให้เป็นไปตามหลักการของผู้ว่า CEO จริง ๆ นั้น จึงทำได้ยาก และมีทั้งอุปสรรคและจุดท้าทายหลายประการ เป็นต้นว่า

ประการที่ 1 มีอุปสรรคข้อจำกัดภายใต้โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน ที่หัวหน้าส่วนราชการมีที่มาที่แตกต่างกัน เป็นอิสระของแต่ละกระทรวง กรม ที่มีนโยบายพันธกิจ ที่มีการรวมศูนย์จากส่วนกลาง

ประการที่ 2 มีอุปสรรคข้อจำกัดเรื่องโครงการสร้างงบประมาณจังหวัดที่แตกกระเซ็นไปตามรายส่วนราชการ และรองบประมาณจากส่วนราชการที่ส่วนกลางจะส่งตรงมาให้ งบประมาณจึงกลายเป็นเบี้ยหัวแตกในการแก้ปัญหาไม่มีพลังเพียงพอ

ประการที่ 3 มีอุปสรรคข้อจำกัดเรื่อง “งบประมาณจังหวัด” ซึ่งรัฐบาลจัดสรรงบจังหวัดให้อยู่ที่ประมาณ 150 ล้านบาท ถึงประมาณ 500 ล้านบาท ซึ่งเห็นว่ามีจำนวนน้อยมาก ไม่สามารถตอบโจทย์ที่จะสนองการแก้ปัญหาตามแผนพัฒนาจังหวัดได้ ที่สำคัญงบพัฒนาจังหวัดที่ทุ่มลงไปที่จังหวัด มักกระจายไปตามหน่วยงานของส่วนราชการต่าง ๆ เช่น สำนักงานสาธารณสุขจังหวัด เกษตรจังหวัด พาณิชย์จังหวัด ท่องเที่ยวจังหวัด พัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์จังหวัด เป็นต้น การบูรณาการงบประมาณภายในจังหวัด จึงทำได้ยากมาก

ประการที่ 4 ผู้ว่า CEO ไม่มีกฎหมายใด ๆ รองรับความเป็นผู้ว่า CEO เพื่อเป็นเครื่องมือให้ผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นผู้ว่า CEO ตามหลักการทีมีอำนาจอิสระ เบ็ดเสร็จ เหมือนประธานบริษัทในองค์กรเอกชน ที่มีทั้งงาน เงิน และคนอยู่ในมือ และสามารถให้คุณให้โทษทีมงานในองค์กรได้ ทั้ง ๆ ที่ผู้ว่าราชการจังหวัดปัจจุบันไม่มีอำนาจมากพอทั้งในแง่ของการจัดการเรื่องคนหรือบุคลากรที่จะเลือกมาเป็นผู้ร่วมบริหารจังหวัด และแม้กระทั่งเรื่องภารกิจงานและงบประมาณที่จะร่วมกันแก้ปัญหาการบริหารจังหวัด

ด้วยข้อจำกัดทั้งหลายทั้งปวงดังกล่าว ทำให้ผู้ว่า CEO ยังต้องพึ่งพิงหรือพึ่งพาส่วนกลางสูงมาก ทั้งในแง่งบประมาณ คน และการมอบงานตามนโยบายและจะไม่สามรถแก้ปัญหาสำคัญๆ ในจังหวัดอย่างเบ็ดเสร็จได้

ผมจึงไม่แน่ใจว่า ผู้ว่า CEO จะเป็นรูปแบบการกระจายอำนาจตรงไหน อย่างไร ทั้งนี้เพราะอำนาจและภารกิจ-หน้าที่ในการบริหารจังหวัด ยังรวมอำนาจหน้าที่ที่แตกแยกส่วนไปตามหน่วยงานราชการในจังหวัด ที่มีสังกัดตามกรมที่ตนสังกัด ซึ่งเกี่ยวพันกับบุคลากรในจังหวัด ที่ผู้ว่าราชการจังหวัด ส่วนใหญ่ไม่ได้แต่งตั้งข้าราชการด้วยตนเอง แต่ข้าราชการในจังหวัดได้รับการแต่งตั้งมาจากอธิบดีกรมต่าง ๆ แต่งตั้งให้มาประจำจังหวัดนั้น ๆ ยิ่งไปกว่านั้น งบประมาณจังหวัดก็แล้วแต่รัฐบาลและสำนักงบประมาณจะจัดสรรให้

ผมจึงเข้าใจว่า การกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นในกรณีของจังหวัด จะต้องทำให้จังหวัดมีความสามารถในการจัดการตนเองได้ โดยเฉพาะการถ่ายโอนภารกิจของกระทรวง กรมต่าง ๆ  มาให้จังหวัดเพื่อแปลงมาเป็นภารกิจจังหวัด ที่จะต้องแก้ปัญหาและพัฒนาจังหวัดตามวิสัยทัศน์ เป้าหมาย และพันธกิจจังหวัดนั้น ๆ อย่างมีอิสระตามสมควร มีความคล่องตัวทั้งการสร้างบุคลากร หรือข้าราชการจังหวัด ที่มีความรู้ความสามารถ เข้าใจบริบทพื้นที่เป็นอย่างดี รวมทั้งมีงบประมาณจังหวัดที่เป็นตัวของตัวเองที่ชัดเจน

ตลอดจนประชาชนมีความรู้สึกร่วมและมีส่วนร่วมในการพัฒนาจังหวัดของตนเอง ร่วมกับผู้ว่าราชการจังหวัดอย่างแข็งขัน และ “ใช้แผนพัฒนาจังหวัด” เป็นเครื่องมือหรือกลไกในการแก้ไขปัญหาและขับเคลื่อนการพัฒนาจังหวัดให้เป็นไปตามเป้าหมายทางเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และวัฒนธรรมของจังหวัดนั้น ๆ โดยเฉพาะมีความเบ็ดเสร็จในการแก้ไขปัญหาของจังหวัดนั้น ๆ

ส่วนกลางและรัฐบาลมีหน้าที่กำกับดูแลให้เกิดความโปร่งใสและให้การสนับสนุนงบประมาณจังหวัดให้เพียงพอ ลดอำนาจหน้าที่ส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคลง และคอยติดตามและประเมินผลการทำงานของแต่ละจังหวัดให้บริหารจังหวัดให้มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะการประเมินผลการทำงานของผู้ว่าราชการจังหวัด ทุก ๆ ปีให้ประชาชนทราบ

นอกจากนี้แล้ว ยังมีคำถามอีกมากมายที่เห็นว่า จะทำอย่างไรให้ “ผู้ว่า CEO” บริหารจัดการจังหวัด ที่ไม่ซ้ำซ้อนกับท้องถิ่นในรูปแบบของ “องค์การบริหารส่วนจังหวัด” หรือ อบจ. ทั้งนี้เพราะ นายก อบจ. ก็อาจจะถือว่าเป็น CEO ในการพัฒนาท้องถิ่นของจังหวัดเช่นกัน เพราะได้รับการเลือกตั้งมาจากประชาชนทั้งจังหวัด  มีบุคลากรทีมงานเป็นของตนเอง และมีงบประมาณเป็นของตนเองและจะทำตามแผนพัฒนาท้องถิ่นของจังหวัด โดยมีกฎหมาย พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดรองรับ

ผมจึงเข้าใจว่า การให้ผู้ว่า CEO เป็นตัวจักรสำคัญในการบริหารจังหวัดให้เกิดประสิทธิภาพได้นั้น รัฐบาลจะต้องมีการดำเนินงานในเชิงนโยบาย “ปฏิรูประบบราชการ” อย่างจริงจัง และ “ต้องแก้ไขพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534” เพื่อหาแนวทางกระจายอำนาจมาให้จังหวัดทั้งงาน งบประมาณ (เงิน) และบุคลากร โดยการลดอำนาจของส่วนราชการระดับกรมในแต่ละกระทรวงลงไป ซึ่งสิ่งเหล่านี้นโยบายของรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน ไม่มีการกล่าวถึงในนโยบายแต่อย่างใด

ทำไปทำมาผู้ว่า CEO ภายใต้โครงสร้างการบริหารราชการแบบเดิม จะกลายเป็นเครื่องมือให้รัฐบาล พรรคการเมือง ครอบงำผู้ว่าราชการจังหวัดให้เป็นนอมินี เป็นเหยื่อระบบในการพึ่งพิงรัฐบาล ในการเสพโครงการ ทั้งผู้ว่า CEO และประชาชน วิธีการแบบนี้มิใช่รูปแบบการกระจายอำนาจ แต่เป็นการสร้างระบบการพึ่งพิงรัฐบาล

แต่การกระจายอำนาจเป็นการให้อำนาจประชาชนและภาคส่วนต่าง ๆ ในจังหวัด มีส่วนร่วมเป็นเจ้าของจังหวัด และร่วมผนึกกำลังกันพัฒนาจังหวัด ให้ก้าวไปสู่การเป็นจังหวัดจัดการตนเองได้ (Local Self Governance) นี่คือรูปแบบการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นระดับจังหวัดอย่างแท้จริง