พรรคการเมืองกับการกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่น

บทความภูมิภาค / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)

ท่านพุทธทาสภิกขุ กล่าวถึง “ธัมมิกประชาธิปไตย” คือประชาธิปไตยที่ประกอบด้วยธรรม “เป็นประชาธิปไตยหมายถึงประโยชน์ของประชาชนเป็นใหญ่” พร้อมกับอ้างเหตุผลว่า “ถ้าประชาชนเป็นใหญ่ ประชาชนเห็นแก่ตัว ประชาชนบ้าๆ บอๆ ก็ฉิบหายหมด” แล้วเสนอว่าประชาธิปไตยที่ยึดประโยชน์ของประชาชนเป็นใหญ่กำลังจะพูดถึงการปกครองตามระบอบประชาธิปไตย โดยเฉพาะ "การกระจายอำนาจและการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น"

หมาดๆ ยังจำกันได้ ที่ผ่านมาช่วงปลาย ส.ส. ชุดที่แล้ว (7 ธันวาคม 2565) 

ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญปลดล็อกท้องถิ่นของคณะก้าวหน้าถูกรัฐสภาโหวตวาระที่ 1 คว่ำร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ...) พุทธศักราช … แก้ไขเพิ่มเติมหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ "ร่างปลดล็อกท้องถิ่น" ที่เสนอโดย คณะก้าวหน้า กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ผู้เสนอจำนวนรวม 76,591 คน รัฐสภามีมติด้วยวิธีการขานชื่อ ไม่รับหลักการ 245 ต่อ 254 เสียง งดออกเสียง 129 คะแนน ซึ่งมีคะแนนน้อยกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกรัฐสภาทั้งหมด คือ 361 เสียง (ส.ส.และ ส.ว.722 เสียง) และมี ส.ว.เห็นชอบเพียง 6 เสียง น้อยกว่าจำนวน 1 ใน 3 ของ ส.ว. หรือน้อยกว่า 83 เสียงของ ส.ว. ร่างดังกล่าวจึงไม่ผ่านชั้นรับหลักการ

ร่างฉบับนี้ภายใต้ชื่อแคมเปญ “ขอคนละชื่อ ปลดล็อกท้องถิ่น” ที่ได้ดำเนินการมาหลายเดือนตั้งแต่ราวเดือนเมษายน 2565 โดยมีเนื้อหาสาระสำคัญ ได้แก่

(1) ท้องถิ่นมีอำนาจทำทุกเรื่อง ยกเว้นเรื่องที่ให้ส่วนกลางจัดทำเท่านั้น

(2) ให้ท้องถิ่นได้งบประมาณร้อยละ 50 ภายในสามปี

(3) สภาและผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น

(4) ห้ามส่วนกลางก้าวก่าย จะเพิกถอนคำสั่งต้องไปศาลปกครอง

(5) ประชาชนเข้าชื่อ 3 ใน 4 ขอถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น มีผลทันที

(6) ทำประชามติยกเลิกส่วนภูมิภาคในห้าปี

ผลการโหวตลงมติในครั้งนี้ ถือเป็นความพ่ายแพ้ของฝ่ายประชาธิปไตยในยกที่ 1 แต่ก็ไม่เป็นไร ต้องมาดูในยกที่ 2 ยกที่ 3 ต่อๆ มา เริ่มจากนโยบายการหาเสียงของพรรคการเมืองต่างๆ ที่โดดเด่นและโจษขานกันมากคือ นโยบายของพรรคก้าวไกล ได้แก่ การปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น จาก "พิมพ์เขียว" ร่าง พ.ร.บ.จังหวัดจัดการปกครองตนเอง ที่พรรคก้าวไกลจะผลักดันให้ทำประชามติเลือกตั้งผู้ว่าฯ ปัจจุบันที่ผู้ว่าราชการจังหวัด 75 จังหวัด มาจากแต่งตั้งของกระทรวงมหาดไทย ด้วยนโยบาย "ปลดล็อกเลือกตั้งผู้ว่าฯทุกจังหวัด" ของพรรคก้าวไกล และนโยบาย "เลือกตั้งผู้ว่าฯจังหวัดที่พร้อม" ของพรรคเพื่อไทย

ที่จริงเรื่องนี้เริ่มจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มีการเสนอจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็น "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ทั้งจังหวัด" เป็นการเปลี่ยนแปลงระบบการปกครองท้องถิ่นโดยยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค จนในที่สุดได้ตกผลึกเป็นร่างพิมพ์เขียวเมื่อกว่าสิบปีก่อนสมัย คสช.แล้ว ได้แก่ "ร่าง พ.ร.บ.การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ..." ที่ล้มเลิกไปหลังจากมีการรัฐประหาร ปี 2557 นำร่องอย่างน้อยภูมิภาคละ 1-2 จังหวัด หรือ จังหวัดปริมณฑลก่อน เนื่องจากพื้นที่รอยต่อของจังหวัดเหล่านี้มีความกลมกลืนกับ กทม.อยู่แล้ว หากประสบผลสำเร็จ ค่อยขยายผลไปยังพื้นที่อื่นต่อไป เช่น จังหวัดภูเก็ต หรือสามจังหวัดชายแดน นำร่องภาคใต้ จังหวัดเชียงใหม่นำร่องภาคเหนือ จังหวัดขอนแก่น หรือ อุดรธานี หรือนครราชสีมา นำร่องภาคตะวันออกเฉียงเหนือ โดยเฉพาะในจังหวัดที่มีความพร้อมและครบหลักเกณฑ์ เช่น จังหวัดเชียงใหม่ ภูเก็ต ปัตตานี ระยอง ตราด พิษณุโลก สมุทรสาคร นนทบุรี  ขอนแก่น อุดรธานี นครราชสีมา อำนาจเจริญ

โดยเฉพาะในจังหวัดที่มีความพร้อมก่อน สรุปโครงสร้างสำคัญ คือ (1) สภาจังหวัดปกครองตนเอง มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี อำนาจหน้าที่ เช่น ให้ความเห็นชอบแผนพัฒนาจังหวัดและร่างข้อบัญญัติฯ (2) ผู้ว่าราชการจังหวัด ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปีไม่เกินกว่า 2 วาระ อำนาจหน้าที่ เช่น กำหนดนโยบายและการบริหารจังหวัด พิจารณาและออกประกาศ ประกาศใช้แผนพัฒนาจังหวัด เป็นผู้บังคับบัญชาพนักงานเจ้าหน้าที่ (3) สภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง ประกอบด้วยบุคคลผู้มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์จากองค์กร ภาคชุมชน ภาคประชาสังคม ภาควิชาชีพ ภาควิชาการ โดยที่สมาชิกสภาพลเมืองมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี ซึ่งเป็นการออกแบบโครงสร้างที่เปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารท้องถิ่น อำนาจหน้าที่ เช่น การกำหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในด้านต่างๆ การตัดสินใจทางการเมือง การจัดทำบริการสาธารณะ จัดประชุมสมัชชาพลเมือง ตลอดจนการตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยการเสนอชื่อบุคคลเป็นคณะกรรมการตรวจสอบ เมื่อจัดทำประชามติประชาชนจังหวัดที่มีความพร้อมแล้ว ก็ออกพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งตาม พรบ.ฯ ต่อไป

ก้าวไกลมีโรดแมปเลือกตั้งผู้ว่าฯจังหวัดสามขั้นตอน (17 พฤษภาคม 2566) 

ขั้นตอนแรก การปลดล็อกท้องถิ่น ซึ่งในที่นี้หมายถึงการให้อำนาจท้องถิ่นจัดทำบริการสาธารณะได้ทั้งหมด ยกเว้นบริการสาธารณะที่กำหนดห้ามไว้เท่านั้น จากเดิมที่กำหนดว่า จะทำอะไรได้บ้าง คือ ห้ามทำ แต่ของเราจะกำหนดเฉพาะที่ห้ามทำ เช่น กองทัพ เงินตรา ศาล และสัญญาระหว่างประเทศ ส่วนที่เหลือให้ทำได้ เพื่อเปิดกว้างอำนาจของท้องถิ่นฯ

ขั้นตอนที่สอง การถ่ายโอนภารกิจ เดิมเรามีแผน (แผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ฉบับที่ 1 และฉบับที่ 2 มาแล้ว แต่เราจะผลักดันแผนถ่ายโอนกระจายอำนาจ ฉบับที่ 3 เพื่อเร่งถ่ายโอนภารกิจจากส่วนกลางไปยังท้องถิ่นมากขึ้น

โดยภายใน 4 ปี จะมีก้อนเงิน 2 แสนล้านบาท/ปี ถ่ายโอนไปที่ท้องถิ่น ซึ่งจะทำให้สัดส่วนรายได้ของท้องถิ่นจากส่วนกลางเพิ่มขึ้น 

ขั้นตอนที่สาม การทำประชามติ เป็นส่วนการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเริ่มที่การทำประชามติ ถามประชาชนว่าเห็นด้วยหรือไม่ ที่จะให้ทุกจังหวัดมีผู้ว่าราชการที่มาจากเลือกตั้งทุกจังหวัด แล้วจึงจะมาดำเนินการในขั้นตอนในการแก้ไขกฎหมายต่อไป เนื่องจากเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่ ประชาชนอยากไปทางนี้หรือไม่ เมื่อได้ฉันทามติจากประชาชนแล้ว ก็จะดำเนินการในขั้นตอนต่อไป ตามแนวทางการผลักดันนโยบาย "ปลดล็อกเลือกตั้งผู้ว่าฯทุกจังหวัด"

ขอตัดฉากข้ามๆ ไปยังจุดสุดท้าย ฉากนี้เลย เพราะสาระพูดไปมันก็เดิมๆ ซ้ำซาก คนท้องถิ่นวิพากษ์เรียกร้องกันมาหลายปีแต่ไม่ได้รับการตอบรับแก้ไข จนเบื่อ จนจำขึ้นใจได้หมดแล้ว ในที่นี้จะขอผ่านเรื่อง "การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น" ไปก่อน แม้ว่าจะเป็นเรื่องใหญ่มากๆ เพราะเป็น "เส้นทางความก้าวหน้าในสายงานอาชีพ" (career path) ของข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นฝ่ายประจำ ที่เป็นผู้ขับเคลื่อนนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่นหรือฝ่ายการเมืองท้องถิ่นให้ไปสู่เป้าหมายได้สำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพ

เมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2566 ณ โรงแรมเอเชียแอร์พอร์ต รังสิต จ.ปทุมธานี นายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ ประธานมูลนิธิคณะก้าวหน้า นายชำนาญ จันทร์เรือง กรรมการบริหารมูลนิธิคณะก้าวหน้า นายณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ ส.ส.บัญชีรายชื่อ และส.ส.พรรคก้าวไกลกว่าสิบคน รวมกับ สมาคมข้าราชส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย ได้มารับฟังข้อเสนอแนะจากข้าราชการท้องถิ่น (อบจ.,เทศบาล,อบต.) ทั่วทั้งประเทศในการแก้ไขกฎหมายท้องถิ่นที่เป็นอุปสรรคต่อการจัดบริการสาธารณะให้กับประชาชนเพื่อนำไปแก้ไขใน 100 วันแรกของรัฐบาลใหม่ตามที่พรรคก้าวไกลที่ได้รณรงค์หาเสียงไว้

ในระหว่างการระดมสมองทั้ง 2 วัน คือ วันที่ 1-2 กรกฎาคม 2566 ข้าราชการท้องถิ่นทุกสายงานตำแหน่งจากทุกภูมิภาคทั่วไทยได้รวบรวมข้อปัญหาต่างๆให้แก่มูลนิธิคณะก้าวหน้า และส.ส.พรรคก้าวไกลไปพิจารณาแก้ไขปัญหาให้แก่ข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่น เพื่อการทำงานบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างราบรื่นไร้รอยต่อ 

มีประเด็นสาระสำคัญในส่วนที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นที่ขอบเขตค่อนข้างจะกว้างขวาง 

สรุปความรวมๆ จากการสัมมนา ทิศทางแนวนโยบายการปรับโครงสร้างท้องถิ่น มูลนิธิคณะก้าวหน้า (และพรรคก้าวไกล) ร่วมกับสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย หากจัดตั้งรัฐบาลเสร็จ จะมีการปฏิรูปท้องถิ่นไปในทิศทางใด 

(1) พรรคก้าวไกล ยืนยันปีนี้จะให้งบท้องถิ่น ไม่ต่ำกว่า 30% และจะเพิ่มขึ้นทุกปี จนครบ 35% และในอนาคต จะปรับเป็น 40% เมื่อยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค (อนาคต)

(2) เรื่องโครงสร้างส่วนราชการ แต่ละท้องถิ่นปรับให้เหมาะสมกับบริบทของตัวเอง โดยไม่ถูกบังคับ

(3) ยกฐานะ อบต. เป็นเทศบาลทั้งหมด

(4) แต่ละท้องถิ่น มีสิทธิ์พัฒนาได้ทุกอย่าง ที่เหมาะสม และเป็นประโยชน์กับประชาชน ได้ 100% คือถ้าคุณมีความสามารถทำรถไฟฟ้าได้ ก็ทำไปเลย ประมาณนั้น ไม่ต้องไปขอรัฐมนตรี ยกเว้นไปรบกับประเทศเพื่อนบ้าน

(5) ส.ท. ส.อบต. 1 คน 1 เขต เลือกตั้ง เหมือน ส.ส.

(6) ยุบรวม ยกเลิก ราชการส่วนภูมิภาค อันนี้ จะทยอยๆ น่าจะเริ่มที่ เกษตรฯ กับ พม.

แนวคิดนี้อ้นนี้มาแรงข้อเสนอ 1.ยุบภูมิภาค จังหวัด อำเภอ

2.ยุบ อบต. อบจ. ควบรวมอบต.เป็นเทศบาล  อบจ.ให้เป็นส่วนอำนวยการท้องถิ่น รวมกับท้องถิ่นจ้งหวัด (ตามบทเฉพาะกาล ให้คงอยู่ชั่วคราว เพื่อการรอยุบ ภูมิภาค สถจ.ตามข้อ 1) เพื่อเตรียมการจัดตั้ง เทศบาลจังหวัด และ เทศบาลอำเภอ

โครงสร้างปัจจุบัน อปท.ผูกติดอยู่กับอำนาจนิยม "รัฐราชการรวมศูนย์" และ "การเมือง" ที่แสวงประโยชน์อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ 

สังคมราชการไทยปัจจุบันยังคงมีและใช้ระบบอำนาจนิยมสูง ยกตัวอย่าง มท.1​ คือใคร ปลัดกระทรวง​ ผู้ว่าฯ​ นายก​ อปท.​ ทุกระดับ​ ต้องรับนโยบาย​และปฏิบัติ​ตามคำสั่ง​ มท.1​ ดังนั้น​ การเมืองไทยจึงสำคัญ​กับทุกหน่วยราชการ

สถานการณ์การคลังท้องถิ่นในระยะหลังๆ นี้แย่ รัฐบาลไม่กล้ากู้เงินมาให้ อปท.เพราะกู้มาทำอย่างอื่นหมดแล้ว อีกอย่างเงินใช้หนี้เงินกู้ มันวนเวียนกับโครงการที่เจ้าหนึ้ต้องเวียนมาตรวจสอบ แทะเล็ม แถมบางทีต่อเนื่อง จะเอาโครงการอุดหนุนงบเงินทอนมาให้อีก รัฐบาลไม่กล้ากู้เงินมาให้ อปท.เพราะกู้มาทำอย่างอื่นหมดแล้ว กลิ่นไอความเจริญมา แต่มีมาร พูดง่ายกว่าทำ เหมือนละเลงขนมเบื้องด้วยปาก

อย่างไรก็ตามมีข้อสังเกตในความน้อยเนื้อต่ำใจ ด้วยสถานการณ์ที่ไม่เอื้ออำนวยต่างๆ นานา โดยเฉพาะคำบูลลี่ด้อยค่า แม้ข้อเท็จจริงจากการสัมมนาเมื่อวันที่ 1-2 กรกฎาคม 2566 ดังกล่าวพอฟังได้ว่า มันก็คือสถานการณ์เดียวกัน มันเหมือนกับที่ฝ่ายข้าราชการคนท้องถิ่นได้คิดกันมาในรอบ 20 ปีที่ผ่านมา ฟังแล้วปัญหามันใช่เลย 80-90% แต่ขอยักไว้สัก 10-20% เผื่อคนโลกสวย

หากข้าราชการส่วนท้องถิ่นฝ่ายประจำยังไม่ได้คิด ไม่เริ่มทำ สถานการณ์ต่างๆ ก็คงเดิมๆ เด็กคนรุ่นหลังๆ ลำบาก สุดท้ายประชาชนก็ลำบากตามด้วยแน่ๆ เพราะ "ท้องถิ่นผูกติดกับการเมือง" อย่างแยกกันไม่ออก "ระบบอุปถัมภ์ เส้นสาย" (patronage systen & connections) ยังคงครองเมือง อย่าเพิ่งถอดใจ อย่าเพิ่งถามหาความ "ถูกต้อง โปร่งใส เป็นธรรม" หากตัวคุณยังไม่เริ่มคิดเริ่มทำ มีข้อสังเกตท้วงติง 30-35% กับภารกิจที่ครอบจักรวาล งบไม่รอด ต้องพัฒนารายได้เพิ่ม การกู้เงิน ไม่น่าเป็นทางเลือก

หากจะให้ท้องถิ่นอยู่รอดพึ่งพาตนเองได้ดี ควรกำกับและจำกัดขอบเขตอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอำเภอหรือหน่วยงานราชการอื่น ในการแสวงประโยชน์หาเศษหาเลยกับการบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  เพราะปัจจุบันกลับกลายเป็นว่า ปัญหาทุกข์ร้อนของชาวบ้านถูกเอาไว้หลังสุด อปท.ต้องคอยตอบสนองปัญหาของผู้ว่าฯ ปัญหาของนายอำเภอ และตอบสนองต่อปัญหาที่กรมส่งเสริมฯ ไปทำ MOU ไว้แล้วมาให้ อปท.ทำ ที่ผ่านมา อปท.เป็นเหมือนต้นไม้ที่แคระแกร็น เติบโตไม่ได้ มีวัชพืชกวนทุกกิ่งก้าน เป็นไม้กระถางที่ถูกปล่อยให้ขาดน้ำขาดปุ๋ยกำลังจะยืนต้นตายซาก แต่ครั้นพออาการหนักแย่จะตายทีไรเขาก็เอาน้ำมารด เลี้ยงไข้ไว้ ภาพลวงตาที่เห็นใบดกเขียวชอุ่มมันไม่ใช่ความอุดมสมบูรณ์ของท้องถิ่น แต่มันคือใบของกาฝากต่างหาก

คนทำงานยังคงเดินหน้าระดมความคิดเพื่อการตกผลึกกันอย่างไม่หยุดยั้ง ขอเป็นแรงใจให้ทุกคนที่กำลังทำงาน ฯ คนไม่ทำแต่คอยติ ด้อยด่า ด้อยค่าควรเบาๆ ลงบ้าง วินาทีนี้ทุกคนคงเลิกโต้เถียงทะเลาะกันไปสักพัก นี่ล่าสุดคือ ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิจัดตั้งจังหวัดจัดการตนเอง, The Voters รณรงค์ขอคนละชื่อผลักดันเลือกตั้งผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดทั่วประเทศ และจังหวัดจัดการตนเอง ฉบับประชาชน แนะนำว่าอย่าเพิ่งนำแนวคิด "การจัดการตนเอง" (Self-determination) มาวิตกว่าเป็นการแบ่งแยกรัฐดินแดน

ฝากไว้แล้วกัน สำหรับคนไทยหัวใจประชาธิปไตยทุกคน