โคตรกฎหมายในการแก้ไขปัญหาฝุ่นพิษ PM2.5

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)

สถานการณ์มลพิษทางอากาศ PM2.5 ของประเทศไทยที่ผ่านมาถือว่าอยู่ในขั้นวิกฤติ การจัดการปัญหามลพิษทางอากาศของประเทศไทยจัดอยู่ใน “กลุ่มประเภทที่มีกฎหมายสิ่งแวดล้อมครอบคลุมทุกเรื่องในกฎหมายฉบับเดียว” ได้แก่ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 และกฎหมายเฉพาะเรื่องที่ไม่ใช่เรื่องอากาศ ได้แก่ พระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ.2561 นอกจากนั้นยังกระจัดกระจายอยู่ในกฎหมายอื่นๆ อีกหลายฉบับ เช่น พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ.2535 พระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ.2522 ซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานรัฐหลายกระทรวงในลักษณะที่แยกส่วนการทำงานกัน ลองมาตรวจสอบวิพากษ์ในสถานการณ์เรื่องนี้กัน โดยเฉพาะ “ร่างกฎหมายอากาศสะอาด”

อัตราค่ามาตรฐาน PM2.5 ในอากาศ

เป็นการวัดความเข้มข้นอากาศที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ค่า PM2.5 ที่สูงเกินค่าปกติขององค์การอนามัยโลก คือ 25 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร (มค.ก./ลบ.ม.) แต่กรมควบคุมมลพิษ ใช้ที่ค่า 50 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร ผู้ป่วยที่เป็นโรคระบบการหายใจหรือโรคหัวใจเรื้อรังควรหลีกเลี่ยง

ปัจจุบันคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (กก.วล.) ได้ประกาศแก้ไขค่า PM2.5 คือ (1) เดิมเฉลี่ย 24 ชั่วโมง ไม่เกิน 50 มคก./ลบ.ม. มีผลจนถึงวันที่ 31 พฤษภาคม 2565 ปรับใหม่เป็น ไม่เกิน 37.5 มคก./ลบ.ม. มีผลตั้งแต่วันที่ 1 มิถุนายน 2565 (2) เดิม ค่าเฉลี่ยราย 1 ปี ไม่เกิน 25 มคก./ลบ.ม. ปรับใหม่เป็น ไม่เกิน 15 มคก./ลบ.ม. มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 9 กรกฎาคม 2565 เป็นต้นไป

แหล่งสำคัญของ PM2.5 ในบรรยากาศ

คือ การเผาไหม้เชื้อเพลิงธรรมชาติที่ไม่สมบูรณ์ และฝุ่นจากการก่อสร้าง ซึ่งจะมีการผลิตขึ้นใหม่ในทุกวัน แต่มันจะสะสมได้ง่ายถ้ามีการผลิตมากขึ้นและฟุ้งกระจายออกไปได้น้อยลง ตัวอย่างคือ “จ.เชียงใหม่” ที่มักเกิดในช่วงฤดูหนาว ราวต้นปีของทุกปี มีความกดอากาศสูงหรือมวลอากาศเย็นแผ่ปกคลุม ที่เรียกว่า "อากาศปิด" (อากาศและฝุ่นละอองถูกกักไว้) อากาศหนาวเย็นต่อเนื่องจะมีฝุ่นละอองหมอกควันสูงขึ้น โดยเฉพาะพื้นที่มีการเผาพื้นที่เกษตรกรรมกันมาก และตัวเมืองมีภูเขาล้อมรอบจึงเป็นแอ่งกระทะที่ขังเจ้าตัวน้อยได้ง่าย หรือแม้แต่ในเขต กทม.ที่มีตึกอาคารสูงรายล้อมก็เกิดภาวะอากาศปิดได้เช่นกัน

สถิติข้อมูลเรียลไทม์ค่า PM2.5 เดือนกุมภาพันธ์ 2566 กทม.ติดอันดับ 8 ของโลก (183 AQI) เชียงใหม่ อันดับ 13 ของโลก ในช่วงเดือนเมษายน 2565 (บางห้วงวัน) กทม.ติดอันดับ 6 ของโลก (163 AQI) เชียงใหม่ อันดับ 5 ของโลก (166 AQI)

แต่ใน “กรุงเทพฯ” มีการผลิตอนุภาคนี้ตลอดทุกวัน โดยเฉพาะจากยานพาหนะในท้องถนน แต่ในช่วงปลายปีถึงต้นปีจะเกิดสภาวะ “การตกตะกอน” เมื่ออุณหภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงเร็วร่วมกับความชื้นสูงและลมอับ อีกทั้งการมีตึกสูงจำนวนมากทำให้ตัวเมืองเหมือนเป็นแอ่งกระทะ PM2.5 จึงวนเวียนอยู่มากในช่วงกลางคืน แล้วค่อยๆ จางหายไปเมื่อเริ่มวันใหม่ที่แสงอาทิตย์ส่องสว่างเต็มที่ วิธีแก้ไขโดยการสวมใส่หน้ากากพิเศษชนิดที่เรียกว่า “เอ็นเก้าสิบห้า” (N95)

การใช้น้ำฉีดบรรเทาฝุ่น PM2.5

ในเขตพื้นที่ กทม. และปริมณฑล โดยหน่วยบินเคลื่อนที่เร็ว ปฏิบัติการฝนหลวง กรมฝนหลวงและการบินเกษตร ช่วงตั้งแต่วันที่ 3 - 10 กุมภาพันธ์ 2566 ซึ่งคาดหวังว่าการเกิดฝน หรือการฉีดน้ำลดฝุ่น จะทำให้ฝุ่นเบาบางบรรเทาลงได้ แต่ในทางวิชาการเห็นว่าได้ผลน้อย เป็นการบรรเทาระยะสั้น เป็นเหตุผลเชิงจิตวิทยามากกว่าว่า ดีกว่าอยู่เฉยๆ ไม่ทำอะไรเลย เพราะไม่ได้แก้ที่ต้นเหตุ และ PM2.5 เป็นอนุภาคของแข็งหรือของเหลวที่เล็กมาก น้ำไม่สามารถจับตัวได้ เครื่องปรับอากาศ ขนจมูกไม่สามารถดักจับได้ ยิ่งหากเป็น PM0.3 ที่เล็กกว่ามากจับยากที่สุด จะไม่สามารถดักจับได้โดยวิธีอื่น ยกเว้นโดยหน้ากากพิเศษ ที่มีแผ่นกรอง HEPA (High Efficiency Particulate Air Filter) ที่ถักทอจากเส้นใย Fiberglass

มหาดไทยให้ควบคุมการเผาอ้อย

นอกจากให้แต่ละจังหวัดควบคุมไฟป่า การเผาขยะ เผาหญ้า เผาอ้อยในพื้นที่ ตามหนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ด่วนที่สุด ที่ มท 0820.3/ว 787 ลงวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2566 เรื่อง การป้องปรามปัญหาการลักลอบเผาอ้อยเพื่อลดผลกระทบจากมลพิษของฝุ่นละออง PM 2.5

โดยเฉพาะในเขตภูเขาใน 9 จังหวัดภาคเหนือตอนบน ที่เป็นเป้าหมายจุดความร้อน (Hotspot) ในความร่วมมือของแม่ทัพภาคที่ 3 และผู้ว่าราชการจังหวัด อำนาจตามกฎหมายป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน และ โดยเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามกฎหมายสาธารณสุขในการควบคุมเหตุรำคาญ ตามมาตรา 25, 26, 28 ประกอบกฎหมายอาญามาตรา 74 และมาตรา 220 ซึ่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอัตราโทษถึงจำคุกและหรือปรับด้วย

การฟ้องคดีปกครองหน่วยงานของรัฐในการแก้ไขปัญหาหมอกควันภาคเหนือตอนบน

ในรอบสองปีที่ผ่านมา จากปี 2564 มีคดีที่ชาวบ้าน จ.เชียงใหม่ (นายภูมิ วชร เจริญผลิตผล) ได้ฟ้องคดีคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (กก.วล.) ต่อศาลปกครองเชียงใหม่ เพื่อให้ประกาศเขตควบคุมมลพิษในพื้นที่ 4 จังหวัด (เชียงใหม่, เชียงราย, ลำพูน และแม่ฮ่องสอน) ปัจจุบันคดีอยู่ในการพิจารณาของศาลสูง และต่อมาในช่วงปลายปี 2564 ชาวบ้านรายเดียวกันได้ฟ้อง กก.วล.ต่อศาลปกครองกลางขอให้ประกาศค่ามาตรฐานฝุ่นที่ 37 มคก./ลบ.ม. คดีอยู่ในระหว่างพิจารณาของศาลสูงเช่นกัน แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า เมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2565 กก.วล.ได้ประกาศเปลี่ยนค่ามาตรฐานเฉลี่ย 24 ชั่วโมง ไม่เกิน 37.5 มคก./ลบ.ม. ซึ่งในทางสถิติตัวเลขไม่มีนัยสำคัญกับค่าเฉลี่ยที่อัตรา 37 มคก./ลบ.ม. ซึ่งเป็นอัตราที่อ้างอิงมาจากองค์กรพิทักษ์สิ่งแวดล้อมแห่งสหรัฐอเมริกา (FRM : Federal Reference Method) แต่อย่างใด เป็นการดึงคดีให้ดำเนินล่าช้าออกไปโดยไม่จำเป็น

นี่ยังไม่รวมถึงคดีที่เอ็นจีโอ กรีนพีชและหมอชนบท ได้ฟ้องคดีที่เกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาฝุ่นพิษ PM2.5 ในลักษณะเดียวกันในปี 2565

ล่าสุดเมื่อเร็วๆ นี้ นายภูมิ วชร เจริญผลิตผล (ราษฎรชาว จ.เชียงใหม่คนเดิม) ได้ยื่นฟ้องนายกรัฐมนตรี ต่อศาลปกครองเชียงใหม่ ในประเด็นการละเลยต่อหน้าที่ในการบริหารจัดการควบคุมหมอกควัน ไฟป่า ซึ่งศาลมีคำสั่งรับคำฟ้องไว้พิจารณาแล้ว ตามคดีหมายเลขดำที่ ส.1/2566 และมีคำสั่งให้ดำเนินกระบวนพิจารณาโดยเร่งด่วนตามข้อ 49/2 แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 เพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงโดยการไต่สวนได้นัดไต่สวนคู่กรณีให้ผู้ฟ้องคดีไปให้ถ้อยคำต่อศาลตามประเด็นที่ศาลกำหนดในวันที่ 14 มีนาคม 2566 เวลา 13.30 น. นับว่าเป็นคดีปกครองที่น่าสนใจติดตามความคืบหน้า

ร่างกฎหมายอากาศสะอาด

ในห้วงสองสามปีที่ผ่านมามีกระแสให้มีกฎหมายอากาศสะอาด คือ “ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด พ.ศ. ...” ที่ถือเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนในการเรียกร้องต่อรัฐ เพื่อลดมลภาวะ ควบคุม และดูแล ให้ประชาชนได้มีอากาศที่สะอาดและบริสุทธิ์ใช้หายใจ รวมไปถึงการควบคุมและเอาผิดต้นเหตุการปล่อยมลพิษทางอากาศนั้นๆ ด้วยหวังว่าการผลักดันร่างกฎหมายอากาศสะอาด นั้นแท้ที่จริงแล้วเป้าหมายนั้นก็คือ แก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 นั่นแหละ ซึ่ง ณ ปัจจุบันมีการรณรงค์เรียกร้องกัน และ มีร่างกฎหมายนี้หลายฉบับ แต่วาระการประชุมอาจไม่ทันในสมัยรัฐบาลปัจจุบัน เพราะรัฐสภาใกล้หมดวาระแล้ว

จากสถานการณ์ฝุ่นควัน ฝุ่น PM2.5 ที่กระทบต่อคุณภาพชีวิตประชาชนมานานและมีแนวโน้มที่ทวีความรุนแรงมากขึ้น สาเหตุหลักต้นเหตุแหล่งกำเนิด(ต้นตอต้นทาง)มาจากระบบขนส่ง โรงงานอุตสาหกรรม พื้นที่ก่อสร้าง การเผาในที่โล่งแจ้ง ของเกษตรกร การเผาป่า รวมไปถึงฝุ่นควันที่ลอยมาจากระเทศเพื่อนบ้าน จึงเป็นเหตุจำเป็นที่ต้องมีกฎหมายมาควบคุมกิจการ หรือ กิจกรรมที่มีผลต่อการปล่อยมลพิษทางอากาศเหล่านี้ จากเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals : SDGs) ทั้งหมด 17 เป้าหมาย โดยเฉพาะมิติสังคม ที่มีเป้าหมายย่อยๆ ประกอบกัน จึงมีการผลักดันร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด จำนวน 5 ฉบับ ทั้งจากพรรคการเมือง และจากภาคประชาชน

ทั้งนี้ ร่างกฎหมายดังกล่าวถูกตีตกไป 3 ฉบับ (ฉบับพรรคภูมิใจไทย พรรคก้าวไกล และฉบับประชาชน) ด้วยขัดแย้งกับ พ.ร.บ.การเงินฯ (ข่าว 5 กุมภาพันธ์ 2566) ดังนี้

(1) ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดเพื่อประชาชน พ.ศ. ... เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคภูมิใจไทย เมื่อ 9 กรกฎาคม 2563 (ถูกตีตกไป)

(2) ร่าง พ.ร.บ.การบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. ... ที่เสนอโดยประชาชน 12,000 คน เมื่อวันที่ 13 กรกฎาคม 2563 (ถูกตีตกไป)

(3) ร่าง พ.ร.บ.การรายงานการปล่อยและการเคลื่อนย้ายสารมลพิษสู่สิ่งแวดล้อม พ.ศ. ... (Pollutant Release and Transfer Registers : PRTR) เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคก้าวไกล (ถูกตีตกไป)

(4) ร่าง พ.ร.บ.กำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ พ.ศ. ... โดยภาคประชาสังคม นำโดยเครือข่ายอากาศสะอาด ประเทศไทย (ThaiCan)

(5) ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดเพื่อประชาชน เสนอโดยพรรคพลังประชารัฐ เดือนธันวาคม 2564

สาระสำคัญ ร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาดเพื่อประชาชน เสนอโดย ส.ส.พรรคพลังประชารัฐ

(1.1) รัฐต้องจัดให้มีระบบจัดการสภาฯแวดล้อมให้มีอากาศสะอาดเพื่อประชาชนอย่างแท้จริง และยอมรับรู้ว่าอากาศสะอาดเป็นปัจจุบันขั้นพื้นฐานในการดำรงชีวิตของประชาชน นอกจากนี้ยังมีการกำหนดเขตมลภาวะทางอากาศ โดยหกพบว่าท้องที่ใดมลภาวะทางอากาศที่มีแนวโน้มร้ายแรงมีผลกระทบต่อร่างกาย และก่อให้เกิดผลกระทบเสียหายต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม ให้คณะกรรมการมลพิษทางอากาศ มีอำนาจในประกาศพระราชกิจจานุเบกษาเพื่อกำหนดให้ท้องที่นั้นเป็นพื้นที่มลพิษทางอากาศ

(1.2) กำหนดมาตรการเชิงรุก ให้เจ้าหน้าที่สามารถตรวจสอบ ควบคุม หรือสั่งให้ยุติการกระทำที่ก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศได้ หากผู้ใดฝ่าฝืนไม่ให้เจ้าหน้าที่ใช้อำนาจดังกล่าว มีโทษจำคุกไม่เกิน 6 เดือน หรือปรับไม่เกิน 5,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

สาระสำคัญ ร่าง พ.ร.บ.กำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ พ.ศ. ...

เกิดแนวคิดว่า “อากาศสะอาด” (Clean Air) ควรได้รับการยอมรับในฐานะ “สิทธิมนุษยชน” ประเภทหนึ่ง โดยเครือข่ายอากาศสะอาด ประเทศไทย (ThaiCan) เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน เพื่อให้รัฐได้คุ้มครองสิทธิของคนไทยที่จะได้หายใจอากาศสะอาด (Right to Breathe Clean Air) เป็น “สิทธิมนุษยชนด้านสิ่งแวดล้อม” (Environmental Human Rights) อันประกอบด้วย “สิทธิเชิงเนื้อหา” (Substantive Rights) และ “สิทธิเชิงกระบวนการ” (Procedural Rights) “มลพิษทางอากาศ” จึงเป็น “การละเมิดสิทธิมนุษยชน” หลายประเภท อาทิ สิทธิในชีวิต สิทธิในสุขภาพ เป็นต้น เพราะ “อากาศที่ไม่สะอาด” (Dirty Air) ได้ก่อให้เกิดวิกฤติการณ์ด้านสุขภาพและสาธารณสุขทั่วโลก

(1.1) เป็นไปเพื่อสิทธิการหายใจของแต่ละบุคคลที่รัฐจะต้องให้การคุ้มครอง โดยเฉพาะในกลุ่มเปราะบาง เช่น เด็ก ผู้มีครรภ์ ผู้สูงอายุ ผู้ป่วยเรื้อรัง ผู้ป่วยทางเดินหายใจ ผู้ทำงานกลางแจ้ง ที่อยู่ในพื้นที่มลภาวะสูงจะต้องได้รับสิทธิการเข้าถึงการดูแลรักษาในโรงพยาบาลรัฐโดยไม่มีค่าใช้จ่าย

(1.2) รัฐจะต้องมีหน้าที่ จัดเก็บข้อมูลบัญชีการปลดปล่อยและเคลื่อนย้ายหมอกควันพิษ รัฐต้องรับฟังข้อมูลข้อร้องเรียนจากประชาชน ต้องจัดเก็บ รวบรวม ประมวลผลข้อมูล เพื่อแจ้งเตือนประชาชน รวมไปถึงรับเรื่องร้องเรียนและให้คำแนะนำแก่ผู้ร้องเรียน เพื่อที่ผู้ร้องเรียนจะได้รับการชดเชยเยียวยาความเสียหาย ในการดำเนินคดีสิ่งแวดล้อมเกี่ยวกับหมอกควันพิษ

(1.3) กรณีเจ้าหน้าที่ไม่ดำเนินการตามร่างพ.ร.บ. ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรการที่คณะกรรมการตามร่างกฎหมายนี้กำหนด ในร่างกฎหมายได้กำหนดให้ถือว่ากระทำการโดยจงใจละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบตามกฎหมาย ซึ่งจะมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 มีโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งถึง 10 ปี หรือปรับตั้งแต่ 20,000-200,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

(1.4) สาระสำคัญในบทบัญญัติ 8 ประการ ที่ควรรู้ ได้แก่ (1) กฎหมายฉบับนี้ได้สถาปนาสิทธิที่จะหายใจอากาศสะอาด ที่จะนำไปสู่การกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการเพื่อให้ประชาชนในรัฐได้มาซึ่งสิทธิดังกล่าว (2) กฎหมายฉบับนี้คำนึงถึงการบูรณาการมิติทางด้านสุขภาพ และมิติทางด้านสิ่งแวดล้อมไปควบคู่กันเสมอ (3) กฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดกลไกการกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โดยกำหนดให้มีคณะกรรมการทั้งในระดับนโยบาย (คณะกรรมการร่วมนโยบายอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ) ระดับกำกับดูแล (คณะกรรมการกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ) และระดับปฏิบัติการ (องค์การอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ) เชื่อมโยงกับทั้งในส่วนกลาง จังหวัด และเขตพื้นที่เฉพาะ(4) เป็นกฎหมายที่สร้างแรงจูงใจควบคู่ไปกับบทลงโทษ โดยกำหนดหมวดกฎหมายที่เกี่ยวกับเครื่องมือและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ เพื่อสร้างและเพิ่มหรือลดแรงจูงใจ หรือเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของบุคคลหรือกลุ่มบุคคล โดยเฉพาะการช่วยเหลือและเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้ประกอบการซึ่งนำไปสู่การเปลี่ยนแบบแผนการผลิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมมากขึ้น (5) การมุ่งเน้นการจัดการร่วม (Co-management) ที่เชื่อมโยงระหว่าง “ระบบจัดการโดยรัฐ” กับ “ระบบจัดการโดยชุมชน” ผสมผสานกัน โดยเป็นการจัดการร่วมที่มีคุณสมบัติพิเศษ เรียกว่า “การจัดการที่มีชุมชนเป็นฐาน” (6) การเปิดช่องแก้ปัญหาหมอกควันพิษในพื้นที่ที่มีลักษณะเฉพาะ กล่าวคือ การแก้ไขปัญหาหมอกควันพิษนั้น ต้องหลีกเลี่ยงการแก้ไขปัญหาโดยใช้วิธีการเดียวกัน ไปแก้ปัญหาทุกเรื่อง (One size fits all) (7) เป็นกฎหมายที่มุ่งการบูรณาการ (Integration) ในการทำงานเชิงระบบ เพื่อหลีกเลี่ยงการทำงานแบบต่างคนต่างทำ ไม่ว่าจะเป็นระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง หรือระหว่างหน่วยงานของรัฐกับภาคประชาสังคม (8) การกำหนดหมวดหมอกควันพิษข้ามแดน

นี่คือโคตรกฎหมายที่จะแก้ปัญหา PM2.5 ให้หมดไป แต่ช้าก่อนในรัฐบาลชุดนี้ปาฏิหาริย์ไม่ทันสภาฯแน่