มายาคติของท้องถิ่นที่ฉุดรั้งท้องถิ่นไม่โต

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)

ทำไมต้อง “ปลดล็อกท้องถิ่น” หรือ “การปลดล็อกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.)” เป็นปุจฉาที่มีการระดมหาคำตอบกันอย่างหนักมาตั้งแต่ช่วงปลายปีที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน ด้วยคำแสลงที่ว่า “ท้องถิ่นถูกแช่แข็งถูกดองเค็ม” (Freezing, Frozen & Salted) พูดเหมือนกับการถนอมอาหาร (Food Preservation) ที่เก็บเอาไว้กินนานๆ แต่ในที่นี้หมายถึงการ “ลากยาว” เป็นการถูกขัง การจำกัดกรอบความคิด การดองเรื่อง หรือดองเค็ม ท้องถิ่นเอาไว้ ไม่เปิดโอกาสให้ท้องถิ่นได้เจริญเติบโต ไม่ได้นำหลักการปกครองท้องถิ่นตามระบอบประชาธิปไตยออกมาใช้ คือเก็บไว้นานๆ

ความหมายของคนท้องถิ่นทราบดีว่าคือ “เรื่องการกระจายอำนาจ” (Decentralization) หรือ “หลักของความเป็นอิสระในการปกครองตนเอง” (principe de libre administration des collectivités territoriales) ที่แต่ละ อปท.นั้นมีความเป็นอิสระในการบริหารงานที่ตัดขาดจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาค อันเป็นที่มาของคำว่า “ท้องถิ่นถูกปิดล็อกปิดกั้น” นั่นเอง ที่หลายส่วนทั้งท้องถิ่นเอง สมาคมท้องถิ่น และแนวร่วมองค์กรภาคประชาชน เอ็นจีโอ นักการเมือง นักวิชาการสายประชาธิปไตย (Progressive/Liberal) เป็นต้น ต้องออกมาเรียกร้องให้รัฐ “ปลดล็อกท้องถิ่น” เป็นการถอดบ่วง ถอดสลัก ถอดกลอน ถอดกุญแจที่ปิดกั้นปิดล็อกกรงขัง กรงกรอบที่รัฐได้วงรอบท้องถิ่นเอาไว้ ด้วยมาตรการ “แช่แข็ง” (Freezing) มาตั้งแต่หลังรัฐประหารเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 ถึงปัจจุบันรวมเวลาถึง 8 ปี เพื่อให้ท้องถิ่นออกมาเป็นอิสระ มิใช่การควบคุมบังคับบัญชา การกำกับควบคุม (Line Control) หรือแม้แต่ การกำกับดูแล (Tutelle Administrative) จากราชการส่วนกลาง และส่วนภูมิภาคที่ต้องลดบทบาทเหล่านี้ลงได้แล้ว

ท้องถิ่นบูมสุดๆ ในช่วงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 แต่มาตกต่ำในช่วงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 โดยเฉพาะในช่วง คสช. พ.ศ.2557 จนถึงปัจจุบัน เป็นความรู้สึกที่สองฝ่ายคู่กรณีที่เกี่ยวข้องกันมีความเห็นที่ย้อนแย้งกัน ที่อีกฝ่ายอาจไม่รู้สึกว่าตนเองได้ทำผิด (Wrongdoing) และมุ่งมั่นที่จะกระทำแบบเดิมๆ หรือตามที่ตนเองผู้มีอำนาจได้คิดวางแผนให้ทำ แต่ในขณะที่อีกฝ่ายหนึ่งในที่นี้คือ “อปท.” และแนวร่วม รู้สึกอึดอัด บอกทนไม่ไหวแล้วที่ถูกเก็บกด กดดันมานาน เป็นกระแสความคิดที่สวนกันอย่างสิ้นเชิง ถือเป็นตราบาปที่คนท้องถิ่นต้องจดจำไปอีกนาน นี่เป็นจุดหนึ่งของการเรียกร้องแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 หมวด 14 ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น มาตรา 249 -254 รายการนี้ว่าไป เหมือนเป็นการแทงใจดำฝ่ายอำนาจรัฐ ที่ถือคัมภีร์ “อำนาจนิยม” เต็มๆ เพราะ เป้าหมายของฝ่ายเรียกร้องคือ “การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น" ทั้งงาน-เงิน-คน กำหนดภายใน 2 ปี รวมทั้งเสนอให้รัฐทำแผนยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค

มายาคติมาพร้อมกับตราบาปที่ชอกช้ำ

มายาคติ (Myth) เป็นคำศัพท์ที่ยืมมาจากสังคมวิทยา โดยโรล็องด์ บาร์ตส์ (Roland Barthes) ซึ่งหมายถึง “การสื่อความหมายด้วยคติความเชื่อทางวัฒนธรรมซึ่งถูกกลบเกลื่อนให้เป็นที่รับรู้เสมือนว่าเป็นธรรมชาติ มิได้ปิดบังอำพรางแต่อย่างใด”

ผู้คนมักจะคุ้นเคยกับมันจนไม่ทันสังเกตว่ามันเป็นสิ่งประกอบสร้างทางวัฒนธรรม มักจะมาในรูปต่างๆ เช่น วาทกรรม (Discourse) เฟกนิวส์ (Fake News) ซึ่งอาจทำให้คนหลงและมีอคติ (Discrimination) ก็ได้ สรุปรวมว่า มายาคติ คือ อุดมคติที่คิดขึ้นมา ทดแทนสิ่งที่เป็นมายา เป็นคำตอบให้กับสังคมซึ่งไม่ถูกต้องนัก

3 มายาคติที่ขัดขวางการกระจายอำนาจในประเทศไทย

ลองมาดู 3 ดราม่ามายาคติการปกครองท้องถิ่นไทยสำคัญที่ถูกสร้างขึ้นมาลวงๆ กลวงๆ ได้แก่

(1) ท้องถิ่นไม่มีศักยภาพ ข้อเท็จจริงไม่ใช่ เพราะท้องถิ่นเป็นเจ้าของพื้นที่ เป็นเจ้าของทรัพยากร การจำกัดกรอบไม่ได้ท้องถิ่นได้มีโอกาสพัฒนาศักยภาพของตนเอง จึงไม่ถูกต้อง การปลดล็อกท้องถิ่นโดยให้อำนาจและงบประมาณมาอยู่ใกล้กับประชาชน ศักยภาพก็จะเกิดตามมา ส่งเสริมให้ประชาธิปไตยเข้มแข็ง ลดความเหลื่อมล้ำระหว่างเมืองกับชนบทได้

(2) การกระจายอำนาจ คือการกระจายการทุจริต เปรียบข้อมูล อปท. ทั่วประเทศมี 7,850 หน่วย ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค (เฉพาะที่มีสถานะเป็นนิติบุคคล) จำนวน 507 หน่วยงาน ผลล่าสุดจากการตรวจสอบรายงานการเงิน ปีงบประมาณ 2564 ที่ผ่านมาของ สตง.เมื่อเทียบกับราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคฯ พบว่า (2.1) อปท. (ตรวจจาก 7,849 รายงาน) สอบผ่าน 92% ในขณะที่ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคฯ สอบผ่านเพียง 58.5% (ตรวจรายงานจาก 318 รายงาน) และ (2.2) ข้อมูลความเสียหายที่ประเมินมูลค่าได้ (2564) รวม 4,224.90 ล้านบาท ความเสียหาย อปท.(ทั้งหมด 7,886 หน่วย) เงิน 715.08 ล้านบาท (16.9% เฉลี่ย อปท.ละ 90,677 บาท) ในขณะที่ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคฯ ค่าเสียหายรวมกันคิดเป็นเงินถึง 3,510.82 ล้านบาท (83.1%) เพราะว่า ปัจจุบัน อปท.ถูกจับตาการทำงานอยู่ตลอดเวลา ทั้งจากประชาชนและฝ่ายค้านซึ่งเป็นคู่แข่งในพื้นที่

(3) การกระจายอำนาจ ทำให้แบ่งแยกดินแดน ซึ่งเป็นไปตามหลักการปกครองท้องถิ่น ใน “การกระจายอำนาจ” มิใช่การแบ่งแยกดินแดนเป็นรัฐอิสระแต่อย่างใด เพียงแต่อำนาจที่เคยกระจุกอยู่ที่ส่วนกลาง จะถูกถ่ายโอนไปยังท้องถิ่น เพื่อให้ท้องถิ่นมีอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การเงินและการคลัง ตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้อย่างคล่องตัวทันท่วงที ไม่ต้องรอการตัดสินใจจากส่วนกลางไปเสียทุกเรื่อง

มายาคติท้องถิ่นที่ขัดขวางการกระจายอำนาจดังกล่าวย่อมถูกทำลายลง เมื่อมีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น โดยรัฐต้องมีความเชื่อมั่นและมีความไว้วางใจประชาชน แต่ปัจจุบันฝ่ายค้านมักอ้างว่าการกระจายอำนาจ “ไม่เหมาะสม” หรือ “ท้องถิ่นยังไม่พร้อม” กับประเทศไทย เป็นต้น

8 ตราบาปโดยรัฐส่วนกลางที่ฉุดรั้งท้องถิ่น

ทำให้การกระจายอำนาจย่ำอยู่กับที่ จากแคมเปญ “ขอคนละชื่อปลดล็อกท้องถิ่น” (1 เมษายน 2565) นักวิชาการท้องถิ่น (วีระศักดิ์ เครือเทพ, 2565) อภิปราย “8 ปีกับ 8 ตราบาป ที่รัฐกระทำต่อ อปท.” คือ

(1) การทำลายกลไกประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่น ทำให้ทิศทางการพัฒนาในระดับพื้นที่สะดุดและขาดตอน เกิดขึ้นสืบเนื่องจากการรัฐประหาร 2557 ที่มีคำสั่งแขวน และปลดผู้บริหารท้องถิ่นที่ประชาชนเลือกเข้ามา ก่อนจะแต่งตั้งข้าราชการที่ไม่มีความเข้าใจในพื้นที่ และความต้องการของประชาชนเข้าไปบริหารงานแทน เป็นหลักคิดที่ผู้มีอำนาจเชื่อว่ามีเสียงเหนือกว่าประชาชน

(2) บิดเบือนกลไกการตรวจสอบ และนำกลไกเหล่านี้มาใช้เป็นเครื่องมือลงโทษนักการเมืองท้องถิ่นฝ่ายตรงข้าม

(3) การเตะตัดขาการทำงาน และบอนไซท้องถิ่น เพื่อให้ปฏิบัติงานได้อย่างจำกัด ส่วนท้องถิ่นจะทำดีเกินหน้าไม่ได้ แม้เป็นโครงการที่เป็นประโยชน์กับประชาชนก็ตาม

(4) วางยาท้องถิ่น ใครเชื่องเป็นลูกรัก ใครดื้อกลายเป็นแพะ เช่น การปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งหนึ่งที่ จ.เชียงใหม่ ในการรับมือวิกฤตโควิด-19 ที่ส่วนท้องถิ่นนั้นถูกกล่าวหาว่าใช้เงินซื้ออุปกรณ์ยังชีพให้ครัวเรือนด้วยราคาแพง ทั้งที่เมื่อตรวจสอบแล้วพบว่าทำตามคณะกรรมการควบคุมโรคจังหวัดทุกประการ

(5) การปล้นเงิน และผลงานอย่างถูกกฎหมาย เช่น รัฐบาลได้ผลงานจากการลดการเก็บภาษีจากประชาชน และผู้ประกอบการ ซึ่งเป็นภาษีที่มาจากท้องถิ่น เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ประมาณ 7 หมื่นล้าน ทำให้ท้องถิ่นสูญเสียรายได้ แต่รัฐบาลได้ผลงานไป ทั้งที่การเก็บภาษีของท้องถิ่นถือเป็นการกระจายอำนาจทางการคลังเพื่อระดมเงินมาจัดทำสิ่งที่ท้องถิ่นต้องการ

(6) การสร้างมายาคติว่าท้องถิ่นคดโกง ไม่พร้อม และเอาแต่หาเสียง ทำให้คนเข้าใจผิด และไม่หนุนเสริมท้องถิ่น ซึ่งหนักมากขึ้นในช่วงหลัง คือ หากท้องถิ่นทุจริตจะตีข่าวยาว แต่การทุจริตของส่วนกลางจะจบใน 1-2 วัน ทั้งนี้ ท้องถิ่นเป็นองค์กรที่เข้าถึง และตรวจสอบได้ง่าย ดังนั้น ถ้าใครโกงก็จับ สิ่งต่างๆ จะดีขึ้น

(7) การรวบอำนาจสู่ส่วนกลาง และส่วนภูมิภาคมากขึ้น ทั้งเรื่องงาน เงิน คน และความเป็นอิสระของ อปท. โดยการทำโครงสร้างระบบให้อ่อนแอ แต่เมื่อรวมอำนาจไปที่ส่วนกลางจริงทำให้เกิดระบบคอขวด ข้าราชการหนึ่งคนรับผิดชอบในทุกเรื่อง มีชื่อเซ็นเอกสารอนุมัติหลายโครงการ จนกระทบกลไกตรวจสอบภายใน และ

(8) รัฐบริหารงานแบบ one-man show ทำให้ขาดวิสัยทัศน์การพัฒนาประเทศอย่างทั่วถึง เป็นธรรม และยั่งยืน ทำงานให้เสร็จ เบิกงบประมาณให้ครบ และคะแนนเคพีไอดีก็พอ ส่วนจะเป็นประโยชน์กับประชาชนหรือไม่เป็นอีกเรื่องหนึ่ง

เพราะ “ความจริงท้องถิ่นไทยเจ๋งและไปได้ไกลกว่าที่คิด ยกตัวอย่างการให้ผู้นำท้องถิ่นนั้น เป็นเหมือนผู้จัดการเศรษฐกิจ สร้างระบบเชื่อมต่อ เช่น การพัฒนาทำถนนคนเดินในชนบท ที่สร้างมูลค่าและรายได้ให้ชุมชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ถ้าไม่ปลดล็อก สร้างตราบาปให้ท้องถิ่น และถ้าไม่หนุนเสริมให้ท้องถิ่นทำงานได้อย่างอิสระ ประเทศไทยจะย่ำอยู่กับที่ไปอีกนาน”  

ซึ่งมายาคติต่างๆ มักจะมาพร้อมกับ “อคติ” ต่างๆ เช่น มายาคติเกี่ยวกับนักการเมืองท้องถิ่นว่าเต็มไปด้วยการคอร์รัปชัน จึงเกิดความไม่ไว้ใจ และถูกปลูกฝังมาแต่อดีต แต่จากข้อมูลในระยะหลังๆ ลืมคิดไปว่าระบบราชการส่วนกลางส่วนภูมิภาค ต่างหากที่มีการคอร์รัปชันมากกว่านักการเมืองท้องถิ่นเสียอีก ตัวเลขชี้ว่าส่วนกลางส่วนภูมิภาค โกงมากกว่าท้องถิ่น ยิ่งหากประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นก้าวหน้าขึ้น ประชาชนมีความรู้มีความเข้าใจในระบอบประชาธิปไตยมากขึ้น ระบบการตรวจสอบภาคประชาชนบ้านเมืองย่อมดีขึ้นกว่านี้

จากข้อมูลวิจัยปี 2557 พบว่าในตลอดเวลา 15 ปีขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ผ่านมา (2541-2556) มีการร้องเรียนร้อยละ 60 ของ อปท.ทั้งหมดและเมื่อตรวจสอบแล้วที่มีมูลข้อเท็จจริงเพียงร้อยละ 7 เท่านั้น อย่าเอาหลักการกับพฤติกรรมมาปนกัน หลักการกระจายอำนาจคือให้คนที่ใกล้ชิดกับปัญหาแก้ปัญหาของตนเองซึ่งราชการลงไปไม่ถึง การที่ อปท.เป็นข่าวมากเพราะถูกจับตา แต่ไม่ได้หมายความว่าที่อื่นไม่มีการโกง จึงไม่ควรเหมารวมมาท้องถิ่น โทษท้องถิ่น ซึ่งไม่ถูกต้อง

สาเหตุการดองเค็มกฎหมายบุคคลท้องถิ่น

ข้าราชการและพนักงานส่วนท้องถิ่น (อปท.) ต่างเฝ้ารอกฎหมายบุคคลท้องถิ่น ฉบับใหม่ ที่ถือเป็นกฎหมายท้องถิ่นที่สำคัญมากฉบับหนึ่ง เพราะเป็นหัวใจของ “บุคลากรผู้ปฏิบัติงานสายประจำ” ผู้ขับเคลื่อนนำนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่นไปสู่การปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เป็นกระบวนการดำเนินงานเกี่ยวกับบุคคลทั้งหมดในการปฏิบัติงานใน อปท.ในด้านต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น การแต่งตั้ง โยกย้าย เลื่อนตำแหน่ง เลื่อนขั้นเงินเดือนการลงโทษทางวินัย รวมถึงการให้พ้นจากตำแหน่ง เพื่อที่จะสามารถบริหารทรัพยากรบุคคลใน อปท.ให้เกิดประโยชน์สูงสุด และสามารถดำเนินงานได้สัมฤทธิผลตามเป้าหมาย

ซึ่งกฎหมายบุคคลท้องถิ่นนี้ยังต้องรอประมวลกฎหมายท้องถิ่นไปด้วย (สาระสำคัญของประมวลกฎหมายท้องถิ่น ในสมัยก่อนๆ ก็คือ เรื่องการควบรวม อปท. การตราบทบัญญัติต่างๆ ให้ อปท.เข้มแข็งและมีประสิทธิภาพตามหลักการกระจายอำนาจ และเรื่อง การเลือกตั้งของ อปท.) แต่ปรากฏว่า ประมวลกฎหมายท้องถิ่น ก็ยังไม่มีวี่แวว คงรออีกนานเช่นกัน ตาม roadmap เดิมประมวลกฎหมายท้องถิ่นได้กำหนดไว้ 21 เดือน (เกือบ 2 ปี) แต่ ประมวลกฎหมายท้องถิ่น ต้องคลอดก่อน จึงจะเริ่มนับหนึ่งกฎหมายบุคคลท้องถิ่น ซึ่ง ณ ปัจจุบันยังไม่รู้เลยว่าประมวลกฎหมายท้องถิ่นจะแล้วเสร็จและตราเป็นกฎหมายได้เมื่อใด เพราะกระบวนการสำรวจความเห็นผู้เกี่ยวข้องฯ ตามมาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญ ยังไม่คืบหน้า แม้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ได้พยายามสำรวจความคิดเห็นกฎหมายบุคคลท้องถิ่นไปหลายครั้งแล้วก็ตาม แต่เหมือนการทำเพื่อการชะลอ การฆ่าเวลาเสียมากกว่า เพราะ สถ. และ มท. ไม่มีธง ไม่มีจุดยืนที่แสดงแก่ประชาชน และ อปท. ได้อย่างชัดเจน

ฉะนั้น ณ ปัจจุบันนี้ กฎหมายบุคคลท้องถิ่นจึงยังไม่มี “คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมท้องถิ่น” หรือ “ก.พ.ค.” หรือ ก.พ.ถ. แต่อย่างใด ทำให้มาตรฐานการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นต่ำกว่าข้าราชการอื่น เช่น ก.พ. ทำให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติมากมายเกี่ยวกับการดำเนินการทางวินัย และ การชี้มูลวินัยร้ายแรง หรือ การส่งเรื่องวินัยของ ป.ป.ช. ให้หน่วยงาน อปท. ดำเนินการ เป็นต้น

จากข่าวเมื่อประมาณปี 2559 (19 ธันวาคม 2559)ว่า ประมวลกฎหมายท้องถิ่นน่าจะแล้วเสร็จประมาณปลายปี 2561 แต่ปรากฏว่า “ไม่เป็นความจริง” เพราะกาลเวลาได้เลยกำหนดนั้นมาแล้ว ปัจจุบันนี้ปี 2565 และกำลังจะเข้าปี 2566 ไม่ทราบว่า ประมวลกฎหมายท้องถิ่น และ กฎหมายบุคคลท้องถิ่น จะถูกดองแช่แข็งไปอีกนานเท่าใด แม้จะมีเสียงเรียกร้องจาก ฝ่ายประชาธิปไตย และ จาก อปท.ให้รัฐมีการ “ปลดล็อกท้องถิ่น” แต่รัฐก็ไม่สนองตอบ เพราะการดำเนินการล่าช้า ไม่มีจุดยืน มีอคติ มายาคติ ดังที่กล่าวข้างต้น

ทำใจรอไว้เลยว่า การปลดล็อกท้องถิ่นต้องเกิดในเร็ววัน เพราะ หากล่าช้า ผลประโยชน์จะไม่ตกแก่ชาตจิ และประชาชน รังแต่จะเกิดผลตรงข้าม ประชาชนพร้อมแล้ว รัฐบาลพร้อมมอบอำนาจให้ประชาชนหรือยัง ต้องปลดล็อกท้องถิ่น จงช่วยกันทำลายกำแพงมายาคติ อคติ และแก้ตราบาป ทั้งหลายให้หมดสิ้นไป