บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)
https://www.gotoknow.org/posts/702710
เชิดชูคุณูปการพัฒนาท้องถิ่นของอดีต อสถ.สาโรช คัชมาตย์
ข่าวการถึงแก่กรรมของท่านสาโรช อดีตอธิบดี สถ. ที่มีคุณูปการต่อ อปท.มากมาย ในช่วงการเปลี่ยนอนาคต คนท้องถิ่น ทั้งฝ่ายการเมือง และฝ่ายประจำ ให้มีสิทธิได้ทุนการศึกษาเรียนปริญญาตรี ปริญญาโท ด้วยงบประมาณของท้องถิ่นในการส่งเสริมความรู้ เพิ่มคุณวุฒิการศึกษาคนท้องถิ่นให้สูงขึ้น โดยเฉพาะฝ่ายการเมืองท้องถิ่น เป็นอธิบดี สถ.คนแรก ผู้บุกเบิกเส้นทางคนท้องถิ่น และได้กลับมาเป็น อสถ.รอบสองในปี 2547-2549 เป็นผู้จัดตั้งสหกรณ์ออมทรัพย์กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น จำกัด และริเริ่มก่อตั้งสถาบันพัฒนาบุคลากรท้องถิ่น ศูนย์คลองหนึ่ง เป็นผู้ปลุกปั้นและผลักดันท้องถิ่นให้มีบทบาทสำคัญในการช่วยเหลือประชาชนหลายประการ ในช่วงยุคแรกของการกระจายอำนาจ
ยุคท่านสาโรช มีอะไรต่างๆ ให้คนท้องถิ่นมาก เช่น อาคาร สถาบันพัฒนาบุคคลากร(สพบ.) คลองหนึ่ง ที่ทันสมัย เหมือนโรงแรม จากเดิมต้องไปอบรมที่สถาบันของกรมการปกครอง และนอกจากนี้อาคาร สพบ.ยังใช้ทำกิจกรรมอื่นๆ ได้อีก นอกจากนี้มีความเป็นกันเอง เป็นอธิบดี สถ.ที่จะคุยกับคนท้องถิ่นแบบกันเองกับทุกคน เพราะหลังจากนั้น อธิบดี สถ.คนอื่นมาใหม่คนท้องถิ่น แทบเข้าไม่ถึง
จุดอ่อนข้อด้อยหรือข้อบกพร่อง จุดบอดที่เกิดขึ้น
อย่างไรก็ตาม ในจุดแข็งของท้องถิ่นนั้น อาจมีการมองข้าม ไม่มีคนมองในข้อด้อยอื่นๆ เพื่อการทบทวนตัวเอง
(1) อาคารสถาบันพัฒนาบุคลากร (สพบ.) คลองหนึ่ง ที่ดินได้รับการบริจาค ใช้งบประมาณกู้เงินกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการส่วนท้องถิ่น (กบท.) มาก่อสร้างหลายร้อยล้านบาท การบริหารหนี้ยังใช้ไม่หมด ที่ต้องต่อเนื่อง และขึ้นอยู่กับความสามารถในการบริหารงานการฝึกอบรมบุคลากรส่วนท้องถิ่น ซึ่งรายได้หลักมาจากค่าลงทะเบียนเข้ารับการศึกษาอบรมของข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นในหลักสูตรต่างๆ ปีละไม่น้อย
(2) การออกระเบียบต่างๆ ให้ท้องถิ่นใช้โดยไม่มีฐานอำนาจหลายฉบับ เช่น ประกาศ มท.หลักเกณฑ์ให้ทุนการศึกษา (พ.ศ.2547) ระเบียบ มท.ว่าด้วยการเบิกค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) พ.ศ.2542 ซึ่งมีแล้วตั้งแต่สมัยเมื่อครั้ง กรม ปค.แต่ไม่แก้ไขให้ถูกต้อง (ปัจจุบันคือ ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการเบิกค่าใช้จ่ายในการ บริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2562) เป็นต้น
(3) ตั้งศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) และกำหนดกรอบ ผดด. จนเป็นครู ศพด.ด้วยกรณีพิเศษโดยไม่สอบแข่งขัน แต่การถ่ายโอน ศพด. จาก สพฐ.ให้ อปท.ไม่ได้ เพราะ สพฐ.ไม่ถ่ายโอนให้ และตำแหน่ง ครู ผดด.มีปัญหามากที่เอื้อสิทธิให้เด็กเส้น แต่ ท่านสาโรช บอกว่าดีสิ นายกจะใช้คนถูกใจ เป็นคนท้องถิ่น แต่ข้อเท็จจริงเป็นเด็กฝาก เด็กเส้น เสียเงิน เด็กซิกแซกกว่า 80%
(4) จากข้อ (3) ปกติ ศพด.ของ อปท.ต้องรับเด็กอายุ 2-4 ปี แต่ตามมาตรฐานท้องถิ่นที่กำหนดภายหลัง ศพด.รับเด็ก อายุ 3-5 ปี เป็นจุดบอดการรับภาระการดูแลเด็กอ่อน เด็กเล็ก ช่วงอายุเด็กทารก 0-1 ปี เด็กปฐมวัย(ก่อนวัยเรียน) อายุ 2-6 ปี แต่ในการจัดระบบการดูแล การศึกษาเด็กในช่วงเด็กเล็กวัย 2-3 ขวบต้องใช้ระบบ “บริบาล” หรือ เนิร์สเซอรี เพราะเด็กเล็กมาก ต้องดูแลเป็นกรณีพิเศษ อัตราครู/ผู้ดูแลเด็กต่อนักเรียน/ผู้เรียน/เด็ก ต้องมีอัตราส่วนที่มากกว่าโรงเรียน เพราะเด็กเล็กต้องมีผู้ดูแลที่มากกว่า
อปท.ยังไม่พร้อมกระจายอำนาจจริงหรือ
อุปสรรคใหญ่สุดของการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น ด้วยการแช่แข็งท้องถิ่นไม่ให้เติบโต ในช่วงรัฐบาล คสช. ข้ออ้างสบประมาทว่าท้องถิ่น “ดักดาน” ไม่เจริญก้าวหน้า ยังไม่พร้อมที่สำคัญคือ “ท้องถิ่นยังไม่เข้มแข็ง ท้องถิ่นยังมีทุจริต” บรรดาเรื่องเซ็งแซ่ข่าวฉาวการทุจริตต่างๆ ในท้องถิ่นนั้น นักวิเคราะห์ต่างเห็นว่า ล้วนเกิดจากปัญหาการใช้ “อำนาจรวมศูนย์” ของส่วนกลางทั้งสิ้น
การสบประมาทปรามาสอย่างผู้ไม่รู้ว่า อปท.ยังไม่มีความพร้อม โดยไม่ย้อนกลับไปดูข้อเท็จจริงที่ผ่านมาก็ไม่เป็นธรรมแก่ท้องถิ่น ที่นายกฯประยุทธ์ต้องออกมาแถลงเช่นนี้ สะท้อนให้เห็นว่าข้าราชการประจำในกรม สถ. และกระทรวงมหาดไทย รายงานและให้ข้อมูลที่ผิด เหมือนการจงใจให้ร้ายและท่องจำบริบทเดิมๆ นำมาใช้กับท้องถิ่นอย่างไม่สร้างสรรค์ เพราะแท้จริงแล้วท้องถิ่นยังมีศักยภาพในตัวเองอีกมากมาย ที่รอผู้มีอำนาจและรอประชาชนได้มีอำนาจอย่างแท้จริงจักได้นำออกมาใช้ ด้วยพลังของ “Soft Power” ที่มีอยู่ทุกหนแห่งในประเทศไทย
ปัจจุบันหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาค เกือบทุกกระทรวงและรวมทั้งที่เป็นหน่วยงานในสังกัด มท.ได้ทำหน้าที่จัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน ทำได้เพียงเป็นไปรษณีย์ ส่งมาให้ท้องถิ่นทำ เพราะไม่มีศักยภาพที่จะทำได้เอง แต่รัฐบาลยังกล่าวหาว่า อปท.ยังไม่พร้อมกระจายอำนาจ
(1) มีผู้ให้ความเห็นว่า หากไม่มีรัฐประหารโดย คสช. เมื่อ 22 พฤษภาคม 2557 จังหวัดเชียงใหม่คงได้เลือกตั้งผู้ว่าฯ ไปแล้ว
(2) การกระจายอำนาจไม่ต้องบอกว่า “กระจายอำนาจแบบไทยๆ” ต้องอ้างรัฐธรรมนูญและหลักการอันเป็นสากลในเรื่องสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ทั้งนี้ เพื่อความเจริญพัฒนาของบ้านเมือง เศรษฐกิจปากท้องชาวบ้านจะเกิดได้เท่าเทียมกันอย่างไร ประชาชนต้องเลือกพรรคการเมืองที่กล้าคิดกล้าเปลี่ยนแปลงกล้าทำ มิใช่ให้งบประมาณกระจุก รั่วไหล มีทุจริต โดยเฉพาะผู้มีอำนาจในการตัดสินใจต้องโปร่งใสในงบประมาณ ลบข้อครหาในหัวคิวทุจริต ไม่มีอคติ และส่งเสริมสนับสนุนท้องถิ่นได้ใช้ศักยภาพของตนเองอย่างเต็มที่
(3) ปัจจุบันผู้มีอำนาจยังแยกหน้าที่อำนาจและภารกิจของ ผวจ. นายอำเภอ กำนันผู้ใหญ่บ้าน และท้องถิ่นไม่ออก ยังมีการซ้ำซ้อน แย่งงานก้าวก่ายกัน การหวงอำนาจ ห่วงอำนาจ ด้วยการรวบอำนาจ การรวมศูนย์อำนาจที่ต้องแก้ไขด่วน บทบาทของราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคมีอำนาจเพียงการกำกับดูแล (Tutelle) เท่านั้น
(4) อยากให้ อปท.เข้มแข็ง ต้องให้อิสระและอำนาจการตัดสินใจโดยการกระจายอำนาจแก่ อปท.ให้มากกว่านี้
(5) เมื่อส่วนกลางไม่ยอมกระจายอำนาจก็ไม่ต้องกระจายงาน เพราะเกือบทุกงานท้องถิ่นได้ทำหมดแล้ว ท้องถิ่นอยู่ใกล้ชิดประชาชนจึงรู้ปัญหา ย่อมแก้ปัญหาได้ดีและรวดเร็วกว่าราชการส่วนภูมิภาค และส่วนกลางที่อยู่ห่างไกล ซึ่งปัจจุบันมีหน้าที่เพียงคอยรับรายงานจาก อปท.เท่านั้น
(6) 130 ปีแห่งการปฏิรูป ระบบราชการยังไม่คืบหน้า หน่วยงานราชการกลับขยายใหญ่โตไปมาก ทั้งเงินเดือน เม็ดเงินงบประมาณทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค เพิ่มขึ้นๆ แต่กลับบอกว่ายังไม่พร้อมกระจายอำนาจ จะให้คนท้องถิ่นเข้าใจว่าอย่างไร
(7) หลายกระทรวงต่างมีหนังสือถึง อปท. มอบภารกิจให้ อปท. แต่ไม่ได้ถ่ายโอนภารกิจตามกฎหมายให้ ล่าสุด กระทรวงแรงงาน ให้ อปท.จัดทำแผนปฏิบัติการด้านการบริหารจัดการแรงงานนอกระบบ พ.ศ.2566-2570
(8) แล้วภารกิจที่ถ่ายโอนภาระงานต่างๆ ให้ท้องถิ่นที่ผ่านมา เรียกว่า อปท.ยังไม่พร้อมอีกหรือ กลับกลายเป็นว่ารัฐต่างหากที่ไม่พร้อมถ่ายโอน เพราะปัจจุบันภารกิจต่างๆ ในพื้นที่ อปท. ได้ทำหมดแล้ว ท้องถิ่นเข้มแข็งและพร้อมมานานแล้ว แต่กลับถูกกรอกหูทุกวันว่า อปท. ท้องถิ่นยังไม่พร้อม
(9) ปัจจุบันต้องยอมรับว่า งานบริการสาธารณะต่างๆ ทำให้ประชาชนอยู่ดีกินดีนั้นก็เป็นเพราะ อปท.ทั้งสิ้น
(10) อปท.มีหน้าที่ส่งเสริมประชาธิปไตยทำให้ประชาชนฉลาดขึ้น การกดประชาชนเอาไว้เกรงว่าจะปกครองยากจึงไม่สอดคล้องกับบริบทของสังคมโลกปัจจุบัน
(11) หลักการข้าราชการส่วนท้องถิ่นไม่ใช่ข้าราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนกลาง ผู้บังคับบัญชาท้องถิ่น คือ นายกที่มาจากประชาชน เป็นหลักสากลโลกทั้งญี่ปุ่น อเมริกา ยุโรป หากหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาคถ่ายโอนมาท้องถิ่น ผู้บังคับบัญชาก็คือ นายก อปท. หากข้าราชการส่วนท้องถิ่นโอนไปราชการส่วนภูมิภาค ผู้บังคับบัญชาก็คือนายอำเภอ ผวจ. ตามหลักกฎหมายบริหารราชการแผ่นดิน วิชาสังคมศาสตร์ รัฐศาสตร์ ที่เด็กเรียกกัน ข้าราชการตำแหน่งหัวหน้าส่วนราชการส่วนกลางในกระทรวง กรม คือ ปลัดกระทรวง และอธิบดี ผู้บังคับบัญชาตามลำดับคือ นายกฯ และรมต. (ฝ่ายการเมืองได้รับการเลือกตั้งมาจากประชาชน) และ ปลัดกระทรวง และอธิบดี (ฝ่ายประจำ) กรณี กทม. คือ “ข้าราชการ กทม.” โดยมี “ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร” ก็เหมือนนายก อบต. นายกเทศมนตรี นายก อบจ. เป็น ผู้บังคับบัญชา แต่สมัยเริ่มแรกการปกครองท้องถิ่นยังไม่พัฒนา จึงใช้ระบบแต่งตั้งแทน (โดยตำแหน่ง) สุขาภิบาล มีนายอำเภอเป็นประธานกรรมการสุขาภิบาล อบจ.มีผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นนายก อบจ. เป็นต้น ท้ายที่สุดผู้บังคับบัญชาของราชการทั้งมวลก็คือชาวบ้านทั้งสิ้น เพราะเขาจะอาสาสมัครรับเลือกตั้งมาเป็นหัวหน้าหน่วย อปท. แทนประชาชน นั่นเอง
(12) การควบคุมฝ่ายการเมืองท้องถิ่นนอกจากเป็นไปตามกฎหมาย ป.ป.ช. สตง. แล้ว ปัจจุบันให้มี “จริยธรรม” มาควบคุมความประพฤติด้วย เพื่อมิให้มีการใช้อำนาจโดยไม่ถูกต้องตามทำนองครองธรรม แต่คนไม่ดีก็มักทำแผลงตลอด ส่งผลกระทบต่อข้าราชการที่สุจริตให้ผิดไปด้วย เช่น เรื่องการไม่ปฏิบัติตามระเบียบ การทุจริต รวมถึงจริยธรรมจรรยาทางความประพฤติ เช่น การล่วงละเมิดคุกคามทางเพศ (Sexual Harassment) ซึ่งในส่วนข้าราชการจะเรียกว่า “วินัย” แต่ฝ่ายการเมืองไม่มีวินัย จึงใช้ “ประมวลจริยธรรม” ดังกล่าวมาใช้บังคับหากมีการฝ่าฝืนจริยธรรม ผู้มีอำนาจถอดถอน (คือผู้กำกับดูแล) สามารถสั่งให้พ้นจากตำแหน่งได้ เป็นต้น
(13) ในการใช้อำนาจของบุคคลผู้มีตำแหน่งผู้มีอำนาจหน้าที่ (Authority) อาจใช้ช่องทางการใช้อำนาจที่ผิด (Abuse of Power) หรือใช้อำนาจที่ไม่ถูกต้อง ไม่เป็นธรรม ไม่เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล (Good Governance)ได้ เป็นช่องทางของข้าราชการที่ไม่ดี ในการวิ่งเต้น แสวงหาประโยชน์ ทุจริตร่วมกัน ทั้งการเสียเงิน การฝากฝัง ตามระบบอุปถัมภ์ คอนเน็กชั่น (Spoil System) จึงทำให้มีข้าราชการจำนวนหนึ่งเข้าสู่ตำแหน่งแบบ “เด็กเส้นเด็กนาย” ที่เป็นผลเสียต่อระบบราชการ มี่ไม่ใช้ระบบคุณธรรม (Merit System) หากระบบท้องถิ่นมีการกระจายอำนาจที่เหมาะสม การทุจริตซิกแซกเข้าสู่ตำแหน่งเช่นนี้จะถูกตรวจสอบได้โดยง่าย เพราะประชาชนเป็นผู้มีอำนาจเต็ม หากส่วนราชการใดยังไม่ใช้ระบบคุณธรรมอย่างเคร่งครัด แม้ข้าราชการส่วนกลางบางคนก็มีสิทธิถูกกลั่นแกล้ง ได้เช่นกัน หากทำงานไม่สนองนโยบาย ไม่เข้าตาผู้บังคับบัญชา ทนระบบทานไม่ไหวก็ลาออกราชการไป งานบริหารบุคคลมีปัญหาทุกองค์กร ตั้งแต่องค์กรระดับประเทศยันองค์กรระดับครอบครัว แม้จะมีกฎหมายบังคับใช้มาช้านาน การแก้ไขปัญหาการพัฒนาจึงต้องอยู่ใน “หลักนิติธรรม” (The Rule of Law) “ต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชนโดยรวม” ตามความหมายในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 3
(14) เมื่อ “คน” ร่างกฎหมายได้ คนก็ต้องแก้กฎหมายได้เช่นกัน ตามหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) แต่ปัญหาใหญ่ที่พบคือการมี “อำนาจนิยม” (Authoritarianism) หรือที่เข้าใจกันอย่างง่ายใน “มิติของเผด็จการ การรวบอำนาจ” นั่นเอง ลักษณะของอำนาจนิยมมักมีหลายรูปแบบ อาทิ อภิสิทธิ์ชน, ศักดินา, เจ้าขุนมูลนาย, เจ้ายศเจ้าอย่าง, อำมาตย์, เจ้านายลูกน้อง, นายกับบ่าว, และรวมถึงวัฒนธรรมการเมือง “แบบบ้านใหญ่” (Clientelism) ที่ยังฝังอยู่ในระบบสังคมไทยมาช้านานแก้ไขยาก ระบบธรรมเนียมเหล่านี้เข้มแข็งมาก บางทีก็เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาในด้านอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับส่วนรวม เพราะมีการเอาธรรมเนียม ”เจ้าขุนมูลนาย” เป็นที่ตั้ง การพัฒนาด้านต่างๆ จึงเป็นรองไป เพราะต้องเอาระบบ “พิธีการเจ้ายศเจ้าอย่าง” มาก่อน
เหล่านี้คือข้ออ้างถึงความอ่อนด้อย “ดักดาน” กล่าวหาว่า ท้องถิ่นยังไม่พร้อมรับการกระจายอำนาจ เพราะท้องถิ่นยังไม่เข้มแข็ง เอวัง