บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)
ในการหยุดการปฏิบัติหน้าที่ตามผลการชี้มูล ป.ป.ช.และการฟ้องคดีของ อปท.นั้น แยกพิจารณา 2 ส่วน คือ ในส่วนของสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.ผถ.) และ ในส่วนของข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นรวมทั้งลูกจ้าง (พนักงานจ้าง และ ลูกจ้างประจำ)
การหยุดปฏิบัติหน้าที่ของผู้บริหารท้องถิ่น (นายก อปท.)
"หยุดการปฏิบัติหน้าที่" เป็นภาษาตามกฎหมาย ป.ป.ช. ในภาษาพูดคือ “การพักหน้าที่” ก่อนมีคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง ยังไม่ถือว่าพ้นจากตำแหน่ง ในกรณีของนายก อปท. จึงให้ “รองนายก อปท.” รักษาราชการแทนนายก อปท. เพราะถือว่ายังมีนายก อปท.อยู่ แต่นายกไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้
ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2561 (พ.ร.ป.ป.ป.ช.2561) บัญญัติในการดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้ เมื่อรับฟ้องคดีต่อศาลคดีอาญาทุจริตฯ ให้ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” หยุดปฏิบัติหน้าที่ แต่ ศาลคดีอาญาทุจริต ไม่ได้บัญญัติไว้ ตามมาตรา 93 ที่ให้นำความในมาตรา 77 มาตรา 78 มาตรา 80 มาตรา 81 มาตรา 82 มาตรา 83 มาตรา 84 มาตรา 85 และมาตรา 86 มาใช้บังคับกับการดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยโดยอนุโลม ประกอบมาตรา 81 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติว่า “ในกรณีที่ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองประทับฟ้องตามมาตรา 77 ให้ผู้ถูกกล่าวหาหยุดปฏิบัติหน้าที่จนกว่าจะมีคำพิพากษา เว้นแต่ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจะมีคำสั่งเป็นอย่างอื่น ในกรณีที่ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีคำพิพากษาว่าผู้ถูกกล่าวหากระทำความผิดตามที่ถูกกล่าวหา ให้ผู้ต้องคำพิพากษานั้นพ้นจากตำแหน่งนับแต่วันหยุดปฏิบัติหน้าที่ และให้เพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งของผู้นั้น และจะเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งมีกำหนดเวลาไม่เกินสิบปีด้วยหรือไม่ก็ได้"
ข้อสังเกตเกี่ยวกับการหยุดปฏิบัติหน้าที่ของนักการเมืองตามนิยามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.ป.ป.ป.ช.2561
(1) กฎหมาย ป.ป.ช. บัญญัติตำแหน่งนายกท้องถิ่น รองนายก ผู้ช่วยนายกท้องถิ่น ไว้ในนิยาม มาตรา 4 “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” มิใช่ “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” "เจ้าหน้าที่ของรัฐ” หมายความว่า ข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นซึ่งมีตำแหน่งหรือ เงินเดือนประจำ ผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐหรือในรัฐวิสาหกิจ ผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่น ผู้ช่วยผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เจ้าพนักงานตามกฎหมาย ว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ หรือเจ้าพนักงานอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ และให้หมายความรวมถึงกรรมการ อนุกรรมการ ลูกจ้างของส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ และบุคคลหรือคณะบุคคล บรรดาซึ่งมีกฎหมายกำหนดให้ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นในระบบราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการอื่นของรัฐด้วย แต่ไม่รวมถึงผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ และคณะกรรมการ ป.ป.ช.
(2) ในความผิดทางอาญาจึงเป็นตรรกะที่แปลก ที่ให้ฟ้องต่อศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ (ศาลคดี อท.) แต่ คดีการแสดงบัญชีรายการทรัพย์สินและหนี้สิน (คดียื่นบัญชีทรัพย์สินฯ) ให้ฟ้องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (คดี อม.)
(3) กรณี “นักการเมือง” หรือ “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” พ.ร.บ.กำหนดไว้ชัดเจน ทั้ง พ.ร.ป.ป.ป.ช.2561 และ พ.ร.ป.ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ.2542 (วิ.อาญาศาลฯนักการเมือง) แต่ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” พ.ร.บ.วิธีพิจารณาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ พ.ศ.2559 มิได้บัญญัติไว้ จึงเป็น 2 มาตรฐาน ที่แตกต่างไม่เป็นธรรม
(4) แยกกรณีคือ (4.1) หาก ป.ป.ช.ทำสำนวน ให้ใช้มาตรา 81 แห่ง พ.ร.ป.ป.ป.ช.2561 โดยอนุโลม ป.ป.ช. ต้องใช้มาตรา 90 ส่งเรื่องให้ผู้กำกับสั่งให้หยุดการปฏิบัติหน้าที่ (4.2) แต่กรณีหน่วยงานอื่นทำสำนวนหรือ ผู้เสียหายฟ้องคดีเองไม่มีการหยุดปฏิบัติหน้าที่
(5) มีประเด็นว่า ในคดี ป.ป.ช. นั้น บทบัญญัติแห่งกฎหมาย ป.ป.ช. นั้น “ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560” เป็นการละเมิดต่อสิทธิเสรีภาพ หรือไม่ อย่างไร กรณีให้นำ มาตรา 81 แห่ง พ.ร.ป.ป.ป.ช.2561 ที่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ “หยุดปฏิบัติหน้าที่” เมื่อศาลทุจริตรับฟ้องคดีของศาลฎีกาแผนกคดีอาญา ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (ศาล อม.) มาใช้กับสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.ผถ.) ด้วย หรือมีอีกวิธีหนึ่ง คือ เมื่อยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองแล้ว ผู้ฟ้องคดีร้องขอให้ศาลปกครอง ยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย แม้ว่าหลายๆ กรณี ศาลปกครองไม่รับฟ้องคดีด้วย เงื่อนไขและระยะเวลาการฟ้องคดี แต่ก็พอยังมีช่องทางให้ศาลรับฟ้องได้ เช่นในกรณีที่ผู้ฟ้องคดีถูกสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง
การหยุดปฏิบัติหน้าที่ของ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” หรือข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น
มีข้อพิจารณาว่าในส่วนของการดำเนินทางวินัยข้าราชการนั้น ในกฎหมายเฉพาะว่าด้วยกฎหมายข้าราชการและการดำเนินทางวินัยนั้น ไม่มีคำว่า “การหยุดการปฏิบัติหน้าที่” แต่อย่างใด เรื่องนี้มีสรุปแนวคำวินิจฉัยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปล่าสุดเมื่อ ธันวาคม 2564 ว่า “ผู้บังคับบัญชาต้องมีคำสั่งเกี่ยวกับกฎหมายบริหารงานบุคคลให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 81 แห่ง พ.ร.ป.ป.ป.ช.2561”
นอกจากนี้ “ผู้บังคับบัญชาต้องมีคำสั่งตามกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่ง ตั้งแต่วันที่หยุดปฏิบัติหน้าที่ ให้สอดคล้องกับผลตามมาตรา 93 ประกอบกับมาตรา 81”
ความผิดทางวินัยอื่นที่เกี่ยวข้อง ยกเว้น ความผิดวินัยฐานอื่นที่มิใช่ความผิดทางวินัย 3 ฐาน คือ (1) ความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ (2) ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ (3) ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรม ซึ่งมีหลายกรณี เช่น
กรณีชี้มูลความผิดทางวินัยในฐานความผิดที่ไม่ใช่กรณีทุจริตต่อหน้าที่ ซึ่งมิได้มีการชี้มูลความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ได้แก่ การชี้มูลความผิดทางวินัยอย่างร้ายแรง(1) ฐานไม่ปฏิบัติหน้าที่ราชการให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบของทางราชการ มติของคณะรัฐมนตรี นโยบายของรัฐบาลและไม่ปฏิบัติตามระเบียบแบบแผนของทางราชการ อันเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง (2) ฐานประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง เช่น ตามประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัด ก. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ เป็นต้น (3) ฐานไม่ปฏิบัติหน้าที่ราชการให้เกิดผลดีหรือความก้าวหน้าแก่ราชการด้วยความตั้งใจ อุตสาหะ เอาใจใส่ และรักษาประโยชน์ของทางราชการ (วินัยไม่ร้ายแรง) (4) ฐานไม่ปฏิบัติหน้าที่ราชการให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบแบบแผนของทางราชการและหน่วยงานการศึกษา มติคณะรัฐมนตรีหรือนโยบายของรัฐบาล (วินัยไม่ร้ายแรงข้าราชการครูฯ)
หรือ กรณีความผิดทางวินัยของผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.ผถ.) เช่น ฐานละเลยไม่ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่หรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือประพฤติตนฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชน ตาม พ.ร.บ.อบจ. พ.ศ.2540 มาตรา 79 เป็นการชี้มูลในความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการอันเป็นความผิดฐานหลักซึ่งอยู่ในหน้าที่และอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามมาตรา 28 (2) เป็นต้น
ซึ่งมูลความผิดทางวินัยฐานประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง มิได้เป็นเหตุอันเกิดจากการปฏิบัติหรือละเว้น การปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด (ปอ.มาตรา 157) จึงไม่ได้เป็นฐานความผิดอื่นที่เกี่ยวข้อง คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่สามารถชี้มูลความผิดทางวินัยในกรณีนี้ได้ และเมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่มีอำนาจชี้มูลความผิดทางวินัยฐานประพฤติชั่วอย่างร้ายแรงดังกล่าวได้ จึงเป็นหน้าที่ของผู้บังคับบัญชา ที่จะต้องดำเนินการทางวินัยโดยการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยต่อไป
ดูมาตราสำคัญที่ต้องจำ ตามกฎหมาย ข้าราชการพลเรือน และตามกฎหมาย ป.ป.ช.
ตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 แก้ไข (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2562 มาตรา 100 กรณี ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดซึ่งออกจากราชการอันมิใช่เพราะเหตุตาย มีกรณี ถูกกล่าวหาเป็นหนังสือก่อนออกจากราชการว่า ขณะรับราชการได้กระทำหรือละเว้นกระทำการใดอันเป็นความผิดวินัย อย่างร้ายแรง มาตรา 100/1 กรณี ป.ป.ช. หรือ ป.ป.ท.มีมติชี้มูลความผิดข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดซึ่งออกจากราชการแล้ว
เนื่องจากเงื่อนไขในการสั่งลงโทษตามมาตรา 100 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 แก้ไข (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2562 ได้บัญญัติให้ผู้มีอำนาจดำเนินการทางวินัยจะต้องสั่งลงโทษภายใน สามปีนับแต่วันที่ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้นั้นออกจากราชการไม่ว่าจะมีการกล่าวหาไว้ก่อนหรือหลัง ออกจากราชการ ดังนั้น การที่ผู้มีอำนาจดำเนินการทางวินัยจะสั่งลงโทษข้าราชการพลเรือนสามัญซึ่งออกจาก ราชการไปแล้วตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ดำเนินการสอบสวนและมีมติชี้มูลความผิดทางวินัย จึงต้อง ดำเนินการตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในมาตรา 100 กล่าวคือ สั่งลงโทษภายในสามปีนับแต่วันที่ข้าราชการ พลเรือนสามัญผู้นั้นออกจากราชการ
อนึ่ง ในกรณีที่การดำเนินการทางวินัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นการดำเนินการตาม มาตรา 100 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนฯ อันเป็นกฎหมายเดิมก่อนที่จะมีการตรา พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน (ฉบับที่ 3)ฯ นั้น จะต้องปรากฏว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ดำเนินการสอบสวนภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวันซึ่งเป็นระยะเวลาที่กำหนดไว้สำหรับ การดำเนินการ สอบสวนทางวินัย ดังนั้น หากปรากฏว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้เริ่มดำเนินการสอบสวนเกินหนึ่งร้อย แปดสิบวันนับแต่วันที่ข้าราชการพลเรือนสามัญพ้นจากราชการ ก็จะทำให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจ แต่งตั้งถอดถอนไม่มีอำนาจในการสั่งลงโทษทางวินัยแก่ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้นั้นได้
ส่วนมาตราสำคัญตาม พ.ร.ป.ป.ป.ช.2561 คือ มาตรา 98 มาตรา 91 และ เพื่อให้มีความต่อเนื่องและชัดเจนเพื่อที่จะสามารถดำเนินการต่อไปได้ ตามบทเฉพาะกาล ตามมาตรา 192 ประกอบมาตรา 48 (ป.ป.ช.ต้องไต่สวนวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายในไม่เกินสองปี) โดยเฉพาะประเด็นเกี่ยวกับการดำเนินการทางวินัยแก่อดีตเจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น ความเห็นตามบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การดำเนินการทางวินัยกับพนักงานเทศบาล กรณีคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดที่ไม่ใช่การกระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ราชการ เรื่องเสร็จที่ 784/2562 มิถุนายน 2562 สรุปคือ มูลความผิดทางวินัยฐานประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง ตามข้อ 19 แห่งประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัด ไม่ได้เป็นฐานความผิดอื่นที่เกี่ยวข้อง เพราะมิได้เป็นเหตุอันเกิดจาการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด
และบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1339/2563 (ตุลาคม 2563) สรุปว่า การหยุดปฏิบัติหน้าที่และการพ้นจากตำแหน่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น ต้องเป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 แต่การจะออกคำสั่งดังกล่าวได้ก็จักต้องมีประกาศหลักเกณฑ์ว่าด้วยการให้ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดหยุดปฏิบัติหน้าที่และพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 93 ประกอบมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ด้วย
แถมท้ายเรื่องสำคัญที่เป็นคดีศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (อม.)ในการยื่นบัญชีทรัพย์สินต่อ ป.ป.ช.ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองของ อปท. เมื่อเข้าสู่ตำแหน่ง ให้นับเวลา 60 วัน รวม 3 ครั้ง คือ
(1) นายก อปท. นับจากวันที่แถลงนโยบายต่อสภาท้องถิ่น (2) รองนายก อปท. ที่ปรึกษา เลขานายก อปท.นับแต่วันที่คำสั่งแต่งตั้งมีผล (3) สมาชิกสภา อปท.นับแต่วันปฏิญาณตนในที่ประชุมสภาท้องถิ่น ทั้งนี้ รองนายก ที่ปรึกษานายก เลขานุการนายก สมาชิกสภา จะต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินด้วยหรือหรือไม่ อย่างไรนั้น ต้องดูประกาศ ป.ป.ช.ด้วย เช่น กรณีเทศบาลตำบลนั้น ให้ยื่นเฉพาะตัวนายกกับรองนายก เป็นต้น
เมื่อแต่งตั้งประธานสภา รองประธานสภาเทศบาล และ นายกเทศมนตรีแถลงนโยบายแล้ว ก็ต้องแจ้งรายชื่อผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองให้ ป.ป.ช.ทราบ ตามประกาศ ป.ป.ช. เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการยื่นทรัพย์สินและหนี้สินของเจ้าพนักงานของรัฐต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. พ.ศ.2561
ซึ่ง มติ ครม.เมื่อ 12 เมษายน 2559 อันเป็นที่มาของหน้าที่ที่ให้ ปลัด อปท.ต้องแจ้งข้อมูลการพ้นตำแหน่งของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ให้ ป.ป.ช.จังหวัดทราบ, ตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนที่สุด ที่ นร 0505/ว 124 ลงวันที่ 12 เมษายน 2559 ถือเป็นเรื่องสำคัญที่คนท้องถิ่นต้องศึกษาและเรียนรู้
