ฐานรายได้ต้องตอบโจทย์การพัฒนาประเทศ และท้องถิ่นได้

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) ตามหลักการกระจายอำนาจที่สำคัญประการหนึ่งเพื่อให้ท้องถิ่นสามารถขับเคลื่อนงานการพัฒนาท้องถิ่นให้เป็นผลสำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพ ที่นอกเหนือจากการบริการและการจัดทำกิจกรรมสาธารณะ (Public Service) ก็คือการกระจายอำนาจทางการคลัง (Fiscal Decentralization) ซึ่งหัวใจสำคัญได้แก่ “การพัฒนารายได้” ที่หมายรวมถึงการจัดเก็บรายได้ทั้งหมดของ อปท. รวมทั้งที่ อปท.จัดเก็บเอง หรือที่ส่วนกลางจัดเก็บแล้วแบ่งให้ อปท.ตามสัดส่วน แม้กระทั่งเงินอุดหนุนจากรัฐ โดยเฉพาะเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ทั้งหมดนี้รวมๆ อยู่ในกระบวนการ “การบริหารการพัฒนา” (Development Administration) ที่ท้องถิ่นต้องบริหารจัดการให้ได้ ปัญหาประการหนึ่งที่กล่าวถึงมานานคือ โครงสร้างรายได้ภาษี ที่ไม่เอื้อการพัฒนาประเทศ ทำให้ฐานรายได้ไม่ตอบโจทย์การพัฒนาประเทศ ซึ่งส่งผลกระทบไปถึงท้องถิ่นด้วย เพราะฐานรายได้ประเทศหลายๆ ส่วนก็ส่งต่อมาเป็นฐานรายได้ของท้องถิ่น เพราะท้องถิ่นปัจจุบันยังต้องพึงงบประมาณจากรัฐในส่วนที่เป็นภาษี และเงินอุดหนุนอีกเป็นจำนวนมาก ตามผลการศึกษาที่ระบุว่าท้องถิ่นต้องพึ่งรายได้จากส่วนกลางถึงร้อยละ 90 จากรัฐ ซึ่งหมายความว่า อปท.นั้นสามารถใช้งบประมาณในการบริหารที่เป็นรายได้จริงๆ ของ อปท. เพียงร้อยละ 10 เท่านั้น ซึ่งเทียบสัดส่วนแล้วถือว่าน้อยมาก โครงสร้างรายได้ อบต. ขอยกตัวอย่างให้เห็นภาพรายได้ท้องถิ่น อปท.ขนาดเล็ก ในที่นี้คือ องค์การบริหารส่วนตำบล หรือ อบต. มีโครงสร้างรายได้ 9 ประเภท ดังนี้ (1) ภาษีอาการ ประกอบด้วย (1.1) ภาษีอากรที่ อบต. จัดเก็บเอง ได้แก่ ภาษีป้าย ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (ภ.ด.ส.) เดิมคือ ภาษีบำรุงท้องที่ ภ.บ.ท.) และ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน (ภ.ร.ด.) อากรฆ่าสัตว์ (1.2) ภาษีได้รับจัดสรรจากกระทรวงมหาดไทย ได้แก่ ภาษีสุราและสรรพสามิต ภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีธุรกิจเฉพาะ (ขณะนี้ยังไม่ได้รับขณะนี้รอการแก้ไข พ.ร.บ. จัดสรรภาษีมูลค่าเพิ่ม) (1.3) ภาษีและค่าธรรมเนียมที่ได้รับจัดสรรจากจังหวัด ได้แก่ ภาษีและค่าธรรมเนียม นอกจากนี้มีการจัดเก็บค่าธรรมเนียม ค่าใบอนุญาตตาม พ.ร.บ.การสาธารณสุข พ.ศ.2535 ตามข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล (2) ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตขายสุราและใบอนุญาตการเล่นการพนัน ได้แก่ อบต.ต้องออกข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมเพิ่มไม่เกิน 10% ของค่าธรรมเนียม (3) ค่าธรรมเนียมการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามประมวลกฎหมายที่ดิน (4) รายได้จากทรัพยากรธรรมชาติ ได้แก่ อากรรังนกอีแอ่น (เฉพาะ 9 จังหวัดภาคใต้ คือประจวบคีรีขันธ์ ชุมพร สุราษฎรธานี พัทลุง กระบี่ ตรัง พังงา สตูล และตราด) ค่าธรรมเนียมน้ำบาดาล ค่าภาคหลวงและค่าธรรมเนียมป่าไม้ อากรประทานบัตร ใบอนุญาต และอาชญาบัตรการประมง (5) รายได้จากภาคหลวงแร่และค่าภาคหลวงปิโตรเลียม อบต. ได้รับการจัดสรรปีละ 4 งวด โดยมีหลักเกณฑ์การจัดสรรของแร่ 30% จากค่าภาคหลวง และปิโตรเลียม 20% จากค่าภาคหลวง (6) เงินอุดหนุนจากรัฐบาล ทั้งเงินอุดหนุนทั่วไป และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ (7) รายได้จากเงินที่เก็บตามกฎหมายว่าด้วยอุทยานแห่งชาติ ได้รับในอัตรา 5% ของเงินทีเก็บได้ตามกฎหมายว่าด้วยอุทยานแห่งชาติในเขต อบต. ใดให้ อบต. นั้นทุกแห่ง เท่ากันแบ่งการจัดสรรเป็น 4 งวด จัดสรรให้ภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับเงิน (8) เงินกู้ (9) รายได้ประเภทอื่นๆ ได้แก่ ค่าปรับจราจรทางบก (นำส่งค่าปรับเป็นรายได้ให้ อบต. ทั้งจำนวน โดยจ่ายเงินรางวัลให้ผู้แจ้งความนำจับ และเจ้าหน้าที่ผู้จับ คนละ 17.5% ของเงินที่เปรียบเทียบปรับ ถ้าไม่มีผู้แจ้งความนำจับ ให้จ่ายเจ้าหน้าที่ผู้นำจับ 25%) รายได้จากทรัพย์สิน รายได้จากสาธารณูปโภคและการพาณิชย์ เงินหรือทรัพย์สินอื่นที่มีผู้อุทิศให้ รายได้อื่นตามที่รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐต้องให้ ฯลฯ ตัวอย่างการของบอุดหนุนของ อปท.จากสำนักงบประมาณ การใช้จ่ายงบประมาณต้องมีเจ้าหน้าที่ผู้สำรวจว่าควรจ่ายหรือไม่เพียงใด เช่นการขอจากชาวบ้านก็ต้องดูว่าเอื้อประโยชน์ให้ส่วนรวมได้มากน้อย เพียงใด อบต.ในท้องถิ่นจะต้องเข้าถึงและบริหารจัดการชุมชนให้เกิดประโยชน์เช่น การช่วยเหลือการลงทุนและการตลาดในหมู่บ้าน สร้างเสริมรายได้ให้กระจายไปทุกๆ ครัวเรือนเช่น เกษตรกรครอบครัวใดควรเลี้ยงไก่เลี้ยงปลาก็ช่วยเหลือ เพราะ อบต.ในหมู่บ้านจะเข้าใจรู้ใกล้ชิดและเข้าถึงช่วยเหลือได้ถูกต้อง และการจ่ายงบประมาณได้ถูกต้องตรงเป้าหมายมากกว่า ข้อคิดการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นใหม่ๆ ภาษี (tax) มีทั้งภาษีทางตรง ทางอ้อม ภาษีทางอ้อมคนจะไม่มีความรู้สึกมากว่าได้รับผลกระทบ ส่วนการจัดเก็บค่าธรรมเนียม (fee) รับอนุญาตเป็นการจัดเก็บค่าธรรมเนียมสำหรับผู้ประกอบการธุรกิจต่างๆ เพื่อการค้า ที่เป็นกิจการที่อันตรายต่อสุขภาพ ตามประกาศกระทรวงสาธารณสุข ตามหลักผู้ก่อให้เกิดความเดือดร้อนต่อสาธารณะต้องรับผิด ระบบการให้มา “รับใบอนุญาต” (License) ที่เป็น “ระบบบังคับอนุญาต” และต้องเสีย “ค่าธรรมเนียม” รายปีให้แก่ อปท. เป็นไปตามกฎหมายอำนวยความสะดวก อยากจะบอกว่าประเทศไทยไม่มีฐานภาษีที่ดี ประเทศไทยอุดมด้วย ดิน น้ำ แสงแดด ศูนย์กลางภูมิภาค เสรี วัฒนธรรม (Soft Power) ที่เป็นจุดแข็งของไทย ทำอย่างไรจึงจะหาช่องว่างนี้เอาออกมาเป็นจุดขายให้ได้ เช่น อาหารไทย มวยไทย นวดแผนไทย เนื่องจาก อปท.เป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินที่มีอำนาจจัดเก็บภาษีและค่าธรรมเนียมต่างๆ ได้เองตามขอบข่ายของกฎหมายที่ให้อำนาจตามหลักการกระจายอำนาจ มีฐานรายได้ที่ควรพิจารณา เพื่อให้เป็นภาษีของท้องถิ่นได้ เพื่อสร้างรายได้ และปลุกจิตสำนึกของคนในท้องถิ่นให้รักท้องถิ่นตัวเองมีส่วนร่วมรับผิดชอบรักหวงท้องถิ่นของตนเองเสมือนเป็นเจ้าของ (Local Commitment) ได้แก่ (1) ภาษีจากทรัพย์สิน การแปลงทรัพย์สินให้เป็นทุน (การขายของบนฟุตบาท) ตัวอย่างฟุตบาท กทม.นนทบุรี ทม.ปากเกร็ด และเมืองที่มีตลาดการค้า (2) ภาษีบวก เพิ่มจากภาษีที่ส่วนกลางจัดเก็บเพื่อจัดแบ่งให้แก่ท้องถิ่น เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม อากรสุรา บุหรี่ น้ำมัน ภาษีธุรกิจเฉพาะ หลักการคือ ให้ลดการจัดเก็บภาษีบากนี้ โดยหันไปเพิ่มเก็บภาษีจาก “ทรัพย์สิน” แทนให้มากขึ้น นอกจากนี้รัฐต้องมีมาตรการ ควบคุมหวงห้ามเอกชนดำเนินการ เช่น อาวุธ ยุทโปกรณ์ กัมมันตรังสี เคมีอันตราย อากาศยาน เป็นต้น หรือมีมาตรการในการจัดเก็บภาษที่เหมาะสมเพื่อประโยชน์แก่ท้องถิ่นด้วย (3) ภาษีจากธุรกิจทางโซเชียล ขายออนไลน์ เพราะ เป็นรายได้ที่ไม่ปรากฏการครอบครองทรัพย์สินที่มีมากในปัจจุบัน ขายของขายสินค้าออนไลน์ ขายในกลุ่มเฟสบุ๊ก ยูทูป เหมือนเช่นตลาดนัดที่ไม่มีการครอบครองทรัพย์ เหมือนขายของหน้าร้าน เพราะเป็นการขายสินค้าที่โฉบไปโฉบมาไปได้ในทุกพื้นที่ (4) ภาษีจากธุรกิจสัญจรต่างๆ เช่น สัญจรแบบตลาดนัดสินค้า ตลาดนัดวัวควาย การขายการประมูลที่ไม่ประจำ แต่ทำเปลี่ยนสถานที่ เปลี่ยนเวลา เป็นต้น นี่ยังมี อปท.ที่มีหน้าที่เก็บขยะ แต่ไม่รู้ว่าขยะเป็นของใคร เพราะมี “ขยะสัญจร” ที่ผู้คนต่างเขต อปท. หรือผู้ลักลอบทิ้งขยะอีกเพียบ ทำให้เป็นภาระแก่ อปท. ในการบริหารจัดการขยะให้มีประสิทธิภาพ การตรากฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (ภ.ด.ส.) พ.ศ.2562 และ ภาษีมรดกมาก็เอื้อนายทุนมากกว่า มีข้อยกเว้นมาก ทำให้เก็บภาษีไม่ได้ อย่างนี้จะไม่มีประโยชน์แก่ท้องถิ่นเลย ท้องถิ่นจะหันไปเก็บค่าธรรมเนียมประกอบการฯ แทนก็ยาก เพราะต้องมีระเบียบที่ชัดเจนที่ให้อำนาจในการจัดเก็บค่าธรรมเนียม และต้องมีการประเมินการจัดเก็บค่าธรรมเนียมที่ถูกต้อง ใช้ดุลพินิจในการประเมินภาษีที่ไม่ชอบ ไม่เอื้อประโยชน์ หมกเม็ด เนื่องจากปัจจุบัน ตอนนี้ไม่มีภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่แล้ว ส่วนเรื่องนโยบายของรัฐในการบริหารจัดการภาษีของประเทศนั้นก็สำคัญ เช่นเรื่อง การส่งออก นำเข้าสินค้าจากไทยไปต่างประเทศ การอนุญาต การสัมปทาน สิทธิพิเศษต่างๆ ในอำนาจของรัฐ โดยเฉพาะกิจการที่มีผลกระทบต่อพื้นที่ท้องถิ่นโดยตรง เช่น เหมืองแร่ เหมืองทองคำ การจัดตั้งโรงงานขนาดใหญ่ผลิตพลังงานส่งออก-จำหน่าย ที่ตั้งอยู่ในพื้นที่ เช่น โรงงานกำจัดขยะเอกชน โรงงานไฟฟ้าชีวมวล โรงงานไฟฟ้าจากขยะ โซลาร์ฟาร์ม หรือแม้กระทั่ง การบริหารท่าเรือระหว่างประเทศ เช่น แม่น้ำโขง เป็นต้น มีผู้เห็นว่ากฎหมายแร่ พ.ศ.2560 เอื้อนายทุน ที่มีการค้านเหมืองทอง ก็เพราะเป็นทรัพยากรธรรมชาติที่มีค่า มีไม่กี่ประเทศที่เปิดให้สัมปทานเหมืองทอง ดังตัวอย่างแย่ๆ ที่เกิดแล้วในประเทศเปรู อเมริกาใต้ โครงการพัฒนาสร้างฝันของท้องถิ่นต้องปรับเปลี่ยน การเรียบเรียงกรอบความคิดใหม่ในโครงการพัฒนาต่างๆ ที่เป็นการสร้างฝัน ประสบการณ์ที่ผ่านมามักไม่ค่อยเป็นจริงเป็นจังนัก เหมือนกับการทดลองทำโน่นนี่นั่น แบบ pilot project เรื่อยเปื่อย เช่น โครงการโคกหนองนา โครงการโซลาร์เซลล์ โครงการป๊อกแท็งก์ โครงการถนนพาราซอยล์ โครงการสนามเด็กเล่น โครงการสารพัดฯลฯ ตามที่ส่วนกลางจะคิดขึ้นมาหยิบยื่นให้ชาวบ้าน โดยอ้างยุทธศาสตร์บ้าง อ้างโครงการพระราชดำริบ้าง อ้างแก้ไขโควิดบ้าง อ้างนโยบายต่างๆ นานา ที่ล้วนเป็น pilot project ทั้งสิ้น ผลสุดท้าย ไม่ได้รับการตอบรับจากประชาชน เพราะมาจาก top down (เบื้องบน) เป็นโครงการร้าง ขาดการดูแลรักษา หวงแหน เป็นแหล่งทุจริต เงินทอน ผลประโยชน์ทับซ้อน ปลูกฝังวัฒนธรรมที่ไม่ดีแก่ผู้นำท้องถิ่น มีคำเปรียบเปรยจากเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานท้องถิ่นว่า หลายๆ โครงการจากเบื้องบนที่ส่งมาลงให้ท้องถิ่นนั้น “พาคนเข้าคุก” หมายความว่า ส่งผลให้เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานและหรือรวมทั้งผู้บริหารท้องถิ่นต้องหาคดีอาญา แพ่ง ละเมิด วินัย กันมานักต่อนัก ด้วยความผิดพลาดบกพร่องในการบริหารจัดการพัสดุ (การจัดซื้อจัดจ้าง) ทำให้เป็นการเอื้อประโยชน์ ไม่ปฏิบัติตามระเบียบ ไปจนถึงตุกติก เป็นการทุจริตคอร์รัปชัน ได้ดังปรากฏเป็นข่าวคดีอาญาทุจริต ข่าว ป.ป.ช. ป.ป.ท. สตง. มากมายตามสื่อ เอาง่ายๆ ลองย้อนไปดูหนังสือสั่งการ ว 89 ว 845 ว 78 ของกรมบัญชีกลางเลยว่า เอื้อนายทุน ส่งเสริมทุจริตหัวคิว เงินทอน ไปจนถึงระดับชาติด้วย จริงหรือไม่ เพราะ หนังสือสั่งการพัสดุฉบับดังกล่าวนี้ใช้ทุกหน่วยงาน ไม่เฉพาะ อปท.เป็นการแบ่งชั้นระดับผู้ประกอบการ แบ่งชั้นจดทะเบียน เอสเอ็มอี หรือไม่ ดูชื่อห้างฯแล้ว เป็นของผู้ประกอบการ นักการเมืองกลุ่มเดียวกันทั้งสิ้น เช่น โครงการก่อสร้างถนน คสล. งบประมาณ 7.2 ล้าน ได้ผู้เสนอราคาคู่สัญญาราคาลดไม่ถึงหมื่น ลองไปทบทวนข้อเท็จจริงที่ผ่านๆ มา นอกจากนี้ นโยบายการบริหารงานแบบ “ไม่ยอมให้มีการเปลี่ยนหัวได้แบบง่ายๆ หรือแบบคุณธรรมตามระบบความรู้ความสามารถ (Merit) ของการจัดสรรแต่งตั้งบุคลากรประจำตำแหน่งบริหาร ทำให้ได้ผู้นำบริหารฝ่ายประจำที่มีปัญหาผูกติดกับระบบต่างตอบแทน “อุปถัมภ์” (Patronage) ทำให้ “หางตาย” ขบวนการบริหารสะดุด ไม่เดิน ขาดขวัญกำลังใจเจ้าหน้าที่ระดับล่าง ระดับกลาง ส่งผลให้กระบวนการพัฒนา หรือที่เรียกว่า “การบริหารการพัฒนา” บิดเบี้ยวไม่มีประสิทธิภาพ หากกระทำแบบเดิมซ้ำๆ ไม่ถ่ายน้ำเสียออก เอาน้ำดีแทน เป็นวงจรอุบาทว์ทางการบริหารที่เล่าลือกันตลอดสามบ้านแปดบ้านไม่รู้จบ อย่างนี้บ้านเมืองจะไปได้อย่างไร เพราะบ้านเมืองเป็นของทุกคน มิใช่ผูกขาดอยู่เฉพาะผู้ใดผู้หนึ่ง ปัญหาการจัดเก็บภาษีที่ดินว่างเปล่า รายได้ของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่จะได้เยอะและไม่น่าจะจัดเก็บได้คือ “ที่ดินและโรงเรือนที่ว่างเปล่าไม่ได้ใช้ประโยชน์ตามสภาพ” เพราะการเก็บภาษีจะเก็บจากราคาประเมินของทุนทรัพย์ซึ่งเมื่อนำมาคำนวณภาษีแล้วทำให้ยอดภาษีสูงกว่าภาษีตัวเดิม คือภาษีบำรุงท้องที่ จากสภาพเศรษฐกิจปัจจุบันประชาชนประสบปัญหาการหารายได้ วิกฤตโรคโควิด ช่วงข้าวยากหมากแพง มีค่าใช้จ่ายในครัวเรือนค่าคอรงชีพสูงขึ้น ค่าน้ำมันแพงขึ้น การนำเงินไปลงทุนในที่ว่างเปล่าเช่น ทำการเกษตรอาจประสบปัญหาเรื่องเงินทุน ที่มีน้อยหายาก ซ้ำยังเจอวิกฤติเศรษฐกิจที่ไม่แน่นอน หรือลงทุนทำการเกษตรแล้วอาจไม่ได้ผล ขาดทุน การต้องลงทุนลงมือทำทุกปีก็ต้องมีเงินทุนและมีความถนัดเชี่ยวชาญ มือใหม่คงยาก เจ้าของที่ดินบางรายซื้อที่ดินทิ้งไว้ให้ลูกหลาน แต่เมื่อตนเองแก่ตัวแล้วจะมาทำประโยชน์ในที่ดินก็ไม่ได้ แต่ยังไม่อยากโอนให้ลูกหลาน จึงเป็นภาระในการที่ต้องชำระภาษี เพราะเป็นที่ดินว่างเปล่าไม่ทำประโยชน์ ที่แม้จะจัดเก็บเพียง 3% แต่การตีราคาประเมินที่ดินที่สูง ก็ย่อมเสียภาษีที่จากมาก เพราะเดิมไม่เคยเสียภาษีที่ดินมาก่อนเลย ส่วนใหญ่แล้วภาระภาษีจะตกกับคนที่มีรายได้น้อยไม่มีทุนลงมือทำการเกษตร ส่วนคนรวย นายทุน ไม่มีปัญหาเพราะทุนหนา สามารถลงทุนทำเกษตรหรือทำอย่างอื่นที่จะไม่ต้องเสียภาษีได้ และ ภาษีที่ดินปีนี้ 2565 เก็บเต็ม 100% ไม่ได้รับการยกเว้น ลดหย่อนภาษีเหมือนดัง 2 ปีที่ผ่านมา การประเมินค่าภาษีเป็นยอดที่สูง จะเป็นภาระหนักแก่คนยากจน คนที่ไม่มีรายได้เลย นอกจากนี้ การเปลี่ยนแปลงประเภทการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สิน หากเจ้าของที่ดินไม่มายื่นคำร้องขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ เช่นเดิมเป็นบ้านอยู่อาศัยแล้วมาทำการค้า ต้องรอหรือเลี่ยงจนกว่า จนท.จะสำรวจเอง ซึ่งจะล่าช้าไม่เป็นปัจจุบัน ทำให้การประเมินภาษีผิดพลาดไม่เป็นปัจจุบัน ที่เจ้าของที่ดินจะโต้แย้งไม่ได้ ปัญหาทางปฏิบัติของเจ้าหน้าที่จัดเก็บ ใช้โปรแกรม LtaxGIS 2.2 และโปรแกรม Ltax3000 v.4.0 ซึ่ง Ltax3000 v.4.0 ยังไม่สมบูรณ์ในการคำนวณ การลงข้อมูลภาษี การออกภาษีป้าย (ภป.) ก็มีด้านหน้าแผ่นเดียว ด้านหลังผู้ประเมินไม่มีให้ บุคลากรไม่พร้อมทั้งคนทั้งเครื่องมือที่ใช้ในการจัดเก็บภาษี ความรู้ด้านกฎระเบียบน้อยทั้งคนทำและคนเสียภาษี ฉะนั้น ผู้บริหารบ้านเมืองทุกคน รวมผู้บริหารท้องถิ่นต้องปรับวิสัยทัศน์ใหม่ให้ได้ ให้ทันโลกที่พลิกผันตลอดเวลา (Disruptive) ของดีๆ อย่าให้ใครเขามาล้วงเอาไปหมด แล้วมันจะเหลืออะไรไว้ให้ลูกหลานไทย