บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)

มีประเด็นข้อขัดแย้งระหว่างราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่นที่คนทั่วไปยังกังขาสงสัย

อย่าไปฝันว่า อบต.จะยกฐานะเป็นเทศบาลทั้งหมด และ อบต.จะปรับปรุงแก้ไขโครงสร้างให้มีประสิทธิภาพ ข้อสังเกตเรื่องนี้เป็นเรื่อง "ไร้สาระ" (None sense) เพราะ "สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ" หรือ สปท. (2559) เสนอ สนช. (สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในช่วง คสช.) ให้ยุบ อปท.ขนาดเล็กๆ เพื่อรวมกันให้มีขนาดที่เหมาะสม แต่ สนช. ไม่เห็นด้วย และ สนช.ได้ดองร่างกฎหมายประมวลท้องถิ่นมาตั้งแต่บัดนั้น (2559-2560) และ เมื่อมีรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่มีสภา เรื่องจึงตกค้าง พอมีรัฐบาลใหม่ 2562-ปัจจุบัน (2 ปีที่ผ่านมา) รัฐบาลบาลก็ยังไม่ได้ทำอะไร ร่างกฎหมายท้องถิ่นหลัก เช่น ประมวลกฎหมายท้องถิ่น กฎหมายกระจายอำนาจ กฎหมายรายได้ และกฎหมายบุคคลท้องถิ่น ยังกองอยู่ที่ มท. ไม่คืบหน้า

ในทางการเมือง ใครไม่รู้จริง บ่นไปก็ไร้ความหมาย เพราะ รัฐ(ปัจจุบันและที่ผ่านมาตลอด 7 ปีกว่า)ไม่จริงใจในการถ่ายโอนอำนาจ หรือการกระจายอำนาจ มีแต่การ "รวบอำนาจ" (อำนาจนิยมโดยรัฐราชการ) เพื่อกลุ่มชนชั้นนำ (Elite) บางกลุ่มเท่านั้น เห็นได้จาก "การอยู่ยาวของ คสช." "ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี" "แผน one plan" ที่นำมาบังคับใช้กับท้องถิ่นซึ่งตีกรอบการวางแผนท้องถิ่นไว้ รัฐพยายาม “เสริมและขยายอำนาจ” อย่างมีนัยยะสำคัญให้แก่ "ราชการส่วนภูมิภาคและการปกครองท้องที่" (การปกครองท้องที่ตามทฤษฎีถือว่าเป็น "การปกครองแบบราชการส่วนภูมิภาคจำแลง) ซึ่งก็คือ การรวบอำนาจโดยราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคนั่นเอง

ความจริงที่ต้องยอมรับว่าท้องถิ่นทุกรูปแบบเป็นสาขาของจังหวัดและอำเภอ

สังคมการเมืองไทยอยู่ภายใต้การชี้นำของ “กลุ่มชนชั้นนำ”(elite : อีลีท) 3 กลุ่มที่จับกลุ่มกันเหนียวแน่น มีผลประโยชน์ร่วมกันไม่เปลี่ยนแปลง คือ (1) กลุ่มทหาร (2) กลุ่มนายทุน (3) กลุ่ม "คนผู้ดี" (นิธิ เอียวศรีวงศ์, 2564) รัฐบริหารงานการพัฒนาประเทศ (Administrative Development) แบบลำเอียง ให้ประโยชน์แก่กลุ่มคน(ชนชั้น) ในประเทศไม่เท่าเทียมกัน รัฐลืมคนรากหญ้า ที่เป็นคนส่วนใหญ่ และลืม คนชั้นกลางระดับล่างหมด โดยมีกองเชียร์เป็นกลุ่มอนุรักษ์ กลุ่มสลิ่ม มีการชี้นำการปกครองและการบริหารประเทศที่ผิด เช่น ด้วยกรอบความคิดแบบ “logical fallacy” (ตรรกะวิบัติ) มาจากภาษาละตินว่า argumentum ad hominem หรือมักเรียกกันสั้นๆ ว่า ad hominem ซึ่งหมายถึงการใช้เหตุผลที่ไม่สมเหตุสมผล หรือการหันไปโจมตีตัวบุคคลแทนที่จะถกประเด็นที่กำลังพูดถึงอยู่จริงๆ

คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และการปฏิรูปประเทศ

แต่ก่อน ครม.มาจากพรรคการเมือง การเลือกตั้ง มีความอ่อนไหว ในเรื่องการปฏิรูป อปท. เมื่อทหาร คสช.ยึดอำนาจ 22 พฤษภาคม 2557 ใจคน อปท.ก็มีความหวังขึ้นมาทันที แต่ที่ไหนได้ สถานการณ์กลับแย่ลงกว่าเดิม ส่งผลให้อำนาจต่อรอง คน อปท.ไม่มีราคา ถูกพรรคทหาร อ้างประชาธิปไตยเทียม (ปลอม) โดยใช้เวลาร่างรัฐธรรมนูญ 3 ปี ตั้งแต่ ปี 2557-2560 ที่ถือว่านานกว่าปกติ

เรื่องการปฏิรูปประเทศ ตามแผนการปฏิรูปประเทศ 11 ด้าน ที่จัดทำเวทีรับฟังกันมากมาย และได้ในราชกิจจานุเบกษาแล้ววันที่ 6 เมษายน 2561 แต่ ณ ปัจจุบันยังไม่มีความคืบหน้า แผนการปฏิรูปประเทศ 11 ด้าน ได้แก่ (1) การปฏิรูปประเทศด้านการเมือง (2) การปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน (3) การปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย (4) การปฏิรูปประเทศด้านกระบวนการยุติธรรม (5) การปฏิรูปประเทศด้านเศรษฐกิจ (6) การปฏิรูปประเทศด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (7) การปฏิรูปประเทศด้านสาธารณสุข (8) การปฏิรูปประเทศด้านสื่อสารมวลชน เทคโนโลยีสารสนเทศ (9) การปฏิรูปประเทศด้านสังคม (10) การปฏิรูปประเทศด้านพลังงาน (11) การปฏิรูปประเทศด้านป้องกันและปราบปรามทุจริตและประพฤติมิชอบ

ที่พอมีหวังบ้าง คือ "พลังประชาชน" จากคนรุ่นใหม่ (Young Generation) และแนวร่วม รวมทั้ง “องค์กรประชาชน” หรือ “ประชาสังคม” (Civil Society) ที่จะรวมพลังกันด้วยมติมหาชนด้วยสันติวิธี กดดันอำนาจรัฐ ที่เป็นแบบ “อำนาจนิยม” (คือเผด็จการ) ให้ผ่อนคลายอำนาจลง และให้รัฐหันมายอมรับความเห็นต่าง เพื่อหลีกเลี่ยงการปะทะประจ้นหน้ากัน การเรียกร้องให้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงแก้ไขโครงสร้างการบริหารประเทศเป็นสิ่งจำเป็น เช่น ในกระบวนการยุติธรรม (อำนาจศาลยุติธรรม) รวมทั้ง องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ที่ต้องปลอดจากอิทธิการสืบทอดอำนาจ การชี้นำชักใยโดยอำนาจนิยม อยู่เบื้องหลัง ต้องคอยกำกับ ให้องค์กรเหล่านี้ ทำหน้าที่อย่างเที่ยงธรรมและเป็นธรรม (Equity) ประเทศไทยจึงจะมีทางรอด จากวิกฤติปัญหาต่างๆ เพราะ ศาลและองค์กรอิสระ ต้องมีความอิสระจริง เที่ยงตรงจริง มีประสิทธิภาพจริง ไม่ดองแช่คดี และเลือกปฏิบัติ จนชาวบ้าน หาที่พึ่งไม่มี

การปฏิรูปท้องถิ่น

มีข้อสังเกตว่า ตั้งแต่ คสช. ยึดอำนาจมาแล้วถึงปัจจุบัน รัฐยังไม่มีท่าทีในการปรับปรุงปฏิรูป อปท ยิ่งปัจจุบันยิ่งยากเพราะรัฐบาล (1) ไม่มีอำนาจเต็มดั่งเช่นอำนาจ คสช.แต่ก่อนที่มีอำนาจเด็ดขาดตามมาตรา 44 แห่งรัฐธรรมนูญชั่วคราว พ.ศ.2557 (2) การบริหารงานราชการโดยให้ส่วนภูมิภาคเป็นหน่วยหลักมาที่ ผวจ.สะท้อนถึงการขยายฐานอำนาจ ผวจ จากเดิมที่กำหนดให้ อปท มีภารกิจเฉพาะเรื่องการพัฒนาท้องถิ่น แต่ ปัจจุบัน รัฐให้อำนาจและเพิ่มอำนาจให้แก่ ผวจ. คือ อำนาจอนุมัติหรือใช้เงินงบประมาณด้วยวงเงินที่สูงขึ้น เช่นการจัดการภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน การบริหารจัดการโรคโควิด-19 ตามกฎหมาย รวมทั้งอำนาจที่มากขึ้นในการกำกับดูแล อปท.ตามระเบียบ มท. เป็นต้น

ดังนั้น ผลงานของรัฐบาลจึงส่งผ่านไปยังประชาชนโดย ผวจ.เป็นการหาเสียงโดยรัฐโดยชอบ การคิดเรื่อง “การกระจายอำนาจ” ให้ท้องถิ่นจึงมองไม่ออก ไม่เห็นทาง นอกจากนี้ ปัจจุบันอำนาจงานบุคคล ก็อยู่ในมือของ ก กลาง ตามคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 8/2560 เช่น การสรรหาสายงานผู้บริหารที่ล่าช้า ขาดประสิทธิภาพ และมีข้อกังขา ทำให้การแก้ปัญหาขาดคนของ อปท. ไม่ได้

แน่นอนว่า อำนาจอยู่ที่ส่วนกลางการสั่งการและควบคุมต่างๆ จึงง่าย พวกนายทุนและเผด็จการ ซึ่งข้าราชการก็ชอบ เพราะบริหารง่ายดี มองมุมกลับก็คือ เมื่อรัฐมีอำนาจแต่ไม่คิดพัฒนาเช่นนี้ก็เท่ากับการทำร้ายประเทศ ทำให้ประเทศเสียโอกาสต่างๆ ในการพัฒนาไปโดยปริยาย เรากำลังย้อนยุคสู่ปี 2504 สมัยผู้ใหญ่ลีตีกลองประชุม ที่สะท้อนให้เห็นว่า “เสนาบดีรวมอำนาจ” ยังคงอยู่ ปัจจุบันกฎหมายหลักท้องถิ่น ที่มีผลต่อการปรับปรุงโครงสร้างอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น เช่น ประมวลกฎหมาย อปท. กฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ยังคงถูกดองไว้ที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีคืออุปสรรค

ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่ล็อกกรอบการพัฒนาประเทศไว้ล่วงหน้าในระยะยาว ซึ่งรวมทั้งท้องถิ่น อปท.ด้วย เพราะ ภายใต้ระเบียบ มท.ว่าด้วยการจัดทำแผนและประสานแผนพัฒนาพื้นที่ในระดับอำเภอและตำบล พ.ศ.2562 ได้รวมถึง อปท.ด้วย หมายความว่ายุทธศาสตร์ชาติ ยุทธศาสตร์จังหวัด ท้องถิ่นต้องถูกบังคับให้นำมาปฏิบัติด้วย ตามระเบียบ มท.ว่าด้วยการจัดทำแผนและประสานแผนพัฒนาพื้นที่ในระดับอำเภอและตำบล พ.ศ.2562

ข้อเสนอเรื่อง “จังหวัดจัดการตนเอง”

ประเทศไทยมีความพยายามที่จะทำเป็นจังหวัดจัดการตนเอง มาตั้งแต่ พ.ศ.2499 จนกระทั่งบัดนี้ ยังไม่สำเร็จ ประเทศจึงล้าหลัง และเกิดเป็น “รัฐราชการ” ที่ยากต่อการเปลี่ยนแปลง เพราะ เรื่องอะไรที่แม้การเปลี่ยนแปลงแล้วจะเป็นประโยชน์กับประชาชน แต่หากกระทบต่อผลประโยชน์ของข้าราชการประจำก็ทำไม่ได้ ทำไมในแต่ละจังหวัด ต้องยุบรวมส่วนภูมิภาคเข้าเป็นท้องถิ่น "จังหวัดจัดการตนเอง" ท่ามกลางสถานการณ์ความสับสนในการกระจายอำนาจของรัฐสู่ท้องถิ่น ขอเสนอสาระสำคัญเหตุผลตามแนวคิดของบรรณ แก้วฉ่ำ นักวิชาการท้องถิ่น (2563)

(1) ปัจจุบันประเทศไทย มีเจ้าหน้าที่ที่กำกับดูแล ให้ อปท.ทำงาน มากเกินไป ไม่เพียงเฉพาะหน่วยของกระทรวงมหาดไทย (มท.) แต่มีทุกกระทรวงทั้งจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาค

(2) ราชการส่วนภูมิภาคที่มาตั้งอยู่ในแต่ละจังหวัด เป็นจำนวนมากที่เปลี่ยนบทบาท จากเดิมที่เคยทำงานเอง โยนงาน(ไม่ใช่การถ่ายโอนตามแผนการกระจายอำนาจ)ให้ อปท.ทำงานแทน แล้วยกฐานะตนเองให้ไปนั่งเป็นผู้กำกับดูแลแทน รอให้ อปท.รายงาน และเมื่อมีผู้กำกับดูแล อปท.มาก นอกจาก อปท.ต้องรับงานจากหลายหน่วยงานมาทำแล้ว ยังต้องทำรายงานให้กับหลายๆ หน่วยงานนั้นอีกด้วย

(3) หน้าที่กำกับดูแล อปท.นั้น สามารถออกแบบให้มี “สภาพลเมือง” (Civil/Citizen Juries or Civic Assembly/Council) ซึ่งมีอยู่ในรูปแบบจังหวัดจัดการตนเอง เป็นกลไกให้ภาคประชาชนในท้องถิ่นทำหน้าที่กำกับดูแล อปท.เองได้

(4) จึงไม่จำเป็นต้องจ่ายเงินแต่ละเดือนจำนวนมหาศาลให้แก่เจ้าหน้าที่ส่วนภูมิภาค หรือส่วนกลาง ที่ทำหน้าที่เพียงกำกับดูแลให้คนอื่นทำงานและรอให้เขารายงานอย่างเดียว รัฐต้องจ่ายงบเป็นเงินเดือนให้แก่บุคลากรในหน่วยงานกำกับดูแลดังกล่าวเช่นว่านั้น 70-90% โดยไม่มีงบพัฒนา ในขณะที่กฎหมายบุคคลท้องถิ่นล็อกค่าตอบแทนบุคลากรของ อปท.ที่ต้องทำงานเองจริงๆ ไว้ที่ไม่เกิน 40%

(5) ยังไม่กล่าวถึง ปปช. สตง.ซึ่งมีเงินเดือนรวมกับค่าตอบแทนมากกว่าเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น ถึงสองเท่า ซึ่งไม่มีงานของตนเองเช่นกัน ทำหน้าที่เพียงคอยจับผิด ติงานของเจ้าหน้าที่อื่นที่เขาเหน็ดเหนื่อยทำไว้แล้ว แต่ได้รับเงินตอบแทนมากกว่าคนที่ทำงานจริงถึงสองเท่า ซึ่งมันควรจะกลับกัน อยากให้ประชาชน ได้รับทราบว่า ประเทศเรา มาถึงจุดที่ข้าราชการที่ทำหน้าที่เพียงกำกับดูแล และเพียงคอยจับผิดในงานของคนอื่นทำไว้แล้ว ล้นประเทศอยู่ในเวลานี้

(6) ต้องเปลี่ยนบทบาท ข้าราชการจำพวกที่ทำหน้าที่เพียงกำกับดูแล ให้มาทำงานในลักษณะเดียวกับเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นเสียให้สิ้น ประชาชนก็มีลูกจ้างที่ทำงานบริการสาธารณะแก่เขาจริงๆ มากขึ้น ในขณะที่เจ้าขุนมูลนายจะน้อยลง

(7) ปัจจุบันนี้ในแต่ละจังหวัด ยังไม่มีความเข้มแข็งพอที่จะจัดการตนเองเพื่อรับมือกับปัญหาต่างๆ ขาดคนทำงาน มีแต่คนสั่งให้คนอื่นทำ ตัวเองคอยรับรายงาน คนทำงานต้องเพิ่มงานรายงาน เป็นอีกงานหนึ่งด้วย ทุกจังหวัดขาดเอกภาพเป็นเบี้ยหัวแตก ราชการส่วนภูมิภาคที่มาตั้งสำนักงานในพื้นที่แต่ละจังหวัดรับนโยบายมาจากกระทรวง กรมตนเอง ไม่ได้ฟัง ผวจ. แม้ ผวจ. ที่มานั่งในแต่ละจังหวัดเองก็แหงนมองไปจังหวัดที่ใหญ่กว่า มองไปที่กรม กระทรวง ไม่ได้ก้มมองประชาชนในจังหวัด บางแห่ง ผวจ.อยู่ไม่กี่วันก็ย้าย

(8) ตลอดทั้งทรัพยากรการบริหาร คน เงิน และพัสดุของจังหวัดรวมท้องถิ่น ไม่อาจนำมาใช้บูรณาการทำงานร่วมกันได้ ที่ผ่านมากรณีโรคระบาด แม้แต่ละจังหวัดพยายามจะบริหารจัดการแบบจังหวัดจัดการตนเอง เพื่อรับมือกับโรค แต่กฎหมายและโครงสร้างของส่วนราชการในแต่ละจังหวัดในปัจจุบันไม่รองรับการดำเนินการดังกล่าวอย่างเบ็ดเสร็จได้

ปัจจุบันท้องถิ่นเปรียบดัง “เสือผอม” มีคนแวดล้อมหิวโซเข้ามาแบ่งแย่งกินทรัพยากรของเสือจนเสืออดโซ งบประมาณก็ไม่มีมากมาย ซ้ำ อปท.บางแห่งมีขนาดเล็กมาก ถึงเวลาแล้ว ที่ต้องจัดตั้ง “กลุ่มผลักดัน” และพร้อมกันช่วยเหลือการจัดตั้งจังหวัดจัดการตนเอง อปท.ท้องถิ่นทุกรูปแบบต้องรวมพลังกัน ไม่แยกสีแยกเหล่า ทั้งฝ่ายการเมืองท้องถิ่นและฝ่ายประจำข้าราชการส่วนท้องถิ่น อย่างน้อยที่สุดให้เป็นจังหวัดนำร่องให้ได้สักภาคละ 1 จังหวัดในระยะภายใน 5 ปีนี้ หรืออาจวางไว้ในแผนระยะยาว 10-15-20 ปีก็ได้