บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)
การเติบโตของรัฐราชการ
มาดูข้อมูลปัญหาการเติบโตของจำนวนข้าราชการไทยเป็นปัญหามากต่อ “การวางแผนกำลังคนในภาคราชการไทยฝ่ายพลเรือน” ที่แม้ไม่รวมถึงข้าราชการทหาร ที่มีกำลังพลประจำการสูงเป็นอันดับ 9 ของทวีปเอเชียและโอเชียเนีย ที่ 360,850 นาย แบ่งเป็นกองทัพบก 245,000 นาย กองทัพเรือ 69,850 นาย กองทัพอากาศ 46,000 กองทหารรักษาพระองค์ 87 หน่วย และกองกำลังกึ่งทหาร ทั้ง ตำรวจตระเวนชายแดน ตำรวจน้ำ อาสาสมัคร กองบินตำรวจ ตำรวจท้องที่ และทหารพราน รวมแล้วกว่าอีก 93,700 นาย ฉะนั้น ปี 2563 งบทหารไทยจึงสูงอันดับ 27 ของโลก และมีกำลังพลมากอันดับ 9 ของเอเชีย
ข้อมูลสำนักงาน ก.พ. (2563) พบว่า ปัจจุบันภาครัฐมีกำลังคน ทั้งหมดประมาณ 2.3 ล้านคน มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 1.04 ต่อปี สำหรับจำนวนข้าราชการมีประมาณ 1.3 ล้านคนและข้าราชการพลเรือนประมาณ 390,000 คน โดยมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 0.5 ต่อปี โดยค่าใช้จ่ายในส่วนนี้มีมากถึงร้อยละ 35 ของงบประมาณทั้งหมด ขณะที่รัฐบาลต้องการลดให้น้อยลง มีจำนวนข้าราชการส่วนท้องถิ่น 7,855 แห่ง 73,108 คน ครู 27,100 คน ลูกจ้างพนักงานจ้าง 62,108 คน รวม 162,216 คน จากข้อมูลจะเห็นถึงความยิ่งใหญ่ของ “รัฐราชการ” ที่มีกำลังพลมากมาย
ในวังวนรัฐราชการมีเทคโนแครตผู้วาดฝัน
แนวความคิดของผู้รู้เทคโนแครต แบบ “คนรัฐราชการผู้ชอบวาดฝันบรรเจิด” แต่ผลลัพธ์ ผลการประเมิน ไม่บรรเจิดได้ตามที่วาดไว้ เช่นสอบตกตัวเลข จึงตกแต่งตัวเลขข้อมูลขึ้นใหม่ ที่แตกต่างจากตัวเงินงบประมาณที่ใช้จริง ใช้ “วาทกรรม” คำบรรยายด้วยภาษาที่เข้าใจยาก เลี่ยงบาลี อุปมาสวยแต่จบไม่สวยดัง ขึ้นต้นเป็นลำไม้ไผ่พอเหลาลงไปกลายเป็นบ้องกัญชา เป็นวัฒนธรรมทางการบริหารที่ลงไปถึงท้องถิ่น ทำให้คน อปท.หลงในวาทกรรมนั้นและลอกตาม ทำตาม แต่กลับถูกดัดหลัง จากหน่วยตรวจสอบ หลังหักว่าทุจริต ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติมิชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือปฏิบัติไม่ชอบด้วยระเบียบ ฝ่าฝืน จงใจไม่ปฏิบัติตามระเบียบที่กำหนด ทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำโดนถ้วนหน้าหลายราย การทำงานตามคำสั่ง ตามหนังสือสั่งการ ตามหนังสือแจงแนวทาง จึงไม่ปลอดภัยใน อปท.ยุคนี้ หน่วยราชการที่ใช้งบประมาณแบบล่ำซำ งบสูง ละเลง แต่ไม่ตรวจสอบ อย่างนี้จะให้เรียกว่าอย่างไร
เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นดังกล่าวข้างต้นเหล่านี้ หากมองย้อนไปเรื่อยๆ มันจะไปสะดุดอยู่ที่ “ประเด็นรัฐราชการรวมศูนย์” เพราะในระยะหลังๆ รอบ 7 ปีที่ผ่านมามีนักวิชาการนักคิด นักการเมืองฝ่ายค้านพูดถึงบ่อย แม้ก่อนหน้านั้นก็มีความพยายามนำเสนอประเด็น “การกระจายอำนาจ” การแก้ไขปัญหาประชาธิปไตย หรือ ในนัยความหมายตรงกันข้ามก็คือ การต่อต้าน ไม่เห็นด้วยกับการรวบอำนาจโดยส่วนกลาง
คณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ได้เสนอหลักการพื้นฐานสำคัญ 2 ด้านของการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจเพื่อเปลี่ยนผ่านประเทศไทยไปสู่ความเป็นธรรม เท่าเทียม และเสมอภาค คือ (1) กระจายอำนาจบริหารจัดการจากรัฐบาลไปสู่ท้องถิ่น และ (2) กระจายอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปสู่ประชาชน ชุมชน และภาคประชาสังคม อันจะเป็นหลักประกันทั้งทางทฤษฎีและปฏิบัติว่าอำนาจจะ “กระจาย” ไปถึงประชาชนจริงๆ ไม่ “กระจุก” อยู่แต่กับผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือรัฐส่วนกลาง เพราะ “ความเหลื่อมล้ำ” หรือคำศัพท์เบื้อต้นว่า “ความไม่เท่าเทียมกัน” (inequality) ในความสัมพันธ์ทางอำนาจนับเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดอย่างหนึ่งของประเทศไทย และเป็นต้นตอบ่อเกิดของปัญหาสำคัญอื่นๆ อีกหลายเรื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือปัญหาความไม่เป็นธรรมในสังคม ซึ่งจะโยงมาถึงคำว่า “ความเสมอภาค” (Equality) และคำว่า “ความเที่ยงธรรม” หรือ “ความเท่าเทียมที่มีความเป็นธรรม” (Equity) ที่หายาก ถือเป็นจุดอ่อนที่สำคัญของระบบราชการรวมศูนย์ไทย
ความยุติธรรมความเท่าเทียมไม่มีจริงเป็นเพียงลมปาก
เวทีนโยบายสาธารณะเรื่อง การเพิ่มอำนาจท้องถิ่นเพื่อเปลี่ยนประเทศไทยให้เป็นธรรม (2555) เปิดประเด็นสารัตถะสำคัญ ในความอยุติธรรม ความไม่เป็นธรรมและความเหลื่อมล้ำ(สุดขั้ว) และไม่เสมอภาค โดยเฉพาะกลุ่มยากจน ชายขอบของการพัฒนาและการบริหารจัดการทางการเมืองแบบรวมศูนย์ เพื่อ “ความเป็นธรรม เท่าเทียม และเสมอภาคในระดับท้องถิ่น” อย่างน้อยที่สุดในการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ ทรัพยากรเศรษฐกิจ ทรัพยากรสังคม และทรัพยากรการเมือง เพื่อให้พ้นวังวนซ้ำซากของการ “เลือกตั้ง-รัฐประหาร” ที่ต้องปฏิรูปโครงสร้างอำนาจทางการเมืองใหม่
แต่ด้วยอำนาจตำรวจ (Policing Power) ดูแลรักษาความสงบในพื้นที่ ประกอบกับกลไกระงับไกล่เกลี่ยข้อพิพาทแตกแยกขัดแย้งผลประโยชน์ที่ต่างกันในระดับพื้นที่ซึ่งความขัดแย้งในระดับพื้นที่อาจปะทุเป็นความแตกแยกระดับชาติ เชื่อว่าหากลดความขัดแย้งในพื้นที่ลงการแข่งขันการเมืองระดับชาติย่อมลดความรุนแรงลง
อย่างไรก็ตาม แม้ว่าความเสมอภาคถือว่าเป็นหลักสิทธิมนุษยชนพื้นฐานในศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ แต่ความเท่าเทียมระหว่างคนจนคนรวย การเข้าถึงโอกาสยังเข้ายากเอื้อมไม่ถึง เพราะมีสองมาตรฐาน (Double Standard) ในความเสมอภาคที่ไม่เสมอภาค (Unequal Equality) ในสังคมไทยที่เอื้อชนชั้นนำ(Elites)
ประชาธิปไตยสมบูรณ์แบบไม่มี ประชาธิปไตยครึ่งใบยังอยู่
หลังรัฐธรรมนูญปี 2521 ต้นกำเนิด “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” (Semi democracy) ขนานแท้และดั้งเดิม” ในช่วงปี 2521-2530 ที่มอบอำนาจอธิปไตยให้แก่นักการเมืองกับข้าราชการ (ข้าราชการในทีนี้หมายรวมทหารด้วย) มีระบอบการปกครองมีลักษณะทั้งประชาธิปไตยและเผด็จการปนกัน ซึ่งตอกย้ำด้วยประชาธิปไตยครึ่งใบสมัย 2 เมื่อหลังรัฐประหารปี 2535 ที่ส่งผลคณะรัฐประหารสืบทอดอำนาจมานานนับสิบปีถึงปัจจุบัน โดยอ้างรัฐธรรมนูญและมี ส.ว.250 คนเป็น “พรรค” ใหญ่ที่สุดในสภาเป็นกลไกสำคัญ
ข้ออ้างว่า กลไกปกติในรัฐธรรมนูญไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ ต้องใช้ “อำนาจพิเศษ” เพราะประชาธิปไตยแบบเต็มใบ ไม่สามารถแก้ปัญหาประเทศชาติได้ และอ้างรัฐบาลมาจากการเลือกตั้ง จากรายงานวิชาการ (2559) ว่า ประชาธิปไตยครึ่งใบได้สร้าง “ค่านิยมแบบศักดินา” ขึ้น ทำให้ระบบรัฐราชการมีความเข้มแข็งและสร้างเครือข่ายกับตัวแสดงนอกระบบราชการ ส่งผลต่อการพัฒนาประชาธิปไตยที่ไม่ก้าวหน้า เพราะเมื่อเกิดวิกฤตการณ์ในด้านเศรษฐกิจหรือการเมือง จะไม่ยอมใช้กระบวนการตามระบอบประชาธิปไตยเพื่อแก้ไขปัญหา แต่กลับยอมรับให้อำนาจรัฐราชการและเครือข่ายเข้ามาแก้ไขปัญหาวิกฤติของประเทศชาติ
ข้ออ้างประชาธิปไตยสมบูรณ์แบบ (true democracy) จะไม่มีในโลกเป็นเหตุผลในการสนับสนุนระบอบอำนาจนิยมเผด็จการจำแลง ที่อีกฝ่ายล้อว่าเป็น “ศักดินาฟาสซิสต์” หรือขวาสุดขั้ว แม้ว่าทรัมป์ก็เป็นพวกขวา เช่นกันฝั่งสังคมนิยม จีนเป็นคอมมิวนิสต์แปลง เหมารวมอำนาจ เติ้งเสี่ยวผิงแปลงอำนาจใหม่มาเป็นการตลาด เช่นเดียวกับ กอบาชอฟ รัสเซียเปลี่ยนลัทธิมาร์ก ที่เลนินใช้ให้เป็นระบบเสรีขึ้น ฉะนั้นจึงไม่มีประเทศใดที่เผด็จการสุดๆ คอมมิวนิสต์สุดๆ แล้วเจริญก้าวหน้า คิวบาก็เปลี่ยน เหลือเพียงเกาหลีเหนือที่แทบไม่เปลี่ยน
อำนาจนิยมอุปสรรคที่ขวางกั้นประชาธิปไตยไทย
มีสำนวนปรากฏการณ์ปัญหา “งูกินหาง” หรือเรื่องราวที่เป็นปัญหา หรือสร้างความเดือดร้อนให้กับตัวเองหรือผู้อื่นเกี่ยวโยงพันกันไปมาไม่รู้จบไม่สิ้น เกิดปัญหาอย่างหนึ่งก็มีปัญหาอีกอย่างวนตามมา เหมือนงูกินหางตัวเอง เป็นต้น ยกตัวอย่างเช่น ปัญหายาเสพติดเป็นปัญหาที่แก้ไขยากมาก ปัญหาทุจริตคอร์รัปชันในประเทศต่างๆ ยากจะแก้ไข ปัญหาการติดหนี้ ติดการพนัน สำนวนอเมริกันเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า “Catch – 22” (แคทช ทเวนตี้ ทู) ที่หมายถึง เหตุการณ์ที่เมื่อสิ่งหนึ่งไม่ได้เกิดขึ้น สิ่งที่ตามมาก็ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ เป็นผลต่อเนื่องกัน คำนี้ความหมายคล้ายคำว่า no-win situation เป็นสถานการณ์ซึ่งมีความขัดแย้งกันจนหาคำตอบ หรือไม่สามารถหาคำตอบที่ดีได้เนื่องจากปัจจัยของคำตอบเกี่ยวพันกัน เหมือน “ไก่” กับ “ไข่” ปัญหาต่างๆ เหล่านี้ที่หมักหมมทับถมพอกพูนจนถึงวิกฤตทางตัน (Impasse) หรือ สถานการณ์อับจน ไม่มีทางออกได้
จากข้อมูลรายงาน(2554) พบคุณลักษณะทางสังคมและวัฒนธรรมไทยที่ขัดขวางต่อการพัฒนาประชาธิปไตย ทำให้สังคมขาดพลัง 4 ประการคือ (1) การเป็นรัฐอุปถัมภ์ รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ คือ การผูกขาดอำนาจไว้ที่ส่วนกลาง (2) การศึกษา ก็ถูกออกแบบและกำกับโดยระบอบการเมือง หรือผู้นำทางการเมืองนั่นเอง (3) สื่อสารมวลชน เพราะครูที่สำคัญที่สุดของเยาวชนด้านวัฒนธรรมการเมือง คือนักการเมืองและผู้นำทางการเมือง รองลงมาคือ สื่อสารมวลชน ที่ล้วนมีผลต่อการจดจำและเอาเป็นตัวอย่างได้ง่าย (4) สถาบันครอบครัว ถูกจำกัดทั้งการมีทัศนคติแบบอุปถัมภ์ การไม่ให้ความเท่าเทียมกันในการแสดงออกซึ่งความคิดเห็น ระบบการเลี้ยงดูในครอบครัวก็ได้รับอิทธิพลนี้ไปด้วย
สังคมรากหญ้าชาวบ้านถูกครอบงำ ถูกรวบอำนาจผูกขาดชีวิตโดยกลุ่มทุน ทำให้มีหนี้สิน เพราะ “รัฐราชการรวมศูนย์” ที่แผ่ขยายถึงท้องถิ่นด้วยอำนาจนิยม เกิดคำถามว่า (1) รัฐราชการรวมศูนย์ มีดีมีเสีย อะไรบ้าง เช่น การฉุดรั้งประชาธิปไตย การฉุดรั้งเศรษฐกิจ การขัดหลักสิทธิมนุษยชน ขัดกติกา กฎบัตร UN ขัดมติโลก (New World Orders) เป็นต้น (2) การแก้ไขระบอบอำนาจนิยมไทย จะแก้ไขได้ด้วยวิธีใด (3) แนวโน้มพลังอำนาจกลุ่ม “คนรุ่นใหม่” เจน Z รวม New Voter (7 ล้านคน) และ พวกหัวก้าวหน้า (Progressive or Liberal) ประชาธิปไตย มีเพียงใด ด้วยจำนวนที่สูสีกับกลุ่มอนุรักษ์และแนวร่วม ที่หมายรวม ถึงกลุ่มข้าราชการพลเรือน 3.9 แสน ตำรวจ 2.3 แสน ทหาร 3.6 แสน กำนันผู้ใหญ่บ้าน (74,709 หมู่บ้าน 7,255 ตำบล) 2.9 แสน กลุ่มพลังมวลชนจัดตั้ง 5 แสน รวมเบ็ดเสร็จราว 2.8 ล้าน (เป็นกำลังพลภาครัฐ 2.3 ล้าน) คูณด้วย 3 คือจำนวนคนในครอบครัว เช่น พ่อแม่ลูกหลาน = 8.4 ล้านคนที่ต้องวัดดวงกันในสนามเลือกตั้ง
จากรายงานการศึกษา (2562) ปัญหาอุปสรรคของระบอบประชาธิปไตยไทยมี 7 ประเด็น คือ (1) การยึดติดกับรูปแบบของประชาธิปไตย (2) ระบบอุปถัมภ์ (3) การแทรกแซงทางการเมืองของทหารไทย (4) การบริหารราชการแผ่นดินแบบรัฐรวมศูนย์ (5) การคอรัปชั่น (6) พรรคการเมืองไทยที่ขาดความเป็นสถาบันทางการเมืองอย่างแท้จริง (7) การพัฒนาทางเศรษฐกิจของไทย ที่ถือว่า เป็นรากฐานของปัญหาและอุปสรรคของประชาธิปไตยที่สำคัญตามมุมมองของตน ที่ยึดติดกับรูปแบบหรือกระบวนการของประชาธิปไตย คือ รัฐธรรมนูญ รัฐสภา พรรคการเมือง และการ เลือกตั้ง เป็นประชาธิปไตยล้มเหลวที่พยายามสร้างกันมาตั้งแต่ปี พ.ศ.2475 ไม่เกิดผลประโยชน์กับประชาชนแต่เกิดกับชนชั้นนำทางการเมือง สรุปว่าปัญหาและอุปสรรคของระบอบประชาธิปไตยไทยที่แท้อยู่ที่ความไม่สามารถที่จะทำให้มิติของเป้าหมายหรือหลักการของประชาธิปไตยเกิดขึ้นอย่างแท้จริง และมั่นคงในประเทศไทยได้ สาเหตุสำคัญประการหนึ่งก็คือ “รัฐรวมศูนย์” หรือ “การบริหาราชการแผ่นดินแบบรัฐรวมศูนย์” (State administration of central government) ที่รวมศูนย์กลางของอำนาจในการสั่งการและทุกสิ่งทุกอย่างไว้ที่ส่วนกลางอย่างเข้มข้น โครงสร้างรัฐรวมศูนย์ในกลุ่มข้าราชการได้เติบใหญ่แทรกซ้อนและซึมซาบลงสู่วิถีชีวิต ของผู้คนทั้งปวง จนมีอำนาจครองใจ (Hegemony) คนทั้งหลายได้ในอีกหลายรุ่นต่อมา อย่างไรก็ตาม อำนาจครองใจที่ให้การยอมรับและยกย่องการได้เป็น “เจ้าคน นายคน”
ล่าสุดข้อมูลซูเปอร์โพล (2564) ตอกย้ำว่าประชาชนต้องการให้ อบต.ปฏิรูปเปิดช่องตรวจสอบการคอร์รัปชัน ส่วนใหญ่ 68.5% ระบุมีการจ่ายเงินซื้อเสียง 66.4% ระบุคนชนะเลือกตั้งส่วนใหญ่มาจากเครือข่ายผู้มีอิทธิพลในพื้นที่ 65.5% ระบุมีปัญหาทุจริตคอร์รัปชัน ในการใช้จ่ายงบประมาณในพื้นที่ 62.8% ระบุขาดการประสานงานที่ดีกับชุมชน มักจะทำงานแบบ “อำนาจนิยม เผด็จการ ที่ขาดการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน”
ในอำนาจนิยมยังมีความเห็นต่าง
ข้อสันนิษฐานว่าแนวคิดอำนาจนิยมคงไม่ได้มีในกลุ่มอนุรักษ์ทุกคน คนในกลุ่มที่มีความเห็นตรงกันข้ามยังมีอยู่ แต่ไม่สามารถแยกแยะจำนวนได้ ความแตกแยกแนวในแนวความคิด อุดมการณ์ ล้วนเกิดจากคนใกล้ชิดทั้งสิ้น มีขาวก็มีดำ มีร้อนก็มีหนาว มีสูงก็มีต่ำ เกิดจากการเปรียบเทียบกัน แต่คนเห็นต่างในกลุ่มข้าราชการมีแน่นอน แต่มีเพียงน้อย และไม่แสดงออก เช่น ข้าราชการ ทหาร ตำรวจ สายแข็งคือ ข้าราชการ มท. และทหารประจำการ สงครามความคิดการโฆษณาชวนเชื่อ (Propaganda) สงครามเย็น โลกสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ โลกเสรี ล้วนมีความแตกแยกเกิดจากภายใน ผู้คนเห็นต่าง ใช่ว่าไม่แสดงออกทางภาษากายเท่านั้น ยังมีภาษาอื่นๆ อีกมากมายเช่น แพลตฟอร์มในโลกโซเชียล การมีท้องถิ่น อปท.ที่เกิดมาจากคนมหาดไทยตั้งและครอบงำ หาใช่ว่าคนท้องถิ่นจะเป็นคน มท.เสียทั้งหมด เช่น หาก มท.ทำดีคนที่เขาเสียอำนาจ บทบาท เขาก็คงไม่ติดใจ แต่หาก มท.ทำไม่ดีนี่แหละคือเงื่อนไข ต้องหันมาคิด มันอยู่ที่คนมีอำนาจสั่งการทั้งสิ้น คนหัวๆ ท้องถิ่นต้องทำให้เป็น ทำให้ได้ ให้บรรลุผล ได้ผลงาน มันเหมือนการทำคดี มันเหมือนการต่อสู้โรคภัยไข้เจ็บที่ไม่ชนะก็แพ้ ไม่มีคำว่าเสมอ การทำสิ่งใดบรรลุผลในเรื่องส่วนรวม มันไม่ง่ายอย่างที่คิด ไม่เหมือนงานส่วนตัว หรืองานบริษัท ผู้บริหารท้องถิ่น ติดกับดักเรื่อง การถอนทุน กิเลสตัณหา ไม่มุ่งมั่นอย่างที่ตั้งใจ ก่อนเข้ามา ทำไม่ตรงคำพูดที่ให้ไว้แต่เดิม ยิ่งนานวัน ยิ่งปลิ้นปล้อน ความเชื่อถือศรัทธาจากชาวบ้าน จึงเลือนหาย พวกที่เข้ามาด้วยระบบอุปถัมภ์ ยิ่งอำนาจนิยมผู้ที่ไม่เกี่ยวข้องย่อมมองไม่เห็นภาพบังตาเหล่านี้ แน่ชัดในทุกองค์กรจะมีคนฝ่ายตรงกันข้ามกันเสมอ ความแตกต่างทางความคิดจึงเป็นธรรมดา แต่ผู้มีอำนาจอย่าทำตัวเป็นมาเฟียเสียเอง แม้ในความเชื่อในทางศาสนาก็ยังมีความต่าง ที่ไม่อาจบังคับจิตใจกันได้เลย ศัพท์รัฐธรรมนูญเรียกว่า “Absolute Rights” เป็นสิทธิเสรีภาพภาพแบบสัมบูรณ์ที่รัฐมิอาจจำกัดได้
เอกลักษณ์ที่ฆ่าไม่ตาย อุปนิสัยคนไทยโอนอ่อน ใจดี ยอมรับคนง่าย เห็นอกเห็นใจ รักสามัคคี ประนีประนอม (Compromise) ผสมกลมกลืน (Assimilation) เข้ากับทุกสังคม ชอบรักสันติ และมีความเห็นอกเห็นใจเพื่อนมนุษย์ด้วยกัน (Fraternality) ความเห็นต่างเป็นเรื่องปกติ เป็นสีสันของประชาธิปไตย อำนาจนิยมอย่ามาผูกขาดให้คนร้าวกัน ขอให้ชาติไทยจงเจริญ ฝ่าวิกฤตได้ตลอด
