บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)
จุดเริ่มต้นที่มาของรัฐราชการ
ขอยืมคำว่า “จุดบอด” (Blind spot or Dead spot) จากจักษุแพทย์มาสื่อถึง “จุดหรือสภาวะที่แก้ปัญหาได้ยาก” เปรียบเสมือนทัศนวิสัยการมองที่ไม่ค่อยดีนัก ในที่นี้คือการบริหารราชการประเทศรอบหลายปีที่ผ่านมา ไม่ต้องนับไปไกล เอาเพียงตั้งแต่สมัยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช. ตั้งแต่ปี 2557-2562) ซึ่งมีปัญหาวิกฤตนานาประการ ที่สำคัญของ “ระบบบริหารราชการของไทย” คือ “รัฐราชการรวมศูนย์” (Bureaucratized & Centralized Power) หรือ “การนิยมรวมศูนย์อำนาจ” (ไม่กระจายอำนาจ) เป็น “รัฐราชการในท้องถิ่น” โดยรัฐบาลที่ใช้อำนาจตาม “ระบอบอำนาจนิยม” (Authoritarian Regimes)
ในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่น (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ อปท.) และการกระจายอำนาจในยุค คสช. รายงานวิชาการ (2564) ระบุว่า รัฐเข้าควบคุม แทรกแซง และการขยายอำนาจลงสู่การปกครองท้องถิ่น ทำให้การปกครองท้องถิ่นกลายเป็น “รัฐราชการ” การแทรกแซงและควบคุม อปท. โดยการใช้ระบบบริหารและนโยบายใหม่เพื่อควบคุมผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น (ผถ.และสถ.) ผ่านสิ่งที่เรียกว่า “นโยบายประชารัฐและการบริหารส่วนภูมิภาค” คสช. ได้รวมศูนย์อำนาจและควบคุมท้องถิ่นโดยการใช้นโยบายสวัสดิการต่างๆ ซึ่งเป็น “นโยบายประชานิยม” (Populism) เพื่อเรียกคะแนนนิยมมากกว่า เช่น นโยบายประชารัฐ โครงการประชารักสามัคคี และโครงการการพัฒนาหมู่บ้านเพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจท้องถิ่น ซึ่งในนโยบายต่างๆ เหล่านี้ส่วนใหญ่ไม่ผ่าน อปท. ทำให้ประชาชนในท้องถิ่นต้องพึ่งอำนาจและทรัพยากรของ คสช.
ปัญหาการรวมศูนย์อำนาจการปกครอง (Centralized or Centralization) ภายใต้อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบตลอดทั้งอาณาเขตประเทศโดยตรงของส่วนกลาง อันได้แก่ กระทรวง ทบวงการเมืองต่างๆ ของรัฐ โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางที่ขึ้นตรงต่อกันตามลำดับชั้นของการบังคับบัญชา (Hierarchy) ในลักษณะของ “การสั่งการควบคุม” ที่ส่งผลต่อการแก้ไขปัญหาวิกฤตที่เกิดขึ้นในหลายประการ หลักการบริหารงานภาครัฐแบบมีส่วนร่วม (Participatory Governance) เพื่อสร้างการมีส่วนร่วมประชาชนให้มีคุณภาพที่หวังวาดฝันไว้ไม่ต้องไปพูดถึง เช่น ทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถซื้อวัคซีนโควิดให้ประชาชนได้โดยตรง
ท้องถิ่นเป็นรัฐราชการรวมศูนย์
การใช้นโยบายประชารัฐ โดย “รัฐราชการรวมศูนย์” ได้รวบอำนาจและกลืน อปท.ไว้หมดแล้ว เพราะคนทำโครงการคือ พวกหน่วยราชการส่วนกลางที่หวงอำนาจ หวงบทบาท มาดูตัวอย่าง เอายางมะตอยล้นเอาไปทำถนน สร้างสนามกีฬา แค่เพียงต้องการพยุงราคา ผลออกมาได้ถนนไร้คุณภาพ ราคาก่อสร้างสูง ลานกีฬาก็ไร้คุณภาพ ราคาก่อสร้างราคาสูง นี่ยังไม่รวมโครงการก่อสร้างที่มีคดีทุจริต ป.ป.ช.ติดตามมาอีกเพียบ เอาน้ำมันปาล์มไปผสมน้ำมันดีเซล น้ำมันเบนซิน ทำให้น้ำมันราคาสูง แต่คุณภาพต่ำ สร้างภาระปัญหามากกว่าแก้ เพราะราคาน้ำมันรังแต่จะสูงขึ้น ภาษีมูลค่าเพิ่มสร้างภาระให้ผู้บริโภคในท้องถิ่นให้แบกรับ ภาครัฐไร้คุณภาพในการจัดเก็บภาษี ลองมาจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างให้ได้เต็มที่ไม่ใช่การลดหย่อน คนมีที่ดินจริงๆ ก็ไม่ครอบครองมากรายได้จะเข้า อปท.มาก เพื่อทดแทนภาษีมูลค่าเพิ่มได้
เศรษฐกิจรากหญ้าชาวบ้านช่วงวิกฤตโควิด 2 ปีที่ผผ่านมาย่ำแย่ เพราะ สินค้าเกษตรผลิตเกินจำเป็นราคาตกต่ำ ขายข้าวไม่ได้ราคา เพราะต้นทุนสูง ป่าไม้ถูกทำลายเพราะการบุกรุกแย่งชิงที่ทำกิน ด้านความเป็นอยู่ที่ดีของชาวบ้าน พื้นที่ต้องไม่ทำลายสิ่งแวดล้อม พัฒนารักษาพื้นที่ให้ดี จะมีพื้นที่ธรรมชาติเหลือ ทำท่องเที่ยวธรรมชาติ พื้นที่ยังเหลืออีกมาก
คนจนชนบทต้องมีที่อยู่อาศัยที่ดี ลดความเหลื่อมล้ำลง เรื่องกัญชารักษามะเร็ง ยาราคาแพง ก็เพราะสมุนไพรชาวบ้าน ถูกกีดกันด้วยการออกใบ อย. และมีขั้นตอนที่ยุ่งยาก การอนุมัติ อนุญาต ที่ดูยุ่งยากมากสำหรับชาวบ้าน รัฐตีเหมากินรวบหมด ปัญหาเรื่องง่ายๆ เหล่านี้ ไม่ต้องไปแก้ให้ยาก ลองแก้กันตรงๆ โดยคนท้องถิ่นนั่นแหละ เราไม่จำเป็นต้องทำตามแบบประเทศอื่นก็ได้
นี่เป็นผลพวงปัญหาสืบเนื่องที่มาจากการไม่ยอมถ่ายโอนภารกิจปากท้องและความเป็นอยู่ (Well-being) ให้แก่ อปท. หรือถ่ายโอนแล้ว รับคืน เพราะ อปท.รับภาระดูแลไม่ได้ เนื่องจากขาดงบ ขาดบุคลากรเทคโนโลยี เป็นต้น ล่าสุดกระทรวงสาธารณสุขเพิ่งกำลังจะถ่ายโอน รพ.สต.ให้แก่ อบจ. ไม่รู้ว่าจะสำเร็จหรือไม่ อย่างไร ประมวลภาพแล้วเห็นว่า “ไทยเดินผิดทาง” เพราะแทนที่จะให้คนท้องถิ่นแก้ไข (ให้ทำ) กลับให้ส่วนกลางทำให้เสียเอง นี่แหละ “หลงทาง”
เสียงเรียกร้องกระจายอำนาจและยุติระบบราชการรวมศูนย์
ผู้เขียนเคยนำเสนอบทความเวียนวนซ้ำๆ การติดล็อกต่างๆ นั่นนี่ของการกระจายอำนาจที่มีมาก่อนหน้าสมัย คสช.แล้ว โดยเฉพาะกรอบการมอง “การปกครองท้องถิ่น” ที่แตกต่างกันระหว่างราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่น ในเรื่องการปกครองท้องที่ และหมู่บ้านชุมชนในเขตพื้นที่เมือง ที่ส่งผลไปถึงรูปแบบของ อปท.ทั้งใน อปท.รูปแบบทั่วไป (อบจ. เทศบาล อบต.) หรือ อปท.รูปแบบพิเศษ (กทม. เมืองพัทยา) อาทิ อปท.เขตพื้นที่ชายแดน แหล่งท่องเที่ยว และเกาะ/ชนบท เป็นต้น
ข้อเรียกร้องให้รัฐกระจายอำนาจมีมาช้านานแล้ว แต่รัฐทำได้ดีที่สุดในช่วงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 “ที่ถือเป็นยุคทอง” บูมสุดขีดถึงเพียงช่วงปี 2546-2547 เท่านั้น หลังจากนั้นมาไม่มีความก้าวหน้า ประเด็นข้อเรียกร้องต่อมาที่มีมานานเช่นกันก็คือ “ขอให้ยุติระบบราชการแบบรวมศูนย์” เพราะเชื่อว่าเป็นต้นเหตุทำให้ประเทศไม่พัฒนา และข้อเสนอ ”การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขนาดใหญ่” ที่มีการศึกษานำร่องมาช้านานร่วม 10 ปีเศษ (เริ่มมาแต่ปี 2551) คือ “จังหวัดจัดการตนเอง”
ดองเค็ม อปท.นานจนเด็กรุ่นใหม่ลืม
ปรากฏการณ์ “ดองเค็มพัฒนาการ อปท.” อย่างยาวนานเฉลี่ย 8-10 ปีเป็นเรื่องปกติไปเลย เพราะไม่มีการเลือกตั้ง อปท. มาตั้งแต่ปี 2557 และย้อนหลังไปสี่ปีจากปี 2553-2557 เฉพาะ อปท.ที่คงเหลือวาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.หรือผถ.) ก็ไม่มีการเลือกตั้งเช่นกัน ในที่นี้ กรณี อบต.คือไม่ได้เลือกตั้งมาตั้งแต่ปี 2553-2564 นับเวลาได้ถึง 10 ปี จนชาวบ้านและเด็กรุ่นใหม่ (New Voter) อายุ 18-28 ปี กว่า 7 ล้านคน (ข้อมูลปี 2562) ที่ยังไม่เคยได้หย่อนบัตรลงคะแนนเลือกตั้งมาก่อนเลย ก็เพิ่งได้เลือกตั้งคราวนี้ ในมิตินี้จึงเห็นความสำคัญของ “การกระจายอำนาจที่แท้จริง” ลงสู่ท้องถิ่น และ “การจัดการเลือกตั้งท้องถิ่น” อย่างสม่ำเสมอ (ไม่ดองเช่นปัจจุบัน) ในทุกรอบวาระ 4 ปี จึงเป็นสิ่งจำเป็นยิ่ง เพราะการเลือกตั้งยังมี “การซื้อสิทธิ-ขายเสียง” (Vote Buying) กันอยู่ ถือเป็น “จุดบอดรัฐราชการรวมศูนย์” ที่ใหญ่มาก
ระบบการเมืองการปกครองกับระบบเศรษฐกิจต้องแยกกัน
เมื่อพูดถึง “ระบบเศรษฐกิจ” ต้องคู่กับ “ระบบการเมืองการปกครอง” รวมถึงปรัชญา สังคมและการดำรงชีวิต ที่ต้องแยกให้ชัดว่า “ส่วนใดเป็นนโยบายส่วนใดเป็นระบบ” เรื่องจริงก็คือ “การรวมศูนย์อำนาจของไทย” ไม่เหมือนของจีนหรือของหลายๆ ประเทศ เพราะประเทศไทยปกครองด้วย “ระบบการเมืองแบบประชาธิปไตย” ที่ใช้ “ระบบเศรษฐกิจเสรี หรือทุนนิยมเสรี” ถือ “กลไกตลาด” (Market Mechanism) ในการกำหนดการผลิต (Productivity) เป็นที่ตั้ง จะไม่แทรกแซงตลาดโดยไม่จำเป็น แต่จีน เวียดนาม รัสเซีย เกาหลีเหนือ คิวบา ใช้ระบบการเมืองเมืองแบบรวบอำนาจพรรคเดียว “ระบบสังคมนิยม” หรือ “สังคมนิยมคอมมิวนิสต์” ที่ถือระบบเศรษฐกิจแบบไม่เอากลไกตลาด โดยรัฐเข้าควบคุมการผลิตทั้งหมด เป็น “การรวมศูนย์วางแผนการผลิตจากส่วนกลาง” เป็นเศรษฐกิจที่ปิดประตูและสมบูรณ์ในตัวเอง (Autarky) แต่จีนยังมีเขตปกครองพิเศษอิสระ การค้าการขายยังอิสระ มีระบบทุนอยู่ ไม่ใช่การยึดทรัพย์สินรวมไว้โดยรัฐทั้งหมดอย่างที่คนไทยเข้าใจ
การเลือกตั้ง อบต. 28 พฤศจิกายน 2564 คือโรงเรียนประชาธิปไตย
มีคนนึกถึงอุดมการณ์ “เสื้อหลากสี” เมื่อราว 10 ปีก่อน เช่น กลุ่มคนเสื้อแดง (ปี 2556 และปีก่อนหน้านั้น) ที่รู้สึกว่า ไม่ได้รับความเป็นธรรม รัฐและองค์กรขาดหลักนิติธรรม ประชาธิปไตยถอยหลัง(ลงคลอง) การเลือกตั้งคือประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญต้องเป็นประชาธิปไตย ฯลฯ เป็นต้น การเลือกตั้ง อปท.ครั้งนี้ การเลือก อบต. กระแสประชาธิปไตยคนเสื้อแดง อาจกระเตื้องขึ้นบ้างก็ได้
อบต. แม้จะมีพื้นที่ห่างไกลบ้าง แต่ก็เป็น อปท.ประเภทหนึ่ง ภาพรวมมีผู้มาใช้สิทธิ อบต. 60% นายกคนเก่าสอบตกกันมาก ถึงกว่าร้อยละ 60-80 แล้วแต่บริบทของแต่ละพื้นที่จังหวัด ซึ่งก็สมควรแล้วหากคนสอบตกไม่ได้พัฒนาอะไร นายก อบต.คนเดิมสอบตก 60-80% แล้วแต่ละบริบทพื้นที่จังหวัด เพราะ (1) คนเบื่อคนเก่า (2) คนเดิมไม่ลงสมัคร เพราะหลายคนแก่คาตำแหน่ง (แก่กะโหลกกะลา) ว่ากันว่าคราวนี้ (1) เงินสะพัด อาจถึง 30,000 ล้านบาท เพราะมีการซื้อเสียงด้วย (2) ยังมีผู้สอบได้ที่ยังต้องรอผลต้องคดีอาญาทุจริต เช่น มาตรา 147, 151, 157 อีกจำนวนหนึ่ง (3) มีผู้สมัครนายกคนเดียว แถมไม่มีตัวให้เลือก
คนอายุ 90 กว่าก็มาเลือก นายก อบต. คนข้ามเพศ เกิดปรากฏการณ์เดิมๆ ที่เรียกกันว่า “ตายายรับเงินหมา” หรือ “รับเงินหมากาเบอร์ที่ใช่” ที่สื่อถึงพัฒนาการซื้อเสียงที่ไม่เปลี่ยนแปลง
สำนักงานตำรวจแห่งชาติ (สตช.)เผย สรุปคดีเลือกตั้ง อบต. จับกุมผู้ซื้อเสียง 7 ราย 7 จังหวัด ฉีกบัตรเลือกตั้ง 27 คดี ถ่ายรูปบัตรเลือกตั้ง 4 คดี และทำลายป้ายหาเสียงจำนวน 21 จังหวัด ไม่พบเหตุรุนแรง
การเมืองยังคงน้ำเน่า
เรื่องแย่ๆ กติกาการเลือกตั้งท้องถิ่นยังกำหนดห้ามคน อปท. เป็น กกต.ท้องถิ่น ที่ถือว่าเป็นการจำกัดตีกรอบการทำงานของคนท้องถิ่น แทนที่จะได้คนที่เชี่ยวชาญ กลับให้ไปเอาคนนอกจากไหนก็ไม่รู้ที่ไม่เชี่ยวชาญ แต่กิจกรรมเลือกตั้งทั้งหมดหรือแทบทุกอย่างกลับใช้เงิน ใช้เครื่องมือ ใช้งบ ใช้คนจาก อปท.
เส้นทางงบพัฒนาท้องถิ่นที่ผ่านมานั้นมีผลประโยชน์หรือประโยชน์ทับซ้อนทั้งสิ้น ชี้ให้เห็นว่าการเมืองยังไม่เป็นของประชาชน ยังเป็นของนักการเมือง ก็เพราะ “เมื่อไม่มีการกระจายอำนาจ การเมืองจึงเป็นเรื่องของชนชั้นนำไม่กี่กลุ่ม” ผลงานเก่าผลงานใหม่ของนักการเมืองท้องถิ่นเป็นสิ่งที่จะต้องทำให้ดีต่อไปในวันข้างหน้า รัฐราชการรวมศูนย์ยังเข้มแข็ง เงิน อปท.อุดหนุนส่วนราชการยังผูกติดกับอำนาจบารมีของผู้ขอ สำนึกในหน้าที่เศรษฐกิจชุมชนของ สถ.ผถ.ยังจำเป็น กรณี “ท้องถิ่น-ท้องที่-ท้องทุ่ง” หลายพื้นที่ยังเป็นชนบทอยู่มาก หนึ่ง ในกระบวนการของนักการเมืองก็คือ “การหาเสียง” หลากหลายสไตล์ แบบเอามัน พูดมากแต่ทำไม่ได้ (เมาน้ำลาย) การโฆษณา หาเสียง แบบตีกัน ตีข่ม ตีเหนือ โวหารเข้ม จังหวะดี ทำลายสามัคคี ทำลายกลุ่ม ทำลายความหวัง เป็นวิชามาร อยากฝาก “นักเลือกตั้งท้องถิ่น” (ผู้สมัคร สถ.ผถ.) มองให้ลึกด้วย เพื่อสร้าง “สำนึก” พัฒนาการการเมืองท้องถิ่นให้ก้าวหน้า
ชี้นำ เตะถ่วง ล้วงตับ ฉกผลงานจาก อปท.
เรื่องปกติความไม่เป็นอิสระในด้านการบริหารแท้จริงของ อปท. ถูกแทรกแซง เยอะแยะ มีแต่คนอื่นเข้ามาจัดสรรอำนาจและบทบาทของ อปท. ด้วยการชี้นำ เตะถ่วง ล้วงตับ ฉกผลงาน โดยราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ไม่เว้นแม้หน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ ประเด็นสารพัด ถนนหาย ถนนขาด ประตูทดน้ำ เสาไฟส่องสว่างกินรี ไฟโซล่าเซลล์ สนามเด็กเล่น สนามกีฬา การซ่อนงบ แอบลักไก่ก่อสร้าง ในเขต อปท.โดยหน่วยงานส่วนกลาง ไร้การจัดทำแผนพัฒนา ขาดการประสานแผนพัฒนากับท้องถิ่นมักมีข่าวออกมาเรื่อยๆ ความไม่คุ้มค่าในงบประมาณ แบบชนิดคนอื่นทำแต่ไม่ใช้หรือใช้ไม่ได้ เพราะ อปท.ไม่ได้ทำเองทำให้ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนจึง “เกิดโครงการร้าง” ให้เห็นทั่วไป
ส่วนภูมิภาค และส่วนกลางเก่งล้วง (แสวงประโยชน์ฯ) อปท.มากมาย อาทิ โครงการกำจัดขยะรวม บำบัดน้ำเสียรวม สวนสาธารณะ งานประเพณีพื้นถิ่นใหญ่ๆ เช่น งานเทศกาลประจำปีส่งเสริมการท่องเที่ยวจังหวัด หรืออำเภอ ที่มีข่าวทั้งการโยกย้ายงบพัฒนาหนีออกจาก อปท.ไปที่อื่น หรือเอางบไปทำเอง แต่ก็แอบมาสั่งใช้งานคน อปท. ให้ทำโครงการ ฯลฯ เหล่านี้ ถือเป็น ความไม่สุจริตใจของส่วนกลาง เป็นหัวเชื้อบ่อเกิดแห่งการทุจริต เพราะต้องถูกตรวจสอบจาก สตง. ป.ป.ช. ป.ป.ท. อาจโดนคดีอีกมาก
ยกตัวอย่างแนวทางปฏิบัติล่าสุดแนวทางหนึ่ง ที่เพิ่งใช้บังคับการจัดซื้อจัดจ้าง อปท.ตั้งแต่วันที่ 1 กันยายน 2564 เป็นต้นไป คือ หนังสือคณะกรรมการวินิจฉัยปัญหาการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ ด่วนที่สุด ที่ กค (กวจ) 0405.2/ว 845 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2564 ได้อนุมัติยกเว้นและกำหนดแนวทางการปฏิบัติตามกฎกระทรวงกำหนดพัสดุและวิธีการจัดซื้อจัดจ้างพัสดุที่รัฐต้องการส่งเสริมหรือสนับสนุน (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2563 อ่านให้ถ้วนถี่ หมกเม็ด เขาวงกต (อ่านยากวกวน) ล่อให้ไปติดคดี อ่านไม่ดีไม่ครบไม่รอบคอบไม่ตีความ อาจเสร็จมีคดีทุกราย
คาดหวังว่าการเลือกตั้ง อปท.บ่อยๆ จะสร้างสีสันและสร้างประชาธิปไตยในสนามเล็กๆ ให้แก่คนรุ่นใหม่ รุ่นแสวงหา ได้ฝึกปรือวิทยายุทธ์ สร้างสำนึกการรักชาติบ้านเมืองได้ไม่น้อยกว่าการเมืองระดับชาติที่เข้าถึงได้ยากยิ่ง