การพัฒนาท้องถิ่นที่ถูกกินรวบโดยส่วนกลาง

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) คุณธรรมและความโปร่งใสอยู่ไหน คงไม่มีใครอยากจะเถียงหากหลักสำนึก (Commonsense) หรือหลักทั่วๆ ไปที่วิญญูชน (Reasonable Person)พึงเข้าใจและยึดถือปฏิบัติกันมาตามปกติ ได้ถูกบังคับให้แปรเปลี่ยนไปไม่ว่าด้วยเหตุใดๆ กำลังจะกล่าวถึงแนวทางปฏิบัติของ อปท.ที่ผิดปกติ อาจเรียกว่าไม่เป็นไปตาม “หลักนิติธรรม” หรือ “หลักธรรมาภิบาล” ที่มีจุดมุ่งหมายเพื่อ “คุณธรรมและความโปร่งใสตรวจสอบได้” (Integrity & Transparency) ในที่นี้ผู้เขียนขอมองในมิติลบว่าคือ “ข้ออ่อนด้อยของระบอบปัจจุบัน” ที่มีฐานมาจาก การผูกขาดด้วยอำนาจนิยมของชนชั้นนำ หรือโดย "ชนชั้นนำอำนาจนิยมที่มีอำนาจอยู่" ด้วยระบบรัฐราชการรวมศูนย์ น่าจะเข้าใจไม่ผิด ด้วยมีเหตุผลที่จะกล่าวอ้างได้มากมาย เพราะระบบมันเพี้ยนที่อาจถึงขนาดบิดเบือน (Abuse & Perversion) ไปหมด พยายามแยกแยะพิเคราะห์ในมิติของ “ปัจจัยการบริหาร” (4M) ที่หมายถึง เครื่องมือกลไกในการบริหารงานเรื่อง คน วัสดุอุปกรณ์ เงิน และการบริหารจัดการ ก็ยังไม่สะเด็ดน้ำ ยังคลุมเครือสับสน (Ambiguity) อยู่ในหลากหลายประเด็น ด้วย อปท.ถูก “จำกัดกรอบแบบควบคุมบังคับบัญชา” ไม่ได้มีอิสระด้วยตนเองตามหลักการและทฤษฎีการกระจายอำนาจ 4M ของ อปท.เปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ หากมองว่า ปัจจัยการบริหาร หรือ 4M ของ อปท.เปลี่ยนแปลงไปจริงไหม มันถูกกระทบกระเทือนไปมากน้อยเพียงใด เป็นประเด็นที่ชวนคิด เพราะเรื่องปัจจัยการบริหารของ อปท.ในเหตุการณ์ปัจจุบันที่อ่อนไหวมีมาก ไม่เว้นมีได้ในทุกมิติทั้งภารกิจหน้าที่รวมไปถึงการบริหารงานบุคคลของข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นไปด้วยกันหมด ไม่ว่า เรื่องการเลือกตั้ง อบต. การบริหารสาธารณภัย การบริหารพัสดุ-งบประมาณภายใต้วิกฤติ ที่ถูกจำกัดกดดันด้วยระเบียบ การกำกับดูแลจากจังหวัดอำเภอ ในเรื่องการกระจายอำนาจ การถ่ายโอน รพ.สต.ให้ อบจ. กฎหมาย อปท.ใหม่ การเข้าชื่อถอดถอน การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ปัญหาการปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง กระทบรายได้มาก อบต.ใหญ่ เทศบาลตำบลใหญ่ ไม่ยอมยกฐานะ ฯลฯ เป็นต้น สุดท้ายปัญหาสะสมพอกพูนเหล่านี้นำไปสู่ การบริหารงานบุคคลท้องถิ่นที่ล้มเหลว การสอบสายงานผู้บริหาร อปท. การฟ้องคดีปกครองสอบรองปลัดฯ กลาง ผอ.กลาง การบริหารจัดการโควิด ค่าตอบแทนค่าเสี่ยงภัยคนงานเก็บขยะ ค่าเสี่ยงภัยโควิด การตอบแทนขั้นพิเศษสองขั้นโควิด ด้วยงบประมาณที่ขาดโดยเฉพาะ อปท.ขนาดเล็กที่ติดงบบุคคล 40% (ประกาศ ก โครงสร้างกำหนดที่ 35%) ประเด็นหลักเกณฑ์เรื่องโบนัสปัญหาอะไรบ้าง ไม่ต้องมีโบนัสจะดีไหม มีการซื้อขายตำแหน่ง มีระบบอุปถัมภ์ มีการสนองนโยบายฝ่ายการเมืองที่ผิด การถูกตรวจสอบจาก สตง. ปปช. เจ้าหน้าที่ถูก ปปช.ชี้มูลวินัย อาญา เรียกว่าปัจจัยการบริหาร 4M ของ อปท. นั้นมีข้อจำกัด สุดท้ายทำให้การบริหารจัดการ “การบริการสาธารณะ” ล้มเหลว บกพร่อง เกิดการทุจริต โดยเฉพาะการทุจริตแฝงที่เรียกว่า “ทุจริตเชิงนโยบาย” เป็นต้น ปัญหาการพัฒนาเชิงอำนาจมุมมองที่ปัจจัยการบริหาร (4M) ในภารกิจที่หลาย อปท. ทำร่วมกัน เช่น ศูนย์กำจัดขยะ(บ่อขยะรวม) การบำบัดน้ำเสีย ตลาด การท่องเที่ยว งานประเพณี ฯลฯ อปท.จะไม่สามารถดำเนินการเองได้ หากไม่มีอำเภอ หรือจังหวัด เป็นตัวกลาง เพราะ ระเบียบประสานแผนฯ อปท.เดิม ได้มีการแก้ไขย้ายอำนาจเต็มจาก อปท.ไปเป็นของอำเภอและจังหวัดแล้ว ดังนั้นงบประมาณใหญ่ๆ เช่น งานกำจัดขยะ อปท.ไม่สามารถ ทำเองได้ หากไม่มีคนกลางทำเช่น อำเภอ จังหวัด ทั้งนี้ตามระเบียบ มท.ว่าด้วยการจัดทำแผนและประสานแผนพัฒนาพื้นที่ในระดับอำเภอและตำบล พ.ศ.2562 และระเบียบ มท.ว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2548 รวมแก้ไข (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2561 โดยเฉพาะปัญหาในการทำภารกิจร่วมต่างๆ ของ อปท. มาต่อกันตอนนี้ จะเห็นชัดขึ้น กล่าวโดยสรุปได้ว่า อปท.เจอปัญหาการยึดอำนาจของส่วนภูมิภาค และส่วนกลางในเรื่องการประสานแผนไปจาก อปท. นอกจากนี้ ระเบียบ กฎหมาย ออกมาฉบับใหม่ภายหลังมักจะลิดรอน บทบาท หน้าที่ อปท.ให้ลดลง ทำให้เกิดปัญหาในเรื่องปัจจัยการบริหาร 4M ของ อปท.ที่มีอยู่ ณ ปัจจุบันก็ไม่เป็นใจเกื้อหนุน ทำให้การบริหารจัดการพัฒนาและการบริการสาธารณะของ อปท.มีปัญหาไปหมด ฝากถึงบรรดาข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นที่ต่างขวนขวายแย่งกันเติบโตในตำแหน่งทั้งหลายว่า หากข้าราชการเหล่านั้นยังมัวแต่อยู่ในกะลา ยังมัวทะเลาะกันในเรื่องความเติบโตก้าวหน้า ต้องออกมาดูบ้านตนเอง เสียก่อนด้วยว่า สภาพบ้านตัวเองมันเหลือ อะไรที่เป็นจุดแข็งไว้บ้าง เพราะการทะเลาะขัดแย้ง แดกดันกัน ทำให้ได้โอกาสส่วนกลางบีบ ตีกรอบได้อย่างไม่ระวังตัว ฉะนั้นจึงเห็นปรากฏการณ์ “การออกระเบียบหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น” รวมทั้งการกำหนดโครงสร้างของ อปท. ที่ดูแปลกไป เหมือนย้อนไปยุค “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” องค์กรสันนิบาตเทศบาล สมาคม สมาพันธ์ท้องถิ่น มัวแต่เสวยอำนาจตำแหน่งจนลืม แก่นแท้ของตนเองว่า ที่จะมี “อำนาจไว้บริหารการพัฒนาการบริการสาธารณะ” ว่าอำนาจภารกิจหน้าที่มันยังเหลืออยู่ไหม หากยังเหลืออยู่มันเหลืออยู่เท่าใด ยังดีที่มีคณะกรรมการกระจายอำนาจ ในสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี (สร.)อยู่ ไม่แน่ใจว่า “หน้าที่และอำเภอ” (ภารกิจ) ของ อปท.อาจสูญหายไปโดยปริยาย หรือถูกครอบงำหมดไปแล้วโดยไม่รู้ตัว เพราะมีงานภารกิจอื่นๆ ที่ส่วนกลางยึดกลับไปโดย อปท.ไม่รู้ตัวก็มี จุดบอดมากในผู้บริหาร อปท. คือมีแต่พวกผู้รับเหมา ทำให้การแสวงหาประโยชน์จะ อปท.ยังมีอยู่ในอัตราสูง ทำให้เกิดความสงสัยว่า การบริหารราชการแผ่นดินส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น กฎหมายให้แยกออกจากกันชัดเจน แต่เหตุใด ท้องถิ่น (อปท.) จึงถูกกินรวบได้เช่นนี้ ส่วนกลางล้อมกรอบกินรวบ อปท. ประชาธิปไตยแบบไทยนี่สุดยอด มีผู้กล่าวว่า อปท.ถูกล้อมกรอบ “กินรวบ” จากส่วนกลาง ไม่เว้นแม้งานการบริหารบุคคล คน อปท.จึงโตก้าวหน้า (Career Path) ยาก ที่โตได้ก็เพราะมีปัจจัยอุปถัมภ์ ในด้านงบประมาณจะเห็นว่า งบประมาณตามแผนงานจะไหลมา อปท.มากเมื่อส่วนกลางเข้ามาเล่นด้วย เหตุการณ์เช่นนี้ ชี้ให้เห็นว่า คน อปท.คงอยู่ในกะลาครอบ โดยส่วนกลางจริง ด้วยกติกากฎหมาย ระเบียบ ที่ส่วนกลางผู้มีอำนาจได้ล้อมกรอบไว้หมด เพื่อให้ อปท.เดินตามกรอบตามช่องที่จำกัด นอกจากนี้ราชการส่วนภูมิภาคก็อาศัยช่องว่างช่องโหว่ในกฎหมายอาศัยหยิบยืมมือ อปท.ในการทำงานแทนด้วยอ้างเป็นภารกิจที่อยู่ใกล้ชิดประชาชน ในสถานการณ์เช่นนี้ น่าเป็นห่วงว่า อปท.จะถูกมหาดไทยครอบงำต่อไปไม่สิ้นสุด ยังดีที่ยังมี “คณะกรรมการกระจายอำนาจ” (The Decentralization to the Local Government Organization Committee) ดึงรั้งไว้อยู่บ้าง ฝ่ายกระทรวงการคลังยังเข้าข้าง อปท. อยู่เพราะยังต้องการ Data Base เกี่ยวกับฐานข้อมูลต่างๆ เช่น แผนที่ภาษี พาลคิดไปว่า หากกระทรวงการคลังได้ข้อมูลครบเมื่อใด ไม่แน่ว่า อปท.อาจถูกลอยแพก็เป็นได้ เพราะความไม่แน่นอนในทิศทางและนโยบายการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นของรัฐบาล เกราะป้องกันตัว อปท.เริ่มเสื่อมลดน้อยถอยลงเรื่อยฯ ผนวกกับ อปท.ในประเภทต่างๆ (เช่น อบจ. เทศบาล และ อบต.) พูดจากคนละภาษา ด้วยมุมมองที่แตกต่างกัน เหมือนจะทะเลาะกัน โดยมีฝ่ายปกครองท้องที่ ได้แก่ อำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้านฯ และคณะกรรมการหมู่บ้าน (กม.) เข้ามาเสริมทัพ จนทำให้ อปท.ต่างๆ ไม่มีใครเชื่อฟังใคร ถือเป็นจุดเปราะบางประการสำคัญของ อปท. วาทกรรม “การกำกับดูแล” ที่มากเกินเพราะ อปท.ถูกกินรวบ หรือเดิมใช้คำว่า “การควบคุมดูแล” ก็ออกมาในรูปแบบของการบังคับบัญชาได้ โดย คน อปท. ไม่มีความรู้สึกที่โต้แย้งขึงขังขัดขวาง เรื่องนี้หลักฐานก็คือ ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 หลีกเลี่ยงใช้คำว่า “อปท.” โดยตรง แต่เลี่ยงไปใช้คำว่า “ประชาชนในท้องถิ่น” แทนคำว่า “อปท.” ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ก็หลีกเลี่ยงคำนี้ เช่นกัน แม้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ก็ไม่เว้น ตัวอย่างเช่น บทบาทของ อปท. ในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล ต้องป้องกันและแก้ไขภาวะมลพิษในเขตพื้นที่ อาทิ การกำจัดขยะมูลฝอยสิ่งปฏิกูล และน้ำเสีย กรณีการคุ้มครอง ดูแล และบำรุงรักษา บทบาท อปท.คงต้องเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม ซึ่งเป็นผู้ดำเนินการเองในเรื่องต่างๆ ทั้งเป็นผู้ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการร่วมดำเนินการและสนับสนุนให้มีความเข้มแข็ง นอกจากบทบาทการเป็นผู้ประสานเพื่อสร้างความร่วมมือกับองค์กร หรือเครือข่ายอื่น เช่น การกำจัดขยะ การบำรุงรักษา ศิลปวัฒนธรรมท้องถิ่น เป็นต้น ระเบียบ มท. กินรวบยกเลิกกรรมการชุมชนในเทศบาล ไปใช้กรรมการหมู่บ้านแทน ยกเว้น เทศบาลเมือง เทศบาลนคร แต่ก็มีความพยายามจะให้มี กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ในเขตเทศบาลเมือง เทศบาลนครด้วย การแก้ไข พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ได้ทับรวบกฎหมายจัดตั้ง อปท.ไว้ด้วย ชนิดที่เกิดประเด็น “กฎหมายระดับพระราชบัญญัติขัดหรือแย้งกัน” โดยเฉพาะอำนาจกำนันผู้ใหญ่บ้านฯ ในเขตเทศบาลเมือง และอำนาจของคณะกรรมการชุมชน (เทศบาล) เป็นต้น ตาม ระเบียบ มท. ว่าด้วยคณะกรรมการชุมชนของเทศบาล พ.ศ.2564 เห็นว่า อปท.ถูกบังคับตีกรอบไว้แล้ว ผลจะเกิดอะไรขึ้นในโอกาสต่อไปจึงน่าคิด ยิ่งหันไปพิจารณาถึงระเบียบว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาของ อปท. เองพบว่ามีข้อความที่ต้องตีความวกวนเข้าใจได้ยาก เกิดปัญหาในแนวทางปฏิบัติ อปท.ในยุคหลังมองไปที่อนาคตจึงคับแคบ ระบบสายทางงบประมาณที่อาศัยการจัดทำแผนพัฒนา และกฎหมายกำหนดอำนาจหน้าที่ที่ถูกล้อมกรอบด้วยกฎหมายอื่น เพราะปัจจุบัน อปท.กำหนดระเบียบเองไม่ได้ ระบบ 4M จึงคับแคบลง เพราะโครงสร้างการบริหารงานบุคคล โครงสร้างทางเดินงบประมาณ โครงสร้างอำนาจหน้าที่ และการบริหารจัดการพัสดุ ล้วนอาศัย หน่วยงานส่วนกลางทั้งสิ้น อปท.กำหนดเองไม่ได้หลายเรื่องส่วนกลางได้เขียนกฎหมายไว้ก็เป็นคู่แข่งขันกับ อปท.เสียเอง แข่งกันแย่งใช้ 4M ของ อปท. ระบบท็อปลงดาวน์ของรัฐทหารสร้างพันธนาการให้ภาคเอกชน ภาคธุรกิจของไทย ให้ล้มหายตายจากไปมากมาย สะเทือนถึงความเป็นอยู่ของประชาชน อย่างหลีกเลี่ยงไม่พ้น คนรากหญ้ารากเหง้าของสังคมถูกเมิน ด้วยเหตุประการสำคัญก็คือ สังคมไทยกำลังสร้างมาตรฐานที่แตกต่างโดยชนชั้นนำที่มีอำนาจนิยม ตราบใดที่ ส.ส.กับรัฐบาลยังคงหวงแหนอำนาจของตนอยู่ ตราบนั้น อปท.คงลืมตาอ้าปากยาก เพราะขาดหลักการประชาธิปไตยหลายอย่างเช่นรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ที่เป็นยุคทองของการกระจายอำนาจ ความหวัง Thailand 4.0 กับท้องถิ่น มีคำถามข้อสงสัยหลายอย่าง อาทิ ปัญหาพัฒนาท้องถิ่นต้องพัฒนาที่จิตใจก่อนหรือไม่ อุปสรรคข้อขัดข้องของท้องถิ่นมีอะไรบ้าง กับดักการบริหารงานท้องถิ่นมีอะไรบ้าง เมื่อราวสามสี่ปีก่อน (2560) มีข้อเสนอของวุฒิสาร ตันไชย ได้อธิบายขยายความไว้เป็นที่ชอบใจ ยินดีปรีดาของเหล่าบรรดานายกเทศมนตรี ตามที่สมาคมสันนิบาตแห่งประเทศไทยได้นำมาเผยแพรยิ่งนัก แต่ผู้เขียนเห็นว่า "ข้อเขียนข้อเสนอดังกล่าวเป็นเพียงบทวาทกรรม" เพราะไม่มีผลใดๆ ต่อรัฐราชการรวมศูนย์ จะเรียกว่า หลงทิศ ติดกับดัก เพ้อฝัน ก็ยังได้ ตราบใดที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ยังไม่เปลี่ยนโครงสร้างและวัฒนธรรมในองค์กร จึงไม่น่าสงสัยว่าเหตุใด อปท.ไทย แคระแกร็น ไม่โต มีแต่แนวฉุดรั้ง ขอนำสรุปข้อเสนออย่างน่าสนใจของวุฒิสาร ตันไชย ในการขับเคลื่อนสังคมให้ลงไปถึงประชาชน ดังนี้ ท้องถิ่นไทยต้องตระหนักว่าเป็นหน่วยการปกครองและการบริหารที่มีประชารัฐ (Civil State) ประเทศไทยและการเผชิญกับบรรทัดฐานใหม่ (New Normal) ของเส้นทางการพัฒนาประเทศไทยเผชิญกับ 4 กับดักได้แก่ (1) ความเหลื่อมล้ำ (2) ความไม่สมดุลระหว่างมนุษย์กับสิ่งแวดล้อม (3) รายได้ปานกลาง (4) ด้านนวัตกรรมและสารสนเทศ ในฉากทัศน์ใหม่ท้องถิ่นไทยในอนาคตต้องก้าวพ้นกับดักและความเชื่อเดิมๆ คือ (1) การควบรวมท้องถิ่น (2) สัดส่วนงบประมาณ 35% (3) เงินไม่พอ (4) ไม่มีอำนาจหน้าที่ (5) กลัวการตรวจสอบ (6) ความขัดแย้งระหว่าง อปท.ชั้นบน/ชั้นล่าง ท้องถิ่นไทยอยู่ตรงไหนในฉากทัศน์ใหม่ คือ (1) ท้องถิ่นไทยต้องตระหนักว่าเป็นหน่วยการปกครองและการบริหารที่มีความใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด (2) ท้องถิ่นไทยต้องมีความเข้าใจในธรรมชาติของเมือง (Nature of City) คือ ในเรื่อง (2.1) GROWTH การเติบโตของเมือง (2.2) CHANGE การเปลี่ยนแปลงของเมือง และ (2.3) DETERIORATE ความเสื่อมลงของเมือง เราต้องเลือกว่าจะปล่อยให้เมืองเป็นไปตาม “ยถากรรม” หรือจะเปลี่ยนโดย “กำหนดทิศทาง” อปท.เป็นกลไกหนึ่งในขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศหนึ่งได้ถูก “ราชการส่วนภูมิภาค” เปลี่ยน “หัวสมอง” (กรอบอิสระในความคิด) ที่ปัจจุบันถือว่าเขาได้เปลี่ยน อปท.สำเร็จไปเรียบร้อยแล้ว ฉะนั้น อปท.จึงเหลือไว้เพียงแต่กลไก (4M) เท่านั้น แถมกลไก 4M ยังเบี้ยวๆ อีกด้วยขอฝากความเป็น “ท้องถิ่นนิยม” (Localism) ที่เป็น ”กระบวนการกลุ่ม” ในแนวคิดทางทางสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา ในวิถีชาวบ้านในทุกรูปแบบ เช่น ผ้าป่าข้าวช่วยชาวบ้านได้ หรือ วัฒนธรรมไทยกับงานพัฒนาชนบท ต้องหวงแหนไว้ให้เป็น “บริบทของท้องถิ่น ซึ่งการพัฒนาท้องถิ่นในมิติ “วัตถุ” ด้านเดียวคงไม่พอต้องพัฒนาที่จิตใจของประชาชนไปด้วย และต้องพัฒนาที่จิตใจก่อนด้วย เป็นงานที่ท้าทายนักเลือกตั้ง และนักพัฒนาท้องถิ่นยิ่ง หรือใครว่าไม่จริง