ปัญหาที่ย้อนแย้งกันระหว่างท้องที่กับท้องถิ่น

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) ความย้อนแย้งในหลายมิติ เป็นประเด็นความย้อนแย้งระหว่างราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่น ในที่นี้คือ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”(อปท.) ที่ผูกติดกันมานานมาก ในบริบทของผู้กำกับดูแล คือ กระทรวงมหาดไทย จังหวัด และอำเภอ ซึ่งต่อมาในส่วนกลางมิใช่เพียงกรมการปกครอง (ปค.) เท่านั้น แต่ยังหมายถึงถึงกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ที่เข้ามากำกับดูแล อปท.โดยตรง ปัญหาการแยกไม่ออกระหว่าง “ท้องที่และท้องถิ่น” มีมานานมาก จนคนทั่วๆ ไป ที่ไม่เข้าใจหลักการปกครองท้องถิ่น และบริบทของท้องถิ่นจะเข้าใจว่าเป็นอันเดียวกัน โดยมีการแยกแยะคำเรียก เพื่อป้องกันความสับสนว่า หากกล่าวถึงคำว่า “ท้องถิ่น” ให้หมายถึง อปท.ทั้ง 5 รูปแบบ แต่หากกล่าวถึงคำว่า “ท้องที่” ให้หมายถึง “หมู่บ้านและตำบล” รวมทั้งเขตกรุงเทพมหานคร (กทม.) ที่บางพื้นที่ยังคงมีกำนันผู้ใหญ่บ้านฯอยู่ด้วย เป็นคำที่มาจาก พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457 นั่นเอง ในมิติของความย้อนแย้งสะสมมานานหลายปี หากจะนับคร่าวๆ ขอนับย้อนหลังถึงเพียงปี 2546 ที่จริงความสับสนนี้ย้อนแย้งได้นานหลายปี เช่น สมัยก่อนมี “สุขาภิบาล” ปี 2495 และ “สภาตำบล” ปี 2537 และก่อนหน้านั้น ที่มีกำนันผู้ใหญ่บ้านเป็นส่วนหนึ่งของคณะกรรมการด้วย ในบทบัญญัติ พ.ร.บ.เครื่องแบบเจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2509 มาตรา 4 ได้นิยามความหมาย เจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่นรวมถึง กำนันผู้ใหญ่บ้านฯ ด้วย กล่าวคือ เหมือนกับข้าราชการพนักงานส่วนบุคลากรท้องถิ่นข้าราชการด้วย ซึ่งในแบบฟอร์มราชการหลายๆ อย่างก็สร้างความสับสนทำให้ “ข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่น” ถูกด้อยค่า เช่น ไม่สามารถลงนามรับรองบุคคลได้ในแบบฟอร์มที่ระบุว่าผู้รับรองต้องเป็น “ข้าราชการ” เป็นต้น หรือ กล่าวอีกนัยหนึ่งความหมายของคำว่า “ข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่น” ไม่ได้มีความหมายตรงตรงว่าเป็น “ข้าราชการ” เหมือนดังเช่นข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) หรือ ข้าราชการฝ่ายพลเรือนโดยทั่วไป เรื่องนี้ แม้แต่ในรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาฉบับก่อนๆ ก็มิได้ให้ความหมายนิยามว่า ข้าราชการส่วนท้องถิ่นเป็น “ข้าราชการ” เหมือนข้าราชการทั่วไปด้วย ซึ่งเรื่องนี้จะผูกโยงมาถึงเรื่อง “สิทธิ” ของข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นอันพึงมีพึงได้ตามระบบราชการ เช่น สิทธิการขอเครื่องราชอิสริยาภรณ์ สิทธิการเทียบโอนย้ายตำแหน่งไปข้าราชการประเภทอื่น เป็นต้น ต้นเหตุแห่งปัญหาระหว่างท้องที่กับท้องถิ่น ย้อนดูที่มาประเด็นแห่งปัญหาคือ ประกาศ มท.ยกฐานะเทศบาลเมือง เทศบาลนคร ในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ขนาดใหญ่ ทำให้ไม่มีการเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในท้องถิ่นที่ได้รับการยกฐานะ หรือ ประเด็นว่า การพ้นจากตำแหน่งของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านแพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน เมื่อมีการยกฐานะท้องถิ่นเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร ตาม พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496 มาตรา 12 (แก้ไขโดย พ.ร.บ.เทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546) บัญญัติว่า “ภายใต้บังคับมาตรา 9 มาตรา 10 และมาตรา 11 การเปลี่ยนชื่อเทศบาลหรือการเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาล ให้กระทำโดยประกาศกระทรวงมหาดไทย ในกรณีที่เป็นการเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร ให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน ในท้องถิ่นที่ได้เปลี่ยนแปลงเขตเป็นเทศบาลตามความในวรรคหนึ่งสิ้นสุดอำนาจหน้าที่เฉพาะในเขตที่ได้เปลี่ยนแปลงนั้นเมื่อพ้นกำหนดหนึ่งปีนับแต่วันที่ประกาศกระทรวงมหาดไทยเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลใช้บังคับเป็นต้นไป” กล่าวคือ มีการนำ พ.ร.บ. เทศบาล พ.ศ.2496 มาตรา 4 มาตรา 12 มาตรา 48 บังคับใช้ ทำให้ปัจจุบันมีหลายพื้นที่ถูกยกเลิกตำแหน่งที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ขณะที่ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 มาตรา 3 วรรค 2 แก้ไขเพิ่มเติมในปี 2552 ได้บัญญัติว่า “การยุบเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนันและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน จะกระทำมิได้” ในประเด็นข้างต้น ยังมีส่งต่อมาถึง กรณี “คณะกรรมการหมู่บ้าน” (กม.) กับ “คณะกรรมการชุมชนของเทศบาล” แม้ว่ากฤษฎีกาได้วินิจฉัยข้อหารือเมื่อหลายปีก่อนว่า “ตำแหน่งผู้ใหญ่บ้าน และ หมู่บ้านจะต้องยุบเลิกไปหรือไม่ อย่างไร” เมื่อมีการยกฐานะเป็น “เทศบาลเมือง”(ทม.) และ “เทศบาลนคร”(ทน.) ตามความเห็นกฤษฎีกาเรื่องเสร็จที่ 693/2558 (เมษายน 2558) วินิจฉัยสรุปว่า “บทบัญญัติตามมาตรา 4 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.เทศบาลฯ จึงไม่ขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติมาตรา 3 วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ฯ แต่อย่างใด กฎหมายทั้งสองฉบับยังคงใช้บังคับคู่เคียงกันได้ยกเว้นในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 4 วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ.เทศบาลฯ เท่านั้น ที่ไม่อาจใช้บังคับต่อไปได้” เมื่อ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 กับ พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496 ที่แก้ไขใหม่ไม่ขัดแย้งกัน หากตำแหน่งว่างลงไม่สามารถเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในเขตเทศบาลเมืองและเทศบาลนครได้ โดยไม่นำ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่มาบังคับใช้ พ.ร.บ.เทศบาลใช้คำว่า “หมดไป” จึงไม่ใช่ยุบเลิกกำนัน ผู้ใหญ่บ้านฯ แต่เรื่องนี้ยังไม่ถึงศาลรัฐธรรมนูญ เป็นเพียง “การตีความและความเห็นที่ยังไม่มีข้อยุติ” ได้มีการเปิดประเด็นเรื่องนี้มาเป็นระยะๆ ตั้งแต่ปี 2546 เห็นว่า เป็นพื้นที่ที่ทับซ้อนกันระหว่าง “ท้องถิ่นกับท้องที่” ที่ซ้ำซ้อนกับภารกิจในการกระจายอำนาจ โดยต่างฝ่ายต่างมีกรอบความคิดที่ต่างกัน บ้างก็ว่าท้องถิ่น เขี่ย “กำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน” พ้น “เขตเทศบาล” ด้วยจำนวนบุคลากรที่มีมากถึง 2.9 แสนคน ทำให้ยงยศ แก้วเขียว นายกสมาคมกำนันผู้ใหญ่บ้านแห่งประเทศไทย ออกมาเคลื่อนไหวเป็น “ปมร้อนท้องถิ่น” กดดันกระทรวงมหาดไทยในปี 2562 ขอให้แก้ไขกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่สำหรับกำนันผู้ใหญ่บ้านฯ ที่ถูกยุบเลิกไปในเขตเทศบาลเมือง เทศบาลนครให้กลับมาปฏิบัติหน้าที่อีกครั้ง เนื่องจากมีการนำ พ.ร.บ. เทศบาล พ.ศ.2496 มาตรา 4 มาตรา 12 มาตรา 48 บังคับใช้ ทำให้มีหลายพื้นที่ถูกยกเลิกตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านฯ ไป ในขณะที่ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ 2457 มาตรา 3 วรรค 2 แก้ไขเพิ่มเติมในปี 2552 ระบุว่า การยุบเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนันและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน จะกระทำมิได้ จึงเป็นประเด็นข้อขัดแย้งในการ “ประชาพิจารณ์เพื่อยกฐานะเทศบาลตำบลเป็นเทศบาลเมือง หรือเทศบาลนคร” รวมทั้งการยกฐานะ “องค์การบริหารส่วนตำบล” (อบต.) เป็นเทศบาลด้วย ส่งผลให้ อบต.ในเขตเมืองใหญ่และในเขตปริมณฑลหลายแห่งไม่ยอมยกฐานะ อบต.เป็นเทศบาล จากความเห็นกฤษฎีกาดังกล่าว เมื่อราวปี 2552 กรมการปกครองมีปัญหาทางปฏิบัติว่า การกระทำของผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอำเภอท้องที่ที่ได้มีการรื้อฟื้นให้มีการเลือกตั้งผู้ใหญ่บ้านขึ้นใหม่แทนตำแหน่งผู้ใหญ่บ้านในเขตเทศบาลเมืองที่พ้นหนึ่งปีไปแล้วว่า เป็นการกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ในกรณีที่กรมการปกครองมีการแต่งตั้ง ผู้ใหญ่บ้านฯ กลับคืนในหมู่บ้านที่อยู่ในเขตเทศบาลฯ ในตำแหน่งผู้ใหญ่บ้านที่ได้เกษียณอายุไป หรือหมดวาระไปแล้ว (แต่เดิมผู้ใหญ่บ้านมีวาระ 5 ปี) ในช่วงที่มีการตรา พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 12 พ.ศ.2552 ซึ่งมีปรากฏอยู่ในท้องที่หลายๆ จังหวัด เช่น ท้องที่อำเภอเกาะสมุย เป็นต้น กรม สถ. จึงได้หารือคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อปี 2557 แม้จะล่าช้าไป เพราะมีการดำเนินการเลือกกำนันผู้ใหญ่บ้านไปก่อนหน้าแล้ว ประเด็นปัญหามีว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบ เสียหายคือใคร บุคคลใด หรือคณะบุคคลใด หรือหน่วยงานของรัฐหน่วยใดเพราะ หากมีผู้มีส่วนได้เสียร้องเรียน อาจฟ้องศาลปกครองได้ คณะกรรมการชุมชนเทศบาลกับคณะกรรมการหมู่บ้าน (กม.) ตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 “มาตรา 78 รัฐพึงส่งเสริมให้ประชาชนและชุมชนมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศด้านต่างๆ การจัดทำบริการสาธารณะทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ รวมตลอดทั้งการตัดสินใจทางการเมือง และการอื่นใดบรรดาที่อาจมีผลกระทบต่อประชาชนหรือชุมชน” พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม “มาตรา 16 ให้เทศบาล ...มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง ดังนี้ ...(15) การส่งเสริมประชาธิปไตย ความเสมอภาค และสิทธิเสรีภาพของประชาชน ...(16) ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของราษฎรในการพัฒนาท้องถิ่น …” แล้วคำว่า “ซ้ำซ้อน” มิได้เป็นถ้อยคำที่มีอยู่โดยตรงในบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดโดยตรง แต่อาจขัดแย้งในเชิงโครงสร้างภารกิจอำนาจหน้าที่ตามหลักการกระจายอำนาจในการปกครองส่วนท้องถิ่น มีข้อสังเกตและปมประเด็นปัญหา (1) อะไรคือความ “ซ้ำซ้อน” “ซ้ำกันอย่างไร” “ซ้ำกันในภารกิจใด” ที่จริงคงไม่ได้ซ้ำซ้อนกัน เพราะต่างคนก็ต่างบริบทกัน ยึดถือกฎหมายกันคนละฉบับ แยกกันไม่ออกระหว่าง “ภูมิภาค” กับ “ท้องถิ่น” ที่รัฐพาให้ประชาชนสับสนในรูปแบบการปกครองเสียเอง อย่างนี้จะไปโทษใคร แนวคิดของรัฐแบบ “รัฐราชการรวมศูนย์” แบบอำนาจนิยมยังคงมีอิทธิพลครอบงำอย่างมากในสังคมไทย จะต้องแก้ไขจุดนี้ก่อนหรือไม่ อย่างไร (2) การแก้กฎหมายคืนตำแหน่งให้มีกำนันผู้ใหญ่บ้านใน เขต กทม. จะสามารถกระทำได้เพียงใด หรือว่าเป็นเพียงกระแสกดดัน มท.จากกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน เท่านั้น เพราะอยู่ที่กระบวนการนิติบัญญัติของรัฐสภา ทั้งนี้ต้อง “รับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ” ตามกฎหมายที่ตราโดยมาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ด้วย ต้องมาดูว่าบทบาทหน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านในชุมชนเมือง ยังมีอยู่หรือไม่ แล้วปฏิบัติได้หรือไม่ ส่วนคณะกรรมการชุมชนมีเจตนารมณ์ให้คนในชุมชนเมืองได้รวมตัวกันเพื่อพัฒนาท้องถิ่น แต่ส่วนกลางยังอยากให้เสมือนเป็นผู้ใหญ่บ้าน ยังมอบภารกิจจากส่วนกลางผ่านหน่วยงานภูมิภาคให้คณะกรรมการชุมชนทำงานเป็นผู้ใหญ่บ้านทั้งที่อำนาจหน้าที่ไม่มีด้านการปกครองแล้ว มีแต่ด้านการพัฒนา (3) ระเบียบ มท. ว่าด้วยคณะกรรมการชุมชนของเทศบาล พ.ศ.2564 ถือเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนในการรวมตัวเป็นกรรมการชุมชนในเขตเทศบาลตำบลฯ ที่มีผู้ใหญ่บ้าน ขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ (4) กรณีคณะกรรมการหมู่บ้าน (กม.) กับคณะกรรมการชุมชนของเทศบาลดังกล่าว กฤษฎีกาเคยวินิจฉัยข้อหารือเมื่อหลายปีก่อนว่า กฎหมายลักษณะปกครองท้องที่และกฎหมายเทศบาลไม่ขัดแย้งกัน (5) ในเขตเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร เมื่อยกฐานะแล้วครบปี ห้ามเลือกผู้ปกครองท้องที่และให้ผู้ดำรงตำแหน่งพ้นหน้าที่ ตามมาตรา 4 พ.ร.บ. เทศบาล แต่หากยังมีผู้ใหญ่บ้านอยู่ ในเมื่อไม่มี “คณะกรรมการหมู่บ้าน” (กม.) ท้องถิ่นก็มีอำนาจออกระเบียบให้ เทศบาลตั้ง “กรรมการชุมชน” แทน (6) ปัญหาคือ เฉพาะเขตพื้นที่ ทม.และ ทน. แต่เขตพื้นที่ ทต.ยังคงเหมือนเดิม อาจมีปัญหา กรณี ทต.ที่เทศบาลตำบลได้แบ่งจัดตั้งชุมชนไว้แล้วตามหมู่บ้าน หากหมู่บ้านใดมีหลายชุมชนจะยุ่งยากสับสนในการจัดการบริหารงานชุมชนมาก เพราะ เทศบาลจะไม่สามารถแต่งตั้งกรรมการชุมชนได้ เป็นต้น (7) นี่คือสรุปประเด็นปัญหา คณะกรรมการชุมชนเทศบาลที่มีผู้ใหญ่บ้าน ต้องพ้นจากตำแหน่งในวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2565 ตามระเบียบข้อ 32 แห่งระเบียบ มท.ดังกล่าว เจตนารมณ์ไม่ให้มีซ้ำซ้อนกับ “คณะกรรมการหมู่บ้าน” (กม.) ที่สาธยายถึงความย้อนแย้งข้างต้นมิได้มีเจตนาจะด้อยค่า หรือเปิดปมขัดแย้งใดๆ แต่หวังชี้ให้เห็นปัญหาของการบริหารราชการแบบรัฐราชการรวมศูนย์ที่ชักเข้าชักออกตามกระแสแรงกดดัน แทนที่จะมุ่งแก้ไขปัญหาที่ต้นตอ ในที่นี้เห็นว่า “การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น” ไม่ว่าจะกระจายอำนาจในระดับใด อย่างไร เป็นคำตอบสุดท้าย