ท้องถิ่นต้องปฏิรูปกันอย่างไรดี

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) มีเหตุผลความจำเป็นใดบ้างที่ต้องปฏิรูปท้องถิ่น หรือ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” (อปท.) ลองมาทบทวนรีวิวดูจากของเก่าย้อนหลังไปประมาณ 7 ปีที่ผ่านมา (1) สิ่งที่อยากเห็นโดยเร็ว คือ ปกติกฎหมายท้องถิ่นอย่างน้อยต้องตราออกเป็น “พระราชบัญญัติ” (พรบ.) หากสามารถนำมาประมวลรวมก้นเพื่อตราเป็น “ประมวลกฎหมายท้องถิ่น” (Code Law) ได้ยิ่งดี เพราะที่ผ่านมากฎหมายจัดตั้งท้องถิ่น มึการตราเป็น พ.ร.บ.จัดตั้ง อปท. ที่แยกแยะไปตามประเภทของ อปท. ถึง 5 รูปแบบ ที่ค่อนข้างยุ่งยาก เรียงลำดับตามความเก่าแก่ ได้แก่ (1.1) เทศบาล (1.2) องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) (1.3) กรุงเทพมหานคร (กทม.) (1.4) เมืองพัทยา (1.5) องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และในช่วงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เรียกได้ว่าเป็น “ยุคทองของการกระจายอำนาจ” เพราะมีการตรากฎหมายท้องถิ่นครบ ได้แก่ กฎหมายว่าด้วยกำหนดแผนและขั้นตอนในการกระจายอำนาจฯ และมีการเปลี่ยนรูปแบบผู้บริหารท้องถิ่นเป็น “แบบเข้มแข็ง” (Strong Executive) “ผู้บริหารท้องถิ่น” ทุกรูปแบบให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ไม่ได้มาจากสภาท้องถิ่น แต่เพิ่งมายกเลิก และให้ “แช่แข็งท้องถิ่น” (Freeze) โดยไม่มีการเลือกตั้งฯ ในช่วงการยึดอำนาจของ คสช.และช่วงรัฐบาลปัจจุบัน รวมระยะเวลาแช่แข็งประมาณ 5-10 ปี แล้วแต่ละประเภทของ อปท. เช่น คสช. แต่งตั้ง ผู้ว่าฯ กทม.ปี 2559 (แช่แข็งมา 5 ปี) (2) กฎหมายท้องถิ่นอย่างน้อยได้ตราเป็น พรบ. ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 แล้ว แต่ในช่วงของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 กลับไม่มีความคืบหน้าในเรื่องการกระจายอำนาจฯ ปัจจุบัน “กฎหมายลำดับรอง” หรือ “อนุบัญญัติ” ได้แก่ ระเบียบกระทรวง หรือ กฎกระทรวง (มหาดไทยในฐานะผู้กำกับดูแล) ซึ่งปัจจุบันมี อนุบัญญัติที่ค่อนข้างยุ่งยาก ซับซ้อน สับสน และมีปัญหามาก คือ (2.1) “ประกาศคณะกรรมการมาตรฐานบุคคลส่วนท้องถิ่น” (ประกาศ ก.ถ.) มีหน้าที่จัดทำมาตรฐานกลาง (2.2) “ประกาศคณะกรรมการกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น” (ประกาศ ก.กลาง รวม 3 ก.แยกเป็น ก.จ. ก.ท. และ ก.อบต. ไม่รวม กทม.คือ ก.ก.) มีหน้าที่จัดทำมาตรฐานทั่วไป และ (2.3) “ประกาศคณะกรรมการกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น” (ประกาศ ก.กลาง รวม 3 ก.แยกเป็น ก.จ.จ. ก.ท.จ. และ ก.อบต.จังหวัด) มีหน้าที่จัดทำหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการบริหารงานบุคคลทึ่ใช้บังคับในแต่ละจังหวัด นอกจากนี้ยังมี (2.4) ประกาศคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) เช่น ประกาศ ก.ก.ถ. เรื่อง หลักเกณฑ์การจัดสรรเงินภาษีมูลค่าเพิ่มตามพระราชบัญญัติจัดสรรรายได้ประเภทภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีสรรพสามิต ภาษีและค่าธรรมเนียมรถยนต์ เงินอุดหนุนทั่วไป ให้แก่ อปท. เป็นต้น (3) ระเบียบปฏิบัติของท้องถิ่นปัจจุบันมีปัญหาใน “ลำดับศักดิ์ของกฎหมายท้องถิ่น” กล่าวคือ ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ที่มีลักษณะเป็น “กฎ” ตามความหมายทางปกครอง อยู่ในระดับที่สับสน การตีความ การบังคับใช้ในหลายๆ กรณีต้องตีความ หรือหารือซักซ้อมแนวทางปฏิบัติ เพราะท้องถิ่นแต่ละประเภท แต่ละแห่ง อาจมีบริบทที่แตกต่างกัน ไม่ใช่แบบเสื้อโหล (One-Size-Fits-All) ที่ประสบปัญหาทำให้หน่วยงานตรวจสอบไม่เข้าใจ อาทิ อ้างว่า ไม่มีระเบียบกำหนดให้ อปท.ทำได้ ต้องแก้ไขปัญหามาเป็นระยะๆ สุดท้ายก็เป็นอย่างที่เห็น คือ เป็นความผิดทางวินัยการเงินการคลัง การละเมิด หรือ ความผิดทางอาญา ส่วนหน่วยงานกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาต้นตอ หรือ ปัญหาที่ตนเองทำขึ้น ได้อย่างเด็ดขาด เป็นเพียงการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า ซื้อเวลาไปวันๆ ความจริงใจในการแก้ไขปัญหาท้องถิ่นจึงมีน้อย อปท.ต้องเดือดร้อนตลอดมา สถ.ตรวจสอบตนเองและปรับบริบทหน้าที่ใหม่เช่นว่า อันไหนมีหรือไม่มีอำนาจในการออกหลักเกณฑ์ แม้กระทั่งอำนาจในการตอบข้อหารือก็ยังเป็นปัญหามาตลอด สมควรสะสาง กฎหมาย ระเบียบ ที่เกี่ยวข้องที่มีปัญหาทั้งหมด (4) เสียดายการที่คน อปท. ได้มีโอกาสเข้าไปเป็นตัวแทนในคณะสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) เมื่อ 7 ปีก่อน ส่วนใหญ่เป็นระดับแกนนำท้องถิ่นทั้งสายข้าราชการประจำ และสายการเมืองท้องถิ่น เช่นเป็นแกนนำปลัด อปท.ตัวอย่าง ที่อาสาทำเพื่อคน อปท. มิใช่การสร้างกระแสให้พอผ่านไปแบบไฟไหม้ฟาง แต่สุดท้ายผลงานใน สปช. ที่ไปปรับปรุงต่อใน สปท. กลับไม่ได้รับการพิจารณาจากรัฐบาล ยังคงเป็นปัญหาอยู่จนทุกวันนี้ เช่น ประมวลกฎหมายจัดตั้ง อปท. กฎหมายการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น หรือ การควบรวม อปท. (Amalgamation or Merging Local Unit) ให้มีขนาดที่เหมาะสมมีประสิทธิภาพ เป็นต้น (5) การแก้ปัญหากรณี ประกาศ ก.จังหวัด หรือระเบียบของท้องถิ่น (ระเบียบ มท.) รวม “ข้อบัญญัติท้องถิ่น” ที่ไม่ถูกต้อง หรืออาจไม่ชอบด้วยกฎหมายมักจะได้รับการทักท้วง และโดยเฉพาะระเบียบ มท.ที่ถูกหน่วยตรวจสอบ เรียกคืนเงินอยู่บ่อยครั้งนั้น เห็นควรบัญญัติหรือกำหนดให้ “ระเบียบหรือประกาศหรือข้อบัญญัติท้องถิ่น” ซึ่งจะใช้บังคับกับท้องถิ่นทุกฉบับที่มีสถานะเป็นกฎตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองนั้น ต้องนำไปประกาศในราชกิจจานุเบกษาทุกฉบับ ซึ่งมีผลทางกฎหมายให้ถือว่าทุกคนรู้ และหาก สตง.จะทักท้วงว่าระเบียบไม่ชอบด้วยกฎหมายจะต้องยื่นฟ้องขอเพิกถอน “กฎ” ดังกล่าวภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ ซึ่งจะช่วยแก้ปัญหาความไม่ถูกต้องของผู้ออกกฎได้ในระดับหนึ่ง และความไม่เข้าใจของหน่วยงานผู้กำกับควบคุมตรวจสอบที่ปล่อยปละละเลยให้กฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายมีผลใช้บังคับจนเกิดความเสียหายต่อสาธารณะ เพราะวันดีคืนดีไม่มีเรื่องทุจริตให้ ตรวจสอบหรือตรวจไม่พบ การหาผลงานของหน่วยกำกับตรวจสอบฯ จึงเกิดขึ้นบนความทุกข์ยากลำบากของคนท้องถิ่น (6) ประเด็นปัญหา เรื่อง คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมท้องถิ่น (ก.พ.ค.ท้องถิ่นหรือ ก.พ.ถ.) ซึ่งยังไม่มี ทำให้เกิดปัญหาในการบังคับใช้กฎหมายวินัยของข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นมาก การชี้มูลวินัย ป.ป.ช.จึงประสบปัญหามาตลอดตั้งแต่กฎหมาย ป.ป.ช. ฉบับเดิม พ.ศ.2542 และ กฎหมาย ป.ป.ช. ฉบับใหม่ พ.ศ.2561 เพราะยังมิได้มีการแก้ไขกฎหมายบริหารงานบุคคลให้สอดคล้องกับกฎหมาย ป.ป.ช.และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งการแก้ไขประกาศ ก.กลาง เรื่องมาตรฐานทั่วไปวินัย ให้เหมือนกับข้าราชการ ก.พ. (7) มีประเด็นจากแกนนำท้องถิ่นท่านหนึ่งที่เห็นว่ามีความสำคัญและจำเป็นอย่างยิ่ง ควรพิจารณาเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นใหม่ทั้งระบบในอย่างน้อย 3 เรื่อง ได้แก่ (7.1) การปฏิรูปโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับ อปท. และการกำกับดูแลทั้งระบบ (7.2) การกำหนดโครงสร้างและรูปแบบของ อปท. (7.3) การบริหารงานบุคคลของ อปท. ทั้งนี้ด้วยเหตุผลโดยรวมว่า ภายใต้หลักการการกระจายอำนาจให้แก่ อปท.ให้มีอิสระในการจัดการบริการสาธารณะด้วยตนเองภายใต้กรอบของกฎหมาย ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับ อปท.จึงอยู่ในรูปของ “การกำกับดูแล” ไม่ใช่ “การควบคุมบังคับบัญชา” ที่เป็นเรื่องของการสั่งการของราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค โดยมีกระทรวงมหาดไทยทำหน้าที่ในการกำกับดูแล อปท.ผ่านผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ซึ่งพิจารณาในแง่ “เนื้อหา” แล้วมีปัญหามาโดยตลอด ว่าแท้ที่จริงแล้วราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคใช้อำนาจไปในทางควบคุมบังคับบัญชามากกว่าการกำกับดูแลตามที่ควรจะเป็น ประกอบกับหน่วยงานที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับ อปท.ไม่ว่าจะเป็นในระดับนโยบาย การส่งเสริม การพัฒนา การควบคุมกำกับดูแล การตรวจสอบ การบริหารงานบุคคล และอื่นๆ ต่างกระจัดกระจายอยู่ในกระทรวงและกรมต่างๆ เช่น คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) อยู่ในสำนักปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น (ก.ถ.) อยู่ในสำนักปลัดกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการกลางบริหารงานบุคคลท้องถิ่น (ก.กลาง) อยู่ที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เป็นต้น ส่งผลให้การกำกับดูแล อปท.ของรัฐบาลขาดการประสานให้สอดคล้องกันอย่างเป็นเอกภาพ เกิดความสับสนในทางปฏิบัติตามมาอย่างมากมาย สำหรับตัว อปท.เองก็ขาดความมั่นใจและความเชื่อมั่นในทิศทางของแนวนโยบาย และการกำกับดูแล นอกจากนี้การกำหนดแนวนโยบายและการกำกับดูแลหลายๆเรื่องถูกกำหนดขึ้นโดยไม่สอดคล้องกับบริบทของความเป็น อปท. เนื่องจากราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคใช้ข้อพิจารณาของตนเองแต่ฝ่ายเดียวเป็นตัวกำหนด โดยขาดการเปิดโอกาสให้ อปท.ได้มีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็น รวมเหตุผลและความจำเป็นที่แท้จริงของ อปท.อันจะเป็นประโยชน์ให้การกำหนดแนวนโยบาย และการกำกับดูแลในเรื่องต่างๆ เป็นไปอย่างรอบคอบเหมาะสม และเสริมสร้างความเข้าใจและความร่วมมือที่ดีระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น ส่วนเรื่อง “การบริหารราชการแบบรัฐราชการรวมศูนย์” และ ความหวงในการกระจายอำนาจ ก็เป็นประเด็นสำคัญยิ่ง แต่คิดว่าต้องพยายามปรับทัศนคติ และกรอบความคิดของฝ่ายรัฐและฝ่ายประชาชน ประชาสังคม ให้เข้าใจตรงกัน ซึ่งอาจมิใช่เรื่องยาก หากหันหน้าเข้าหากัน มิใช่ต่างฝ่ายต่างอมพะนำ ดื้อดึง ดึงดัน คัดค้าน ต่อต้าน เช่น แนวคิดในการตั้ง “จังหวัดจัดการตนเอง” หรือแม้กระทั่ง “เขตเศรษฐกิจพิเศษ” (Economic Zones) ไหนบอกว่าประเทศไทยเป็น “Thailand is the Land of Compromise.” ไง