ทำไมต้องดองเค็มการกระจายอำนาจท้องถิ่น

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) พัฒนาการองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.)ยังไม่ไปไหน ผลการประชุมเตรียมการเลือกตั้ง อบต. จนยุติลงที่วันเลือกตั้งในวันอาทิตย์ที่ 28 พฤศจิกายน 2564 เรียบร้อยแล้ว แต่ในความรู้สึกของคนในแวดวงท้องถิ่น หรือที่เรียกว่า คน อปท.นั้น ยังมีคำถามที่ค้างคาใจมานานแสนนานร่วมกว่า 20 ปี ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 สำหรับผู้เขียนเองได้นำเสนอข้อคิดบทวิพากษ์ต่างๆ นานามานานกว่า 7 ปี คือก่อนสมัย คสช. วนเวียนเวียนวนซ้ำๆ “การกระจายอำนาจท้องถิ่นอยู่ในวังวน” ติดล็อกนั่นนี่ ระหว่าง 2 ฝ่าย คือ “ฝ่ายอยาก” (กระจายอำนาจฯ) กับ “ฝ่ายดึงดัน” ชะลอ ต่อต้าน คัดค้านฯ เนื่องจากมีประเด็นหลักที่ขัดแย้งกันชนิดที่เรียกว่า ต่างฝ่ายต่างไม่ยอมซึ่งกันและกัน ในราชการส่วนภูมิภาคและราชการส่วนท้องถิ่น ขอยกตัวอย่างอาทิ เรื่อง กำนันผู้ใหญ่บ้านฯ (การปกครองท้องที่) เรื่องการยุบเลิกหมู่บ้านในเขตเมือง (ตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านฯ ในเทศบาลเมือง และเทศบาลนคร หายไป 721 คน) อำนาจนายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัด และต่อมาในช่วง คสช.ก็มาเจอประเด็นยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี และแผนพัฒนาแบบแผนเดียว (One Plan) ซึ่งมีผลกระทบโดยตรงต่อท้องถิ่นมากที่ อปท.ต้องเข้าไปอยู่ในสารบบของแผนเดียวด้วย ประกอบกับ “การดองเค็ม” การเลือกตั้งท้องถิ่นที่นานแสนนานร่วม 7-10 ปี ตลอดทั้ง อบต. เทศบาล อบจ. กรุงเทพมหานคร(กทม.) และเมืองพัทยา กระทบไปกันทั้งหมด นัยว่าการดองเค็มครั้งนี้มีเหตุผลที่ฝ่ายประชาธิปไตยหาเหตุผลมาได้ว่าก็เพราะ “ระบบอำนาจนิยม” (Authoritarianism) ก็เพราะ “ระบบรัฐราชการรวมศูนย์” (Bureaucratic Polity, Centralization, An over-centralized) ก็เพราะ “ผลประโยชน์ในฐานเสียงทางการเมืองของฝ่ายอำนาจนิยม” เพื่อสร้างฐานเสียง คุมท่อน้ำเลี้ยงจากบนลงล่าง ปัจจุบันก็ยังไม่มีเหตุผลอื่นใดมาหักล้างเหตุผลข้างต้นได้ จะว่าเป็น “ระบบปกครองที่ถอยหลัง” ก็ไม่ผิด กระแสการขอแยกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ให้ออกจากกระทรวงมหาดไทยจึงมีมาเป็นระลอกๆ ในปี 2565 นี้อาจเรียกได้ว่าเป็น “สถานการณ์เปลี่ยนผ่าน” ในปีงบประมาณปีใหม่ 2565 ที่ อปท.ต้องสะสางปัญหาต่างๆ อีกมาก เพราะยังไหลอีก ยังไม่ถึงฝั่งฝัน ท่ามกลางวิกฤตหนี้ประเทศ เศรษฐกิจรากหญ้าที่สาหัส ส่วนกลางต้องเลิกในผลประโยชน์ และ เลิกเชื่อลูกลิ่วในระบบราชการ ในตำแหน่งกับการเอื้อประโยชน์ที่ต่างตอบแทนแลกกัน ปฐมบทการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เริ่มจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 หมวด 9 ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ที่รัฐได้กระจายอำนาจให้แก่ อปท.ทั้งในด้านการถ่ายโอนภารกิจ งบประมาณ และบุคลากร อันเป็นไปตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 จนผ่านเลยรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาแบบเปล่าๆ ไม่มีอะไรก้าวหน้า และมีถูกดองต่อในช่วงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 นี่ก็ร่วม 4 ปี เหมือนดังเช่นช่วงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ไม่ผิด การกระจายอำนาจการคลังท้องถิ่น ระบบการจัดสรรรายได้ การมีอิสระในการกำหนดรายได้ (Fiscal Decentralization, Revenue s Assignment) การสร้างศักยภาพให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ความสามารถในการบริหารจัดการของ อปท.) เป็นสิ่งสำคัญมาก แต่ย้อนมาดูบทบัญญัติตามกฎหมายที่มี ยังหดหู่ ตบแต่งตัวเลขข้อมูลให้พอผ่านๆ เท่านั้น ค่าใช้จ่ายบริหารงานบุคคลท้องถิ่น 40% แม้คน อปท. อยากให้ตัดคำว่า ค่าใช้จ่ายในการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นตามกฎหมายไม่เกิน 35% เป็นให้ไม่เกิน 40% เพราะหากเอาเรื่อง 35% มาเป็นฐานในการกำหนดกรอบโครงสร้าง อปท.แล้ว ทำให้เกิดปัญหามากในการเติบโตก้าวหน้า (Career Path) ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นฝ่ายประจำมาก การเสนอยกเลิกหรือแก้ไข มาตรา 35 แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ดังกล่าวก็ยังกระทำไม่ได้ คาดว่าในอีกไม่กี่ปี คำว่างบไม่เกิน 35% อปท.ก็จะเอาไม่อยู่ เพราะ การปรับลดตำแหน่งฝ่ายประจำที่ยากซึ่งไม่ค่อยมีหน่วยราชการองค์กรใดกระทำกัน เนื่องด้วยมี อปท.ขนาดเล็กๆ มากมาย ที่ไม่มีรายได้เพียงพอในการบริหารงาน แม้ว่าในช่วง สปท. (ปี 2558) มีข้อเสนอให้ยุบควบรวม อปท.กว่า 3,000 แห่ง แต่ก็ยุบควบรวมไม่ได้ ปัญหาจึงสะสมมาถึงวันนี้ ที่ผ่านมางบประมาณท้องถิ่นรัฐทำได้แค่ 27-28% ร้อยละ 29 เศษๆ มากว่า 20 ปี ยังข้ามร้อยละ 30 ไม่ได้สักปี แถมยังเอางบประมาณนม อาหารกลางวัน เบี้ยผู้สูงอายุ มาแฝงไว้อีก ที่สำคัญ อปท.จะพัฒนารายได้อย่างไรเพื่อรองรับการเติบโตในอนาคตของโลกในยุคติจิทัลที่ดิสรัปชั่น (digital technology first) นี้ เป้าหมายข้างหน้า คือ อปท.ต้องหาเงินร่วมกับรัฐบาล คณะกรรมการกระจายอำนาจ ให้การจัดสรรเงินภาษีที่รัฐจัดเก็บให้ เพิ่มขึ้นทุกๆ ปี ไม่ใช่จัดสรรให้เฉพาะเงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่เหวี่ยงแห แย่งงบกันแบบไร้เป้าหมายเช่นในรอบหลายๆ ปีที่ผ่านมา เพราะ ต่อไป อปท.ต้องเลิกคิด คำว่า สำนัก กอง งาน ได้แล้ว ปัจจุบันการขับเคลื่อนการพัฒนาโดยใช้แผนงาน เป็นหลัก ในข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่าย เลิกใช้ “หน่วยงาน” แล้วแค่ใช้ “แผนงาน” เป็นหลัก ในแผนพัฒนาห้าปี อปท. เลิกใช้คำว่ายุทธศาสตร์ แล้ว จึงเขียนได้แค่ ประเด็นยุทธศาสตร์ ซึ่งต้องเอามาจาก แผนระดับชาติ กลุ่มจังหวัด จังหวัด ฉะนั้น เมื่อเข้าแท่งค่างานจึงสำคัญกว่าตำแหน่งที่ครอง วัดค่างานได้ด้วยความสามารถของบุคคล จึงขยายตำแหน่ง ด้วยค่างานเรียก “กลุ่มงาน” ซึ่งมีระดับขั้น ไม่ต้องเทียบ ผอ. รองผอ. รองปลัด หัวหน้ากลุ่มงาน ขึ้นระดับ เทียบเท่าปลัด อปท. ซึ่งเป็นหัวหน้าของฝ่ายประจำได้เลย Career Path จึงมีทางออกแล้ว การปรับเปลี่ยนกิจกรรมสาธารณะเพราะแผนยุทธศาสตร์ชาติ หน้าที่และอำนาจของ อปท. “โดยเนื้อหาในภารกิจ” ที่บัญญัติไว้ตามรัฐธรรมนูญ กฎหมายจัดตั้ง กฎหมายกระจายอำนาจ และรวมกฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนดไว้ และ “การถ่ายโอนอำนาจฯ” เมื่อนำมาประมวลย่อแล้ว อาจสรุปเป็นหัวข้อหลักใหญ่ได้ 3 ภารกิจ ได้ดังนี้ (1) การบริการสาธารณะ รวมกิจกรรมสาธารณะ (Public Service & Public Activity) เพราะ การบริการสาธารณะเป็นกิจกรรม (Activity) ด้วย (2) การพัฒนารายได้ (3) การบังคับใช้กฎหมายอย่างเป็นธรรมแก่ท้องถิ่น กระบวนการบริหารตามหลัก 4 M นั้น อปท.ก็ยังใช้ได้เช่นเดียวกับการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ถึงแม้กฎหมายจัดตั้ง อปท.ได้กล่าวไว้เพียงว่า อปท.เป็น “ทบวงการเมือง” ที่มีรูปแบบหลัก คือ “สภา อปท.และ นายก อปท.” กล่าวถึงเรื่องการงบประมาณ หน้าที่ และทรัพย์สินไว้ แต่ไม่ได้กล่าวถึง ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ของ อปท.ไว้มากนัก เพราะต้องไปปรากฏในกฎหมายลูก ที่มีรายละเอียดแยกต่างหาก คือ กฎหมายบริหารงานบุคคล เป็นต้น จะเห็นว่ากระบวนการดำเนินงาน ของ อปท.ได้เดินไปตามแผนพัฒนาระดับชาติที่เรียกว่า “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” และ “แผนปฏิบัติการ 5 ปี” ซึ่งกระทรวง กรม ส่วนกลางได้ถือปฏิบัติตามแนวทางนี้ โดยกลุ่มจังหวัด จังหวัด อำเภอ และ อปท.ต่างก็กำหนด “แผนพัฒนา 5 ปี” ตามกันทั้งสิ้น สำหรับ อปท.เรียก “แผนพัฒนาท้องถิ่น 5 ปี” ซึ่งได้ยกเลิก แผนยุทธศาสตร์ 5 ปี 10 ปี แผน 3 ปี แผน 4 ปีไปทั้งหมดแล้ว ฉะนั้น ตามความเข้าใจเดิมๆ ว่า “แผนพัฒนา 4 ปี” ที่สอดคล้องกับวาระ ของสมาชิกสภา และนายก อปท.จึงหมดไปโดยปริยาย เพราะการกำหนดยุทธศาสตร์ จะเหลือแต่ระดับจังหวัด ซึ่ง อปท.จึงเลือกใช้แต่ ประเด็นยุทธศาสตร์ และยุทธศาสตร์การพัฒนา เท่านั้น สรุปได้อย่างง่ายๆ ว่า เรื่องการกำหนดทิศทางการพัฒนาของ อปท.จึงถูกกำหนดไว้ในยุทธศาสตร์ชาติ และยุทธศาสตร์จังหวัด แล้ว อปท.จึงเลือกทำโครงการ กิจกรรมย่อย ที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ ที่กำหนดไว้แล้วเท่านั้น การจัดทำงบประมาณ ตามแผนงาน ระบบบริหาร ทุกระดับของไทย ก็ใช้วิธีเดียวกันทั้งหมด เรียกได้ว่า “แกะกล่องพิมพ์เดียวกัน” จะเห็นว่า โครงสร้างการบริหารคน โครงสร้างอำนาจหน้าที่ และการบริหารเครื่องมือ เครื่องใช้ ของ อปท. จึงเป็นรูปแบบเดียวกันกับการบริหารประเทศ และอีกทั้งยังสอดคล้องกับการดำเนินกิจกรรมของส่วนกลางให้ไปด้วยกัน แต่โดยบริบทแห่งหน่วยงานองค์กรแล้ว อปท.มีความแตกต่างมากจาก การบริหารราชการส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค กล่าวคือ มีตัวแทนประชาชนที่มาจากการเลือกตั้ง เป็นลักษณะของ “การเมือง” (ท้องถิ่น) มาดำเนินการตัดสินใจใน โครงการ กิจกรรม และในบริบทสังคม สิ่งแวดล้อม พื้นที่ และกิจกรรม โครงการ ที่เลือกทำในแต่ละ อปท.ที่แตกต่างกันไป จึงมีความแตกต่างกันระหว่าง อปท.กับ ราชการส่วนกลาง และแตกต่างจากราชการส่วนภูมิภาค แม้กระทั่งราชการส่วนกลางที่ไปประจำในส่วนภูมิภาค มองในมิตินี้ อปท.และราชการส่วนกลางส่วนภูมิภาคจึงมีความซ้ำซ้อนกัน เกือบแทบทุกภารกิจ เช่น ภารกิจด้านการศึกษา การสาธารณสุข สิ่งแวดล้อม สาธารณภัย สาธารณูปโภค สาธารณูปการ โครงสร้างพื้นฐาน สวัสดิการ สังคมสงเคราะห์ ฯลฯ อย่าอ้างการกำกับดูแล อปท. ยิ่งราชการส่วนกลางอ้างอำนาจ “การกำกับดูแล” (เดิมเทศบาลใช้คำว่า “ควบคุมดูแล”) จึงมีการใช้อำนาจเลยเถิดต่อ อปท.มาเป็นผู้บังคับบัญชาเสียเอง กำกับบทบาทเสียเอง จึงมีให้เห็นอยู่ประจำ โดยเฉพาะในระดับพื้นที่อำเภอและจังหวัด รวมทั้งให้ อปท.ทำภารกิจหน้าที่ต่างๆ แทนราชการส่วนกลาง เรียกว่า “ทำตามใบสั่ง” อย่างเลี่ยงไม่ได้ ไม่เว้นแม้กระทั่งในสถานการณ์ “โควิด” ในปัจจุบัน ทั้งศูนย์กักกันตัวในพื้นที่ (Local Quarantine : LQ) ศูนย์พักคอยชุมชนผู้ป่วยสีเขียว (Community Isolation : CI) หรือการให้พักคอยที่บ้าน (Home Isolation : HI) ล้วนมีแบบแผนมาจากส่วนกลาง แต่ผลงานที่เกิดขึ้น กลับเป็นผลงานของหน่วยราชการ (ส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค) ในพื้นที่ แย่งซีน (scene) แย่งกันเสนอหน้าอีเว้นต์กันอย่างไม่ลดละ ทำเอาบทบาทที่ควรจะเป็นของท้องถิ่นหายไปเลย ความซ้ำซ้อนในเรื่องการจ่ายเงินงบประมาณ จึงเกิดขึ้นบ่อยๆ แม้ว่าจะมีการกำชับให้พึงระมัดระวังการเบิกจ่ายซ้ำซ้อนก็ตาม เช่น ในกรณีของการเบิกจ่ายศูนย์ CI/HI เพราะที่การใช้งบประมาณที่ซ้ำซ้อนกันได้ เป็นต้น อปท.จึงถูกตรวจสอบ ถูกทักท้วงจากหน่วยตรวจสอบอยู่เป็นประจำ เพราะ อปท.เป็น นิติบุคคล ที่บริหารงบประมาณเอง ไม่เหมือนหน่วยงานราชการอำเภอ ที่เป็นหน่วยงานย่อยของจังหวัด กรม กระทรวง การขอความร่วมมือ การบูรณาการงาน ที่สุดท้ายต่างก็ตกเป็นหน้าที่ของ อปท.รวมทั้งการเบิกจ่ายเงินงบประมาณด้วย คน อปท.กว่าจะรู้ตัว ก็ถูกชี้มูล ถูกปลด ถูกสั่ง ให้พ้นหน้าที่ ทั้งข้าราชการฝ่ายประจำ และฝ่ายการเมืองท้องถิ่นกันมากมาย ไม่ว่าจะด้วยเหตุใดๆ เช่น การใช้เงินจ่าย ไม่คุ้มค่า แพงเกินจริง หรือ เบิกจ่ายไม่ใช่ภารกิจหน้าที่ หรือ เบิกจ่ายซ้ำซ้อน หรือทุจริต ก็แล้วแต่ช่องโหว่ของระเบียบ กฎหมายและข้อสั่งการของส่วนกลางที่มี เพราะ อปท.ไม่สามารถออกกฎ ระเบียบเองได้เอง การกำกับ การบังคับใช้กฎหมายของ อปท.ต้องมีระเบียบกระทรวงมหาดไทย (มท.) กำหนด แม้กระทั่งการออกหนังสือ กำชับ กำกับให้ อปท.ไว้แล้วเพียงใดก็ตาม ย่อมมีความผิดพลาดได้ด้วย “อำนาจดุลพินิจ” ของเจ้าหน้าที่และฝ่ายบริหารท้องถิ่น และเมื่อถูกทักท้วง ชี้มูลจาก ป.ป.ช. หรือ ป.ป.ท. แล้ว คน อปท. มักจะถูกโดดเดี่ยวให้ต่อสู้คดีด้วยตนเอง ผลสุดท้ายจบชีวิตในตำแหน่งหน้าที่ราชการหมด อีกทั้งปัญหาช่องว่างการบริหารของส่วนกลาง เช่น การให้ผู้ติดเชื้อโควิดกลับมารักษาที่บ้านและอาศัยอยู่ร่วมกับคนในครอบครัว เพราะไม่มีที่กักตัว อาจคิดว่าเป็นวิธีการที่ดีแล้วในการลดภาระงาน แต่สะท้อนให้เห็นถึงภาวะไร้ความสามารถในการบริหารจัดการของภาครัฐ ที่โยนภาระปัญหาที่พึงจะเกิดขึ้นแก่ท้องถิ่น เพราะ แบบนี้ก็ติดกันทั้งหมู่บ้านสิ น่าเป็นห่วงมากเลย วิพากษ์การยุบควบรวม อปท. ข้อเสนอ อปท.ใกล้เคียงให้รวมกัน เช่น เทศบาล และ อบต. โดยเฉพาะที่เป็นพื้นที่ตำบลเดียวกัน อาจเป็นวิธีการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าได้ เพราะผลลัพธ์ที่ได้คือ (1) มีรายได้ อปท. 2 แห่งรวมกัน (2) ประหยัดงบประมาณด้านบุคลากร เมื่อควบรวมกันแล้วเช่น ค่าตอบแทนฝ่ายการเมือง เงินเดือนข้าราชการพนักงานจ้าง (3) ค่าใช้จ่ายอื่นๆ ลดลง แต่รายได้เพิ่ม (4) แก้ไขปัญหาการปรับโครงสร้างและการเติบโตก้าวหน้าในสายงานข้าราชการ (Career Path) ได้ทุกตำแหน่งทั้งสายงานผู้บริหาร คือ แท่งบริหารท้องถิ่น และแท่งอำนวยการท้องถิ่น และสายงานผู้ปฏิบัติ คือแท่งวิชาการและแท่งทั่วไป (5) จะมีเงินงบประมาณเหลือไปพัฒนาคุณภาพชีวิตประชาชนได้ทั้งตำบล การควบรวม อปท. เป็นแนวทางการพัฒนาแบบมุ่งเน้นพื้นที่ (Area Base Management) โดยมิใช่แบบพัฒนาแบบมุ่งเน้นภารกิจ (Functional Base Management) เป็นสิ่งจำเป็น ถือเป็นการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นด้วย อาจช่วยลดความเหลื่อมล้ำในมิติต่างๆ ในระหว่างท้องถิ่นต่างๆ ลง เพราะท้องถิ่นแต่ละแห่งมีพื้นที่ ประชากร ศักยภาพ การเงินการคลังฯ ที่แตกต่างกัน มีผู้สรุปว่า ประเด็นการพัฒนาการปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างน้อย 2 ประเด็น คือ (1) อำนาจหน้าที่ของ อปท. และ (2) การกำกับดูแล อปท. ก็น่าจะเพียงพอก่อน เมื่อไหร่หนอ อปท. จะพ้นบ่วงวิบากกรรมปัญหาสารพัดที่ตนเองไม่ได้สร้างเสียที เพราะ ตลอดระยะเวลาการกระจายอำนาจเทียมๆ ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มากว่า 20 ปี ยังมาแค่นี้เอง ยังไกลมากกว่าจะลืมตาอ้าปาก แถมพี่น้องคน อปท. ต่างหลากหลายความคิด นานาจิตตัง ทะเลาะเบาะแว้ง มีความเห็นต่างกันเนืองๆ เห็นต่างปกติธรรมดาไม่ว่า แต่อย่าเห็นต่างกัน “สุดขั้ว” แล้วกัน