ข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับการพ้นจากตำแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่น หรือสมาชิกสภาท้องถิ่น

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) ภายหลังการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งได้แก่ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด นายกเทศมนตรี สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด และสมาชิกสภาเทศบาล ได้ปรากฏข่าวและปัญหาที่เกี่ยวเนื่องจากผลการสอบสวนผู้บริหารท้องถิ่นอยู่หลายกรณีที่น่าสนใจ ไม่ว่าจะเป็นการสอบสวนภายหลังได้รับเลือกตั้งมาแล้ว หรือการสอบสวนมาก่อนการเลือกตั้งหรือก่อนได้รับเลือกตั้ง เช่นในกรณีของ อบต. กทม.และเมืองพัทยา ที่ยังไม่มีการเลือกตั้ง ที่ต้องดำเนินการสอบสวนผู้บริหารท้องถิ่น หรือสมาชิกสภาท้องถิ่น ตามกฎกระทรวงการสอบสวนผู้ดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2563 หรือ ในเทศบาล พ.ศ.2563 เสร็จสิ้น การสอบสวนให้พ้นจากตำแหน่ง 2 กรณี ลองมาดูประเด็นข้อพิจารณา คือ การพ้นจากตำแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่น หรือสมาชิกสภาท้องถิ่นใน 2 กรณี คือ (1) การพ้นจากตำแหน่ง กรณีการขาดคุณสมบัติหรือ (2) การพ้นจากตำแหน่ง กรณีกระทำการต้องห้าม หรือมีลักษณะตามที่กฎหมายบัญญัติ เช่น กรณีการเข้ามีส่วนได้เสียในสัญญาไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม ผู้กำกับดูแลย่อมต้องสอบสวนและวินิจฉัยให้เสร็จสิ้นเพื่อวินิจฉัยว่า ผู้ถูกกล่าวหาได้มีเหตุพฤติการณ์เช่นนั้นเกิดขึ้นจริงหรือไม่ อย่างไร การพ้นจากตำแหน่ง 2 ลักษณะ ในการขาดคุณสมบัติของผู้บริหารท้องถิ่น หรือสมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้ถูกกล่าวหานั้นย่อมต้องพ้นจากตำแหน่งใน 2 ลักษณะ คือ (1) การพ้นจากตำแหน่งโดยผลของกฎหมาย นับวันที่เกิดเหตุหรือมีพฤติการณ์ต้องห้ามดังกล่าวนั้นๆ และเป็นกรณีที่กฎหมายให้คำสั่งมีผลย้อนหลัง โดยที่ผู้กำกับดูแลมิต้องมีคำสั่งให้ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งแต่อย่างใด เพราะเป็นไปโดยผลของกฎหมายแล้ว (2) การพ้นจากตำแหน่งตามคำสั่งของผู้มีอำนาจตามกฎหมาย เช่น กรณีการจงใจทอดทิ้งหรือละเลยไม่ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่อันจะเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง หรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือประพฤติตนฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อย หรือฝ่าฝืนคำสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอ ซึ่งผู้มีหน้าที่ตามกฎหมายจะต้องสอบสวนและมีคำสั่งเพื่อให้มีผลทางกฎหมาย และมิใช่กรณีที่คำสั่งมีผลย้อนหลังดังเช่นกรณีแรก ผู้มีอำนาจจะต้องออกคำสั่งให้มีผลในวันดังกล่าว และไม่สามารถออกคำสั่งให้มีผลย้อนหลังได้ ในกรณีที่ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งไปแล้ว การสอบหรือดำเนินการเพื่อจะสั่งให้ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งจึงไม่อาจกระทำได้ เว้นแต่การสั่งให้ออกนั้นจะมีผลทำให้บุคคลนั้นขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามมิให้ดำรงตำแหน่งอื่นต่อไป การสอบสวนเพื่อดำเนินการให้เกิดผลดังกล่าวจึงย่อมกระทำต่อไปได้ ผลของการสอบสวนว่าได้กระทำความผิดจริงจึงให้พ้นจากตำแหน่ง การสอบสวนว่าผู้ถูกกล่าวหาได้กระทำความผิดฐานจงใจทอดทิ้งหรือละเลยไม่ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่อันจะเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง หรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือประพฤติตนฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อย หรือฝ่าฝืนคำสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอ เมื่อผลการสอบสวนผู้บริหารท้องถิ่น หรือสมาชิกสภาท้องถิ่นเสร็จสิ้น และผู้บริหารท้องถิ่นที่ถูกกล่าวหาได้กระทำความผิดจริง (1) หากเป็นการดำเนินการสอบสวนของนายอำเภอ นายอำเภอจะต้องรายงานให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาและสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง (2) หากเป็นการดำเนินการสอบสวนของผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัดจะต้องรายงานให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยพิจารณาและสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง ทั้งนี้ ไม่ว่าผู้นั้นจะได้พ้นจากตำแหน่งไปก่อนแล้วหรือไม่ก็ตาม เว้นแต่เพราะเหตุตาย หรือพ้นจากตำแหน่งไปแล้วเกินสองปี โดยในคำสั่งดังกล่าวให้ระบุเหตุที่ทำให้พ้นจากตำแหน่งไว้ และให้มีผลตั้งแต่วันที่ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่ง หากกำลังดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นอันเป็นผลจากการเลือกตั้งต่างวาระหรือต่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกัน ให้ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งที่กำลังดำรงอยู่ด้วย และให้ถือว่าวันที่สั่งให้พ้นจากตำแหน่งดังกล่าวเป็นวันเริ่มนับระยะเวลาต้องห้ามการใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้ง ข้อสังเกตในขอบข่ายระยะเวลาและอำนาจการสอบสวน การสอบสวนภายหลังการเลือกตั้งเสร็จสิ้นแยกเป็น 2 กรณี คือ (1) กระทำความผิดแต่ยังไม่เกินสองปี การกระทำความผิดได้ปรากฏในภายหลังซึ่งในกรณีนี้กฎหมายได้บัญญัติอุดช่องว่างของกฎหมายเดิมไว้แล้วว่า แม้จะเป็นการกระทำความผิดก่อนการได้รับเลือกตั้ง แต่หากปรากฏผลการสอบสวนว่าได้กระทำความผิดจริงไม่เกินสองปี ผู้กำกับดูแลตามกฎหมายจะต้องมีคำสั่งให้ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งที่ดำรงอยู่ในปัจจุบันตามที่กฎหมายกำหนดไว้ แต่หากเป็นกรณีที่ผู้ถูกสอบสวนพ้นจากตำแหน่งไปก่อนแล้ว หากยังไม่เกินสองปีผู้กำกับดูแลตามกฎหมายก็จะต้องมีคำสั่งให้ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งเช่นกัน เนื่องจาก พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2562 มาตรา 50 (19) ได้บัญญัติให้ผู้เคยถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น มายังไม่ถึงห้าปีนับถึงวันเลือกตั้ง เป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้ง ด้วยวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่ต้องการลงโทษผู้กระทำความผิดในลักษณะนี้ซึ่งเป็นความผิดที่มีความชั่วร้ายในตัวเอง (Mala Inse) และเป็นการดำเนินการให้มีผลทางกฎหมายต่อไปในอนาคตทำให้ผู้กระทำความผิดขาดคุณสมบัติในการลงสมัครรับเลือกตั้งต่อไป อันเป็นการบังคับใช้กฎหมายตรงตามวัตถุประสงค์ของการตรากฎหมาย และ (2) คณะกรรมการสอบสวนตามกฎกระทรวงต้องดำเนินการสอบสวนให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน และอาจขยายเวลาได้อีกไม่เกิน 30 วัน เมื่อผู้มีอำนาจตามกฎหมายได้รับเรื่องไว้อยู่ก่อนแล้ว แต่ยังมิได้ดำเนินการให้เสร็จสิ้น ซึ่งจะต้องพิจารณาว่า การดำเนินการดังกล่าวอยู่ในระยะเวลาหรือไม่ เพราะการสอบสวนตามกฎหมายบัญญัติและตามกฎกระทรวงกำหนดให้ผู้กำกับดูแลต้องดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนโดยพลัน ทั้งนี้ตามกฎกระทรวงการสอบสวนของกระทรวงมหาดไทยที่ประกาศราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2563 โดยให้คณะกรรมการสอบสวนดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแต่งตั้ง และอาจขยายเวลาการสอบสวนออกไปได้อีกไม่เกินสามสิบวัน ในกรณีของท้องถิ่นนั้น หากเป็นพฤติกรรมที่อยู่ในขอบข่ายที่สอบสวนได้ เช่น มีส่วนได้เสียในสัญญาฯ การจงใจทอดทิ้งหรือละเลยไม่ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่ฯ หรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือ ประพฤติตนฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อย หรือ ฝ่าฝืนคำสั่งของนายอำเภอที่สั่งการฯ ซึ่งรวมถึงการวินิจฉัยสมาชิกภาพฯ ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นการต้องห้ามตามกฎหมาย หรือกระทำการขัดต่อกฎหมายฯ หรือ มีความบกพร่องในทางความประพฤติหรือทางศีลธรรมอันดี ซึ่งผู้กำกับดูแลสามารถสอบสวนวินิจฉัย เพื่อให้พ้นจากตำแหน่งได้ แม้จะนานพ้นกว่า 2 ปี (เมื่อครั้งดำรงตำแหน่งเดิม) แต่เจ้าตัวกลับมาดำรงตำแหน่งใหม่ ตามที่กฎกระทรวงกำหนด เช่น ตาม มาตรา 47 ตรี วรรคสอง มาตรา 64 วรรคสอง มาตรา 90/1 แห่ง พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2562 และ กฎกระทรวงสอบสวนฯ อบต.ข้อ 39 เป็นต้น ข้อสังเกต เพราะแม้ระยะเวลาดังกล่าวจะเป็นเพียงระยะเวลาเร่งรัดที่ไม่ก่อให้เกิดผลทางกฎหมาย แต่หากความล่าช้าดังกล่าวได้สร้างความเสียหายแก่ทางราชการที่ต้องดำเนินการเลือกตั้งใหม่ สูญเสียทั้งเวลาและงบประมาณค่าใช้จ่าย และหากปล่อยให้เกิดการดำเนินการที่ล่าช้าขึ้นโดยมิได้มีการดำเนินการใดๆ ย่อมจะทำให้เกิดปัญหาในลักษณะนี้ขึ้นซ้ำๆ โดยไม่ได้รับการพิจารณาแก้ไขจากหน่วยงานผู้รับผิดชอบ ซึ่งก็คือ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย และประเทศชาติ โดยเฉพาะในมิติของ "พัฒนาการกระจายอำนาจแก่ท้องถิ่น" รวมทั้งในมิติของ "การป้องกันและปราบปรามการทุจริตของประเทศ" ตามหลักกฎหมายวินัยข้าราชการกรณีพ้นจากตำแหน่งไปแล้วเกิน 3 ปี ตาม พ.ร.บ.บุคคลที่แก้ไขใหม่ให้สอดคล้องกับ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2561 โดยหลักกฎหมายอาญาแล้วจะไม่ใช้บังคับในทางที่เป็นโทษย้อนหลัง จึงมีการบัญญัติเป็นบทเฉพาะกาลไว้ เช่น มาตรา 192 (ระยะเวลานับ 3 ปีตามมาตรา 48) และ มาตรา 196 (กรณี ป.ป.ช.มอบหมายให้ ป.ป.ท.) แห่งพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2561 และ เนื่องจาก พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 ฉบับเดิมกับฉบับใหม่ พ.ศ.2562 จะมาเริ่มเซ็ตพร้อมกัน ณ วันที่ 22 กรกฎาคม 2564 นี้ ซึ่งได้นำหลักการนี้มาใช้กับนักการเมืองท้องถิ่นด้วย ในกรณีที่ ป.ป.ช.ชี้มูลและส่งเรื่องให้ผู้มีอำนาจกำกับดูแล (ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายอำเภอ) ถอดถอนให้พ้นจากตำแหน่ง ที่ถือเสมือนว่า "เป็นวินัยของนักการเมืองท้องถิ่น" ที่ยังคงดำรงตำแหน่งอยู่ในปัจจุบัน โดยไม่ต้องดำเนินการสอบสวนตามกฎกระทรวง ภายใน 2 ปี หากพ้นจากตำแหน่งไปแล้ว ก็ไม่ต้อง จากหลักเกณฑ์ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2561 มาตรา 98 วรรคแรก ประกอบมาตรา 91(1) ตามแนวบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1081/2558 ความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่งย้อนหลังที่ผิดพลาด มีประเด็นข้อสังเกตว่า การสั่งให้พ้นจากตำแหน่งในกรณีเช่นนี้ จะเป็นการสั่งเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้ง (ให้ดำรงตำแหน่งฯ)ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา 50 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ที่อาจให้เพิกถอน (ให้พ้นจากตำแหน่ง) ทั้งหมดหรือบางส่วน โดยให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลังหรือมีผลในอนาคตไปถึงขณะใดขณะหนึ่งตามที่กำหนดได้ แต่หากมีคำสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งย้อนหลังเกินกว่า หรือโดยไม่มีฐานอำนาจ ตามที่บทบัญญัติของกฎหมายได้บัญญัติ เช่น บางกรณีต้องให้ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง ก็จะขัดหลักนิติธรรมที่ไม่อาจกระทำตามกฎหมายได้ กล่าวคือ เป็นการออกคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นไปตามเงื่อนไขของมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่ง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ไม่ควรเกิดขึ้น เพราะเป็นการกระทำทางปกครองที่ไปกระทบสิทธิบุคคล เพราะ (1) ผู้ดำเนินการและผู้รับผิดชอบการสอบสวนทั้งกระบวนการล้วนแล้วแต่เป็นเจ้าหน้าที่ของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและกระทรวงมหาดไทย "ผู้รักษาการตามกฎหมาย" ที่ใช้บังคับโดยตรง เหตุใดเจ้าหน้าที่จึงปล่อยให้เกิดการออกคำสั่งที่ผิดพลาดเช่นที่เกิดขึ้น (2) การกระทำที่ผิดพลาดดังกล่าว ย่อมส่งผลโดยตรงต่อความเชื่อมั่นของประชาชน และหากมีความเสียเจ้าหน้าที่ต้องรับผิดทางละเมิดนั้น (3) สำหรับเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมถึงส่วนราชการในบังคับบัญชาระดับล่าง นั้น หากมีข้อขัดข้องในประเด็นข้อกฎหมายใด ก็ควรหารือหน่วยงานผู้รับผิดชอบ และหรือหน่วยเหนือ และในทางกลับกันหน่วยเหนือควรมีระบบการการบังคับบัญชาหรือการกำกับดูแลตรวจสอบหรือการสอบทานเพื่อป้องกันความผิดพลาดบกพร่องที่อาจเกิดขึ้นด้วยเช่นกัน ถือเป็นโจทย์ใหญ่ให้หน่วยงานผู้กำกับดูแลต้องทบทวนและให้ความสำคัญต่อพัฒนาการของบุคลากรในหน่วยงาน เพื่อให้มีความเป็นมืออาชีพ (Professional) อย่างเป็นระบบมากกว่าที่เป็นอยู่ปัจจุบัน