ว่าด้วยวัคซีนโควิดท้องถิ่น

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) มีปัญหาที่กล่าวขานกันมาเรื่อง “การปลดล็อกซื้อวัคซีนเองและปัญหารัฐกระจายวัคซีนล่าช้า” ในส่วนของท้องถิ่นก็มีปัญหาข้อกฎหมายและข้อเท็จจริงว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีอำนาจฉีดวัคซีนให้สุนัขและแมว เพียงเพื่อป้องกันโรคให้หมาแมว แต่ อปท.กลับไม่มีหน้าที่ฯ ฉีดวัคซีนเพื่อรักษาชีวิตของประชาชนในเขตท้องถิ่นตนเอง เป็นการตีความที่ก่อความเดือดร้อนเสียหายต่อ อปท.และต่อประชาชนอย่างร้ายแรงหรือไม่ อย่างไร มันผูกโยงเป็นปัญหาการเมืองระดับมหาอำนาจโลกไปแล้ว อปท.ถือเป็นหน่วยงานอิสระของรัฐหน่วยงานหนึ่ง หน้าที่และอำนาจของ อปท.ในการป้องกันและควบคุมโรคนั้น ได้ตราบัญญัติไว้ในกฎหมายจัดตั้ง อปท. ระดับพระราชบัญญัติ จึงมิใช่ว่าหน่วยงานใด หรือผู้ใดต้องมาตีความและให้ความเห็นหรือมีคำสั่งเพื่อ “หักล้างหรือยกเว้นบทบัญญัติตามกฎหมาย (พ.ร.บ.) ได้ ซึ่งอาจมีการฟ้องร้อง องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล และ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) รวมถึง กรุงเทพมหานคร (กทม.) และเมืองพัทยาด้วย ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ที่ อปท.ละเลยไม่ได้ปฏิบัติตามหน้าที่และอำนาจดังกล่าว นี่คือประเด็น ตัวอย่าง กรณี อบจ. การป้องกันและควบคุมโรคบัญญัติไว้ชัด ใน พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 45(8) และ ตามข้อ 14 แห่งกฎกระทรวง พ.ศ.2541 และ พ.ร.บ.อบจ.มาตรา 45(9) และ ตาม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 มาตรา 17(19) เป็นต้น เหตุใดจึงตีความว่า อปท.ไม่มีหน้าที่และอำนาจ การตีความบทบัญญัติของกฎหมายที่บัญญัติไว้ชัดเจนว่าทำไม่ได้ เป็นปัญหาภายหน้าที่ก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อชีวิตประชาชนการป้องกันควบคุมโรคติดต่อ ที่ต้องระดมสรรพกำลังกันทุกองค์กร แม้จะอ้างความเห็นของผู้ตรวจการแผ่นดิน แต่กลับไม่อ้างข้อกฎหมายใดถึงสาเหตุหรือเหตุผลสนับสนุนตามฐานอำนาจของกฎหมายที่ไม่สามารถดำเนินการได้ เพียงมีความเห็นว่า “ระยะเริ่มแรก อปท.ทำไม่ได้” เพราะ มท.1 บอกว่า “ในระยะแรกนี้ ควรให้รัฐเป็นผู้จัดซื้อ สำหรับ อปท.และเอกชนไม่สามารถดำเนินการได้” นอกจากนี้ในปัญหาการตีความใช้งบประมาณ เพื่อการสาธารณภัยหรือภัยพิบัติในกรณีฉุกเฉินของ อปท.นั้น จะติดว่า รัฐยังไม่ยอมรับและประกาศว่าเป็นสาธารณภัยที่เข้าสู่ภาวะวิกฤติ ฝ่าย รมว.มหาดไทย (มท.1) ผู้รักษาการตาม พ.ร.บ.จัดตั้ง ผู้กำกับดูแลระดับสูงของ อปท.ไม่กล้ายืนยันใน “หน้าที่และอำนาจ” ตามกฎหมายดังกล่าวข้างต้นของ อปท. แต่กลับยึดอ้างว่า “กฎหมายไม่เปิดช่อง” และคำวินิจฉัยของผู้ตรวจการแผ่นดินที่ขาดเหตุผลรองรับ แม้ มท.อาจพิจารณาแก้ไขระเบียบให้ใช้เงินท้องถิ่นจัดซื้อวัคซีนโควิดได้ ซึ่งไม่ต้องขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) แต่กลับโยนให้ ศบค.อนุมัติ เพราะการจัดหาวัคซีนเองเป็นหน้าที่ของรัฐไม่ใช่ภาระท้องถิ่นโดยตรง ที่รัฐมีหน้าที่จัดซื้อวัคซีนเพื่อป้องกันโรคให้ประชาชน ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 “แต่ อปท.ถือเป็นหน่วยงานอิสระของรัฐหน่วยงานหนึ่ง” จำได้ว่า อปท.ถูกฝ่ายรัฐบาลเบรคไม่ให้ อปท.จัดหาวัคซีนมาก่อนหน้าเมื่อต้นปี 2563 ในช่วงการระบาดรอบแรก (wave 1) มารอบนี้เป็นการระบาดในรอบที่ 3 (wave 3) ก็ถูกเบรกซ้ำสอง เป็นการสร้างวาทกรรมความเข้าใจผิดที่อาจก่อให้เกิดปัญหาต่อพัฒนาการของ อปท.ในอนาคตมาก ในประเด็นปัญหาว่า “อาจก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำ” ในความแตกต่างระหว่าง อปท.ที่มีรายได้มาก กับ อปท.มีรายได้น้อยนั้น เป็นความแตกต่างกันตามข้อเท็จจริงที่มิใช่สาระแห่งเหตุผล เพราะ อปท.ต่างจากราชการส่วนภูมิภาค หรือส่วนกลางที่รัฐควบคุม แต่สำหรับราชการส่วนท้องถิ่นนั้น รัฐจะทำอย่างนั้นไม่ได้ รัฐต้องดูความประสงค์และต้องการของประชาชนในพื้นที่ด้วยตามหลักการกระจายอำนาจ ที่แต่ละ อปท.จะแตกต่างกันในแต่ละบริบทแต่ละท้องที่ ทั้งพื้นที่ป่าเขาชนบทหรือเขตเมืองที่ย่อมต่างกัน กรณีวัคซีนป้องกันโรคระบาดสำคัญนี้แม้เป็นหน้าที่ของรัฐตามโครงสร้างที่รัฐ โดย ศูนย์ปฏิบัติการ ศูนย์บริหารสถานการณ์โควิด - 19 (ศปก.ศบค.) สภาความมั่นคงแห่งชาติ ตาม พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 เพื่อการบริหารจัดการป้องกันและควบคุมโรคที่ระบาดแพร่ไปทั่วโลกที่ดำเนินการมาร่วมปีเศษนั้น เป็นสิ่งที่ดี แต่กลับเป็นอุปสรรคในการแก้ปัญหาการระบาดของโควิด แทนที่รัฐจะเข้ามาอุดหนุนเพิ่มในส่วนของ อปท.ที่ขาดไปย่อมดีกว่า ไม่ไปอ้างความเหลื่อมล้ำ เพราะในมิติของความเสียหายทางด้านเศรษฐกิจนั้นมีมากมายกว่า อปท.แต่ละพื้นที่ก็ควรจัดหาวัคซีนป้องกันโควิดได้ตามกำลังศักยภาพซึ่งสอดคล้องกรณีที่ อบจ.และอปท.ขนาดใหญ่หรือ อปท.ที่พร้อมได้ออกมาขานรับในความสามารถศักยภาพที่ อปท.สามารถจัดงบประมาณเพื่อจัดซื้อวัคซีนได้เอง โดย อบจ.อาจร่วมกับ อบต.หรือเทศบาลจัดซื้อวัคซีนร่วมกันได้ ส่วนในเทคนิคทางการแพทย์วิธีการฉีดแก่ประชาชนควรทำความตกลงร่วมมือกับ หน่วยงานสาธารณสุข เพื่อการควบคุมและบริหารจัดการวัคซีนที่ดี เช่น การจ้างบุคลากรทางการแพทย์ของเอกชนเข้ามาทำการฉีดวัคซีนอย่างทั่วถึง หรือ หาก อปท จ่ายซื้อวัคซีนแล้วเหลือจะทำอย่างไร ฯลฯ เป็นต้น เพื่อให้เป็นแบบเดียวกับทั่วประเทศ ดังเช่นกรณีที่ผ่านมา อปท.เคยร่วมกับปศุสัตว์ในการซื้อวัคซีนป้องกันโรคพิษสุนัขบ้า โดย อปท.เป็นผู้ฉีดเอง งบประมาณใช้จ่ายของรัฐและ อปท. งบเงินกู้ของรัฐในการป้องกันและควบคุมโรคโควิดที่ผ่านมา รัฐไม่ได้จัดสรรแบ่งให้ อปท.และไม่ได้อยู่ในสัดส่วนเปอร์เซ็นงบจัดสรรร้อยละ 35 แต่อย่างใด การบริหารแบบรวมศูนย์อำนาจ การรวบอำนาจแบบรัฐราชการ เป็นปัญหาที่สะท้อนออกมาในรูปของ “การจัดหาวัคซีนเพื่อบริการแก่ประชาชนอย่างทั่วถึงทันการ” หน่วยงานราชวิทยาลัยจุฬาภรณ์ซึ่งไม่มีอำนาจมากเท่า ศบค.กลับออกมารับ “วัคซีนทางเลือก” แทนรัฐ และรัฐควรนำเงินกู้ที่อ้างเรื่องโควิดมาจัดสรรให้แก่ อปท.ดำเนินการได้ อปท.ใดที่มีไม่เงินจ่ายค่าวัคซีนได้ชาวบ้านทราบก็จะไม่มากดดัน เพราะแต่ละจังหวัดงบไม่เท่ากัน ประกอบกับปัจจุบัน อปท.มีปัญหาสถานการณ์การคลัง รายได้ที่ท้องถิ่นจัดหาได้เองมีเพียง 5-10% ในขณะที่รายได้ไม่เป็นไปตามงบที่ตั้งขาดถึง 10-30% และมีเงินสะสมและทุนสำรองเงินสะสมเหลือน้อย อปท.บางแห่งมีการใช้งบประมาณไปก่อนการเลือกตั้งก่อนหน้าเป็นจำนวนมากชนเพดานเงินสะสมที่มีที่ต้องไปยกเว้นหลักเกณฑ์ระเบียบฯ การจ่าย และเนื่องจากไม่มีข้อกฎหมายใดบัญญัติห้ามไว้ จึงเป็นฐานอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาว่า อปท.ใดจะซื้อวัคซีนได้หรือไม่ อย่างไร ในฐานะประธานกรรมการโรคติดต่อระดับจังหวัดผู้กำกับการบริหารราชการแผ่นดินส่วนภูมิภาค พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 “มาตรา 9 คณะรัฐมนตรีต้องรักษาวินัยในกิจการที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดินตามพระราชบัญญัตินี้อย่างเคร่งครัด ในการพิจารณาเรื่องที่เกี่ยวกับนโยบายการคลัง การจัดทำงบประมาณ การจัดหารายได้ การใช้จ่าย การบริหารการเงินการคลัง และการก่อหนี้ คณะรัฐมนตรีต้องพิจารณาประโยชน์ที่รัฐหรือประชาชนจะได้รับความคุ้มค่า และภาระการเงินการคลังที่เกิดขึ้นแก่รัฐ รวมถึงความเสี่ยงและความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่การเงินการคลังของรัฐอย่างรอบคอบ คณะรัฐมนตรีต้องไม่บริหารราชการแผ่นดินโดยมุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว” ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2547 แก้ไข (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2561 ข้อ 89 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจใช้จ่ายเงินสะสมได้ โดยได้รับอนุมัติจากสภาท้องถิ่นภายใต้เงื่อนไข ดังต่อไปนี้ (1) ให้กระทำได้เฉพาะกิจการซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเกี่ยวกับด้านการบริการชุมชนและสังคม หรือกิจการที่เป็นการเพิ่มพูนรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือกิจการที่จัดทำเพื่อบำบัดความเดือดร้อนของประชาชน ทั้งนี้ ต้องเป็นไปตามแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือตามที่กฎหมายกำหนด (2) ได้ส่งเงินสมทบกองทุนส่งเสริมกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทตามระเบียบแล้ว (3) ให้กันเงินสะสมสำรองจ่ายเป็นค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรไม่น้อยกว่าสามเดือนและกันไว้อีกร้อยละสิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปีนั้น เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานและกรณีที่มีสาธารณภัยเกิดขึ้น (4) เมื่อได้รับอนุมัติให้ใช้จ่ายเงินสะสมแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องดำเนินการก่อหนี้ผูกพันให้เสร็จสิ้นภายในระยะเวลาไม่เกินหนึ่งปีถัดไป หากไม่ดำเนินการภายในระยะเวลาที่กำหนดให้การใช้จ่ายเงินสะสมนั้นเป็นอันพับไป ทั้งนี้ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้จ่ายเงินสะสม โดยคำนึงถึงฐานะการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและเสถียรภาพในระยะยาว ข้อ 89/1 ในกรณีที่มีภารกิจตามนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาลหรือกระทรวงมหาดไทยและจำเป็นต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนินการ โดยมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายจากงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและงบประมาณดังกล่าวไม่เพียงพอและไม่ต้องด้วยเงื่อนไขการใช้จ่ายเงินสะสมหรือเงินทุนสำรองเงินสะสมตามข้อ 87 และข้อ 89 ปลัดกระทรวงมหาดไทยอาจอนุมัติยกเว้นให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้จ่ายจากเงินสะสมหรือเงินทุนสำรองเงินสะสมได้โดยความเห็นชอบของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เงื่อนไขการปลดล็อกวัคซีนโควิดท้องถิ่นติดขัดตามกฎหมาย 2 ฉบับ พิจารณาเริ่มต้นจากกฎหมายจัดตั้ง อปท. เป็นอำนาจตามกฎหมายของปลัดกระทรวงมหาดไทย และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (มท.1) หากปลดล็อกได้ตามคำเรียกร้องของ นายก อบจ. นายกเทศมนตรีเมือง เทศบาลนครฯ จะเป็นความนิยมแบบ “ประชานิยม” ที่รัฐมีกฎหมายห้ามนายก อปท.หรือเจ้าหน้าที่การเมืองของรัฐใช้ประโยชน์เพื่อการหาเสียงเอาไว้ เพราะการเปิดช่องทางประชานิยมดังกล่าวอาจเกิดคำครหาได้ ดังข้อกล่าวหาที่ใช้ลงโทษนักการเมือง เช่น การฝ่าฝืนกฎหมาย ฝ่าฝืนความสงบเรียบร้อย และศีลธรรมอันดี ของประชาชน มีข้อ “ห้ามทำประชานิยมกฎหมายการเงินฯ คุมครม.จัดงบก่อหนี้ต้องแจงสาธารณะผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ด้วย” ตาม พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังที่ประกาศ มีผลบังคับใช้เมื่อ 20 เมษายน 2561 ห้ามทำประชานิยม โดยมีคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ “นายกรัฐมนตรี” กำกับควบคุม พิจารณาจากกฎหมาย 2 ฉบับ ที่สัมพันธ์กันมีข้อสังเกตเหตุติดขัดติดล็อกอยู่ 2 ประการ คือ (1) ตามกฎหมายจัดตั้ง อปท. ที่ได้ตราอนุบัญญัติ ระเบียบกระทรวงมหาดไทยในการใช้จ่ายเงินสะสม ตามเงื่อนไข 3 ประการ ตาม ข้อ 89 และตามข้อ 89/1 แห่ง ระเบียบ มท.ฯ พ.ศ.2547 แม้ว่าอำนาจปลดล็อกอยู่กับ ปลัดกระทรวงมหาดไทย และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แต่จะถือเป็นการเปิดช่องให้ท้องถิ่นใช้เงินสะสมไปสร้าง “ความนิยมทางการเมือง” ที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเงินสะสมของ อปท.และประชาชนในระยะยาวได้หรือไม่ (2) กรณี มท. ปลดล็อกให้ อปท. สามารถนำเงินสะสมไปจัดซื้อวัคซีนมาฉีดฟรีนั้น มท.1 ควรคำนึงว่าเข้าข่าย “ข้อห้ามทำประชานิยม” ตาม มาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 หรือไม่ บทสรุปและข้อเสนอเชิงสร้างสรรค์ เกี่ยวกับงบประมาณการจัดหาวัคซีนของ อปท.ดังกล่าวทั้ง 2 หน่วยงาน คือ (1) ศบค. (2) สตง. ต้องปรึกษาหารือกัน เพื่อมิให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติการใช้งบประมาณในแนวโยบายของรัฐเช่นที่ผ่านมา เพราะต้องยอมรับว่า ในเรื่องภารกิจถ่ายโอนฯ จากหน่วยงานต่างๆ มา อปท.นั้นมีปัญหามาก ที่ยังไม่เรียบร้อยสมบูรณ์ หรือกลับแย่ลงกว่าเดิม เพราะยังไม่มีคนเข้าใจ หรือ อปท. ยังไม่มีบุคลากรทักษะวิชาชีพรองรับในภารกิจถ่ายโอนนั้นๆ ซึ่งการทำให้ท้องถิ่นขาดคน ดูเหมือนเป็นแผนบอนไซท้องถิ่นของ มท. การยอมรับความจริงของรัฐบาลว่า สถานการณ์โรคติดเชื้อไวรัสโควิดนั้นได้เข้าสู่ภาวะวิกฤติแล้ว เพื่อเปิดทางให้ อปท. ใช้งบประมาณได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย รัฐบาลไม่ควรคิดว่า หาก อปท.(โดยเฉพาะอบจ.) ทั้งประเทศจัดซื้อได้จริง คนก็รอฉีดกับงบ อปท. จึงไม่มีใครรอวัคซีนจากส่วนกลาง แล้วรัฐบาลก็จะเสียหน้า เสียคะแนนไป จึงไม่ยอมปล่อยปลดล็อกให้ อปท. หากตั้งใจแก้ปัญหาโควิดให้จบได้ ศบค. กับ อบจ.และ อปท.ขนาดใหญ่ควรพิจารณาร่วมกัน เพราะต้องคุมการบริหารจัดการใช้งบประมาณให้เป็นไปอย่างคุ้มค่า มีประสิทธิภาพและคุณภาพ ซึ่ง มท. ต้องเป็นกลางและยอมรับความเป็นจริง นอกจากนี้ บรรดานักการเมืองที่อยากได้หน้า อยากหาเสียงจากงบประมาณโควิดพึงระวังว่าอาจผิดกฎหมายได้ ลองคิดดูหากจะให้เศรษฐกิจชาติดี คนมีรายได้ ท้องถิ่นก็จะดีตาม เพราะเศรษฐกิจขับเคลื่อนมีรายได้เพิ่มขึ้น มิใช่การปิดล็อกเมืองเศรษฐกิจดับ คนขาดรายได้ ดังเช่นปัจจุบัน การเสริมสร้างรายได้ท้องถิ่นและการแก้ไขปัญหาโควิดเป็นการวัดทักษะความรู้ ของนักบริหาร ทั้งตัวนายก อปท.เอง หรือ ปลัด อปท.และทีมงานด้วย ขอสรุปเรื่องวัคซีนโควิดนี้ว่า (1) เมื่อกฎหมายระบุชัดเจนให้เป็นหน้าที่และอำนาจของ อปท.ก็ควรให้ อปท. ดำเนินการตามกรอบของกฎหมายได้ เว้นแต่นอกเหนือกฎเกณฑ์หรือระเบียบใดก็ควรแก้ไขโดยด่วนที่สุด อย่ายื้อยุด (2) กรณีตัวอย่างศึกษาที่ผ่านมาการซื้อวัคซีนสุนัขแมว อาจรวมถึง วัว ควาย ไก่ เป็ด ฯลฯ ที่ อปท.ซื้อวัคซีนสัตว์ได้ แต่ของคนที่สำคัญมากกว่าทำไมซื้อไม่ได้ (3) หากเป็นผลประโยชน์ของฝ่ายรัฐบาลเรื่องหน้าตา จึงห้าม อปท.ทำนั้น ถือว่าเสียหายมาก เพราะผลประโยชน์ส่วนรวมเรื่องสุขภาพและชีวิตประชาชน คือ เป็นตัวชี้วัดเศรษฐกิจและพัฒนาการของบ้านเมืองต่างหาก พอตาสว่างกันบ้างหรือยัง บ้านเมืองต่างประเทศเขาไปกันไกลกันแล้ว เราอย่าไปอุดอู้ยื้อยุดกันเลย