ความสำคัญของจริยธรรมนักการเมืองท้องถิ่น

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) ภาพลักษณ์ในวัฒนธรรมการเมืองท้องถิ่นต้องมีคุณธรรมจริยธรรม ความสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) นั้น นอกจากจะเป็นรากฐานของรัฐประชาธิปไตยแล้ว ยังถือเป็นหัวใจของการปกครองระบอบประชาธิปไตยเสมือนเป็นโรงเรียนให้ประชาชนได้เข้าใจถึงการปกครองตนเองและการมีส่วนร่วมในการปกครอง เสริมสร้างสำนึกรับผิดชอบในท้องถิ่นของตนให้ประชาชนและถือเป็นการให้ความสำคัญกับเสียงของประชาชนที่จะสะท้อนผ่านการเลือกตั้งในทุกครั้ง ซึ่งจะเริ่มเห็นการเปลี่ยนแปลงชัดเจนในช่วงหลังจากการปฏิวัติรัฐประหารว่า การเมืองท้องถิ่นไม่ได้ยึดโยงอยู่กับนามสกุลดังหรือพรรคการเมืองเก่าแก่ แต่ประชาชนเริ่มที่จะสนใจมองไปที่นโยบายของแต่ละพรรคการเมืองมากขึ้น ซึ่งเป็นสัญญาณที่ดีในการยกระดับการปกครองตนเองในท้องถิ่นให้พ้นจาก “วัฒนธรรมที่ผูกขาดอำนาจทางการเมือง” หรือเรียกสลับถ้อยคำว่า “วัฒนธรรมทางการเมืองที่ผูกขาด” โดยอำนาจนิยม (authoritarianism) เมื่อการปกครองท้องถิ่นมีความสำคัญ กลไกสำคัญในการปกครองท้องถิ่นนอกเหนือจากประชาชนก็คือ “สมาชิกสภา อปท.” ซึ่งจะเป็นผู้ที่ได้รับการเลือกเป็น “ผู้แทนของประชาชน” ให้เข้ามาตรวจสอบ อนุมัติ บริหารงบประมาณที่มาจากเงินภาษีของประชาชนให้เกิดประโยชน์ในชุมชนมากที่สุด ที่ผ่านมาได้ปรากฏข่าวที่ไม่เหมาะสมของสมาชิกสภาท้องถิ่นอยู่บ่อยครั้ง ไม่ว่าจะเป็นการทุจริตคอร์รัปชั่น การใช้อิทธิพล การเข้ามามีส่วนได้เสีย กอบโกยหาผลประโยชน์ ถึงขนาดต้องเข่นฆ่าคนในองค์กรเดียวกัน การข่มขู่ข้าราชการประจำ พกอาวุธปืนเข้ามาข่มขู่คนในสถานที่ราชการ รวมถึงการคุกคามทางเพศหรือมีพฤติกรรมทางเพศที่ไม่เหมาะสม เป็นต้น ทั้งที่บุคคลเหล่านี้ถือเป็นผู้แทนของประชาชนในท้องถิ่นที่ได้รับความไว้วางใจให้เป็นผู้ใช้อำนาจในการบริหารท้องถิ่นเพื่อประโยชน์สุขของส่วนรวม จึงต้องประพฤติตนเป็นแบบอย่างที่ดีแก่ประชาชน เพราะพฤติกรรมในภาพลบของบรรดาผู้บริหาร อปท.ย่อมเป็นปัจจัยที่สะท้อนภาพลักษณ์ของการปกครองท้องถิ่นออกสู่สายตาประชาชน และย่อมส่งผลลบต่อความศรัทธาน่าเชื่อถือ (faithfulness & accountability) ของประชาชนที่มีต่อการปกครองท้องถิ่นรวมถึงส่งผลต่อการมีส่วนร่วมของประชาชน (people participation) ในการปกครองท้องถิ่นอีกด้วย เช่น การประท้วงไม่ไปใช้สิทธิ์เลือกตั้งทั้งหมู่บ้าน เป็นต้น บทบัญญัติรัฐธรรมนูญว่าด้วยจริยธรรม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ ได้กำหนดให้ รัฐพัฒนาระบบการบริหารราชการแผ่นดินทั้งราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และงานของรัฐให้เป็นไปตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance : GG) ดำเนินการให้มีกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของหน่วยงานของรัฐ ให้เป็นไปตามระบบคุณธรรม และจัดให้มี “มาตรฐานทางจริยธรรม” (Code of Conduct) หรือ “หลักความประพฤติทางจริยธรรม” อันเป็น “มาตรฐานทางจริยธรรม” (Ethical Standard) เพื่อให้หน่วยงานของรัฐใช้เป็นหลักในการกำหนดประมวลจริยธรรมสำหรับเจ้าหน้าที่ของรัฐในหน่วยงาน “อย่างน้อยต้องมีมาตรการป้องกันมิให้ผู้ใดใช้อำนาจ หรือกระทำการโดยมิชอบที่เป็นการก้าวก่ายหรือแทรกแซงการปฏิบัติหน้าที่ หรือกระบวนการแต่งตั้งหรือการพิจารณาความดีความชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐ” แม้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 จะมิได้มีการกล่าวถึงจริยธรรมของนักการเมืองชัดเจนเท่ากับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ซึ่งมีการบัญญัติให้ต้องมีจริยธรรมนักการเมืองใน หมวด 13 เรื่อง จริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้อย่างชัดเจน โดย มาตรา 279 ได้กำหนดให้มี “มาตรฐานทางจริยธรรม” ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละประเภท ให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรมที่ดำเนินการจัดทำขึ้น และให้ “ผู้ตรวจการแผ่นดิน” มีอำนาจหน้าที่เสนอแนะหรือให้คำแนะนำในการจัดทำหรือปรับปรุงประมวลจริยธรรมดังกล่าว และส่งเสริมให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีจิตสำนึกในด้านจริยธรรม และให้ถือเป็นเหตุที่จะ “ถูกถอดถอนจากตำแหน่ง” ซึ่งได้สร้างสำนึกความตื่นตัวตื่นรู้ (awareness, alert, consciousness) ให้แก่บุคคลากรในองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกประเภท และรวมทั้งหน่วยงานท้องถิ่นด้วย ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 โดย “ผู้ตรวจการแผ่นดิน” แต่ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 โดย “ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ” ดำเนินการให้มี “มาตรฐานทางจริยธรรม” ขึ้น แม้มิได้มีการบัญญัติหมวดจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองไว้ดังเช่นรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ก็ตาม แต่หลักการเหมือนกัน ในภาพรวมแล้วถือว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้ให้ความสำคัญกับจริยธรรมสำหรับเจ้าหน้าที่รัฐในท้องถิ่นมากเช่นกัน การขับเคลื่อนประมวลจริยธรรมสำหรับผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น ปัจจุบันประมวลจริยธรรมสำหรับผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นกำลังถูกขับเคลื่อนโดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นซึ่งได้มีหนังสือขอความเห็นไปยังจังหวัดต่างๆ เกี่ยวกับการจัดทำประมวลจริยธรรมสำหรับผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นเมื่อเดือนธันวาคม พ.ศ. 2563 ตามหนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ด่วนที่สุด ที่ มท 0804.6/ว 4003 ลงวันที่ 25 ธันวาคม 2563 เรื่อง การจัดทำประมวลจริยธรรมสำหรับผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น สถ. ได้ขอความเห็น (ร่าง) ประมวลจริยธรรมผู้บริหารท้องถิ่นฯ ปัจจุบันประมวลจริยธรรมดังกล่าวยังอยู่ในระหว่างดำเนินการ ในขณะที่ประมวลจริยธรรมของนักการเมืองระดับชาติและหน่วยงานอื่นๆ ได้ประกาศใช้และเผยแพร่ให้ประชาชนทราบแล้ว ความล่าช้าของการจัดทำประมวลจริยธรรมของนักการเมืองท้องถิ่นนั้น อาจก่อให้เกิด “ช่องว่าง” ในการพิจารณาเพื่อชี้มูลความผิดของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เกี่ยวกับมาตรฐานจริยธรรมของนักการเมืองท้องถิ่น หลายครั้งความล่าช้าในการเสนอกฎหมายลำดับรองของกระทรวงมหาดไทยและกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้สร้างปัญหาในทางปฏิบัติกับเจ้าหน้าที่มาแล้วอย่างมากมาย เช่น กรณีความล่าช้าในการประกาศกฎกระทรวงการสอบสวนผู้ดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2563 กฎกระทรวงการสอบสวนผู้ดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในเทศบาล พ.ศ. 2563 กฎกระทรวงการสอบสวนผู้ดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2563 กฎกระทรวงการสอบสวนผู้ดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2563 และกฎกระทรวงการสอบสวนผู้ดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในเมืองพัทยา พ.ศ. 2563 แต่สิ่งที่รวดเร็วกว่าก็คือ การปรับปรุงโครงสร้างและการแบ่งงานภายในของสำนักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัด เพื่อผลักดันให้เกิดกลุ่มงานส่งเสริมและประสานงานท้องถิ่นอำเภอในจังหวัด โดยท่ามกลางความไม่ชัดเจนของภารกิจกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นที่เป็นศูนย์รวมของงานหลายกระทรวงหลายกรม ปัจจุบันกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้มีการเพิ่มตำแหน่งผู้อำนวยการกลุ่มงานส่งเสริมและประสานงานท้องถิ่นอำเภอในจังหวัดซึ่งยังไม่มีความชัดเจนว่าจะมีหน้าที่รับผิดชอบอะไรบ้างหลังจากมีความพยายามในการผลักดันตำแหน่งท้องถิ่นอำเภอที่สวนกระแสการลดโครงสร้างของหน่วยงานภูมิภาคและส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น แต่สุดท้ายแล้วต้องยอมรับว่า ประมวลจริยธรรมนักการเมืองท้องถิ่นเป็นสิ่งที่หน่วยงานที่รับผิดชอบต้องให้ความสำคัญและเร่งรัดการดำเนินการจัดให้มีขึ้นและให้มีผลใช้บังคับโดยเร็ว เพราะจุดยืนที่สง่างามของนักการเมืองท้องถิ่นคือ การยืนอยู่ความเชื่อถือ เชื่อมั่นศรัทธา (faithfulness) ของประชาชน อย่างมีเกียรติยศศักดิ์ศรีและชื่อเสียงของท้องถิ่นนั้นและประเทศชาติเป็นหลักประกัน สาระร่างประมวลจริยธรรมสำหรับผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น ตาม พ.ร.บ.มาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562 มาตรา 5 บัญญัติให้ใช้มาตรฐานทางจริยธรรมเป็นหลักในการจัดทำประมวลจริยธรรมของหน่วยงานของรัฐ ที่จะกำหนดเป็นหลักเกณฑ์ในการปฏิบัติตนของเจ้าหน้าที่ของรัฐ และ มาตรา 6 วรรคสาม แห่ง พ.ร.บ.มาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562 ซึ่งบัญญัติให้คณะกรรมการมาตรฐานทางจริยธรรมเป็นผู้วินิจฉัยว่าองค์กรใดเป็นผู้จัดทำประมวลจริยธรรมสำหรับเจ้าหน้าที่ของรัฐ ประกอบกับมติคณะกรรมการมาตรฐานทางจริยธรรม (กระทรวงมหาดไทย เป็นผู้รับผิดชอบ) ประกอบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 76 วรรคสาม บัญญัติให้รัฐพึงจัดให้มีมาตรฐานทางจริยธรรม เพื่อให้หน่วยงานของรัฐใช้เป็นหลักในการกำหนดประมวลจริยธรรมสำหรับเจ้าหน้าที่ของรัฐในหน่วยงานนั้นๆ ซึ่งต้องไม่ต่ำกว่ามาตรฐานทางจริยธรรมดังกล่าว   เพื่อใช้เป็นหลักเกณฑ์ในการปฏิบัติตน และรักษาคุณงามความดีที่ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น ต้องยึดถือปฏิบัติ ที่สำคัญดังนี้   ข้อ 4 ต้องยึดมั่นในสถาบันหลักของประเทศ อันได้แก่ ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ และธำรงไว้ซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ข้อ 5 ต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต มีจิตสำนึกที่ดี และรับผิดชอบต่อหน้าที่ ไม่แสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ เพื่อตนเอง หรือผู้อื่น หรือมีพฤติการณ์ที่รู้เห็นหรือยินยอมให้ผู้อื่นใช้ตำแหน่งหน้าที่ของตนแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ ข้อ 6 ปฏิบัติหน้าที่ราชการอย่างเต็มกำลังความสามารถ กล้าตัดสินใจและกระทำในสิ่งที่ถูกต้องชอบธรรม โปร่งใสและตรวจสอบได้ และปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบแบบแผนของทางราชการ โดยคำนึงถึงผลประโยชน์ของชาติและความผาสุกของประชาชนโดยรวม   ข้อ 7 ต้องถือผลประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและประชาชนเหนือกว่าประโยชน์ส่วนตน และมีจิตสาธารณะ    ข้อ 8 มุ่งผลสัมฤทธิ์ ประสิทธิภาพ และคุณภาพของงาน ปฏิบัติงานด้วยความรวดเร็วทันต่อเวลา และสถานการณ์    ข้อ 9 ปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นธรรม และไม่เลือกปฏิบัติ    ข้อ 10 ยึดมั่นหลักนิติธรรม และประพฤติตนอยู่ในกรอบศีลธรรมอันดีของประชาชน ดำรงตนเป็นแบบอย่างที่ดี และรักษาภาพลักษณ์ของทางราชการ    ข้อ 11 รักษาความลับของทางราชการตามกฎหมาย และระเบียบแบบแผนของราชการ   ข้อ 12 ไม่ปล่อยปละละเลยหรือยินยอมให้บุคคลในครอบครัวหรือบุคคลที่อยู่ในกำกับดูแลหรือ ความรับผิดชอบของตน เรียก รับหรือยอมจะรับทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดจากคู่กรณีหรือจากบุคคลอื่นใด ในประการที่อาจทำให้กระทบกระเทือนต่อการปฏิบัติหน้าที่ของตน    ข้อ 13 ไม่กระทำการอันมีลักษณะเป็นการล่วงละเมิดหรือคุกคามทางเพศ จนเป็นเหตุทำให้ผู้ถูกกระทำได้รับความเดือดร้อนเสียหายหรือกระทบต่อการปฏิบัติหน้าที่ โดยผู้ถูกกระทำอยู่ในภาวะจำต้องยอมรับในการกระทำนั้น    ข้อ 14 ดูแลรักษาและใช้ทรัพย์สินของทางราชการอย่างประหยัด คุ้มค่า โดยระมัดระวังมิให้ เสียหาย หรือสิ้นเปลืองโดยไม่จำเป็น    ข้อ 15 การดำเนินการแก่บุคคลตามข้อ 3 ว่ากระทำการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมนี้ให้เป็นไปตามบทบัญญัติกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับว่าด้วยการนั้น ให้นำการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมฉบับนี้ มาวินิจฉัยประกอบข้อมูลสิทธิประโยชน์ สวัสดิการใดๆ สำหรับบุคคลตามข้อ 3 ด้วย    ข้อ 16 ให้ปลัดกระทรวงมหาดไทยรักษาการตามประมวลนี้และมีอำนาจตีความวินิจฉัยปัญหากำหนดหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติ เพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลนี้ มีข้อสังเกตว่า การไม่ปฏิบัติตามจริยธรรมของนักการเมืองนี้ จะได้รับโทษถึงสองเด้ง กล่าวคือ เด้งแรกจะถูกข้อหาผิดจริยธรรมทำให้ต้องถูกถอนจากตำแหน่ง หรือทำให้ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามในการดำรงตำแหน่งแล้ว เด้งที่สองยังต้องโดนคดีอาญา ป.ป.ช.ติดตามมาอีก และต้องถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งอีกตามระดับความร้ายแรงและตามกฎหมายแต่ละประเภทที่บัญญัติด้วย เมื่อเห็นร่างประมวลจริยธรรมสำหรับผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่นแล้ว น่าชื่นใจ เพราะสมฐานะกับตัวแทนของคนท้องถิ่นที่ต้องมีกรอบมาตรฐานทางความประพฤติไว้ยึดถือปฏิบัติเฉกเช่นเดียวกับ “เจ้าหน้าที่ของรัฐอื่นๆ” เสมอภาคเหมือนๆ กัน