บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)
อำนาจกำกับดูแล หรือ อำนาจควบคุมดูแล มิใช่อำนาจ “บังคับบัญชา”
(1) ความสัมพันธ์ระหว่างกระทรวงมหาดไทยกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในประเทศไทยตามกฎหมายเป็นความสัมพันธ์ในลักษณะการกำกับดูแลเหนือการกระทำและเหนือตัวบุคคล “อำนาจกำกับดูแล” (Tutelle Administrative) จะเป็นการใช้อำนาจในลักษณะ “การควบคุมกำกับ” ซึ่งโดยนัยยะแล้วมิใช่ “อำนาจบังคับบัญชา” (Hierarchical control) แต่อย่างใด โดยตัวแทนของรัฐในการดูแลกิจกรรมขององค์กรมหาชนอื่น กรณีองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจ “กำกับดูแลการปฏิบัติราชการ” (มาตรา 77) กรณีเทศบาล ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ “ควบคุมดูแล” ให้ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้องตามกฎหมาย (มาตรา 71) หรือ กรณี องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) นายอำเภอมีอำนาจ “กำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่” (มาตรา 90) เป็นต้น โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (รมว.มท.) เป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติกฎหมายจัดตั้ง อปท. ทั้งหมด มีข้อสังเกตว่า ในกรณีเทศบาลใช้คำว่า “ควบคุมดูแล” เพราะ เป็นภาษากฎหมายสมัยเก่าตั้งแต่ พ.ศ. 2496 ทำให้อาจมีความหลงผิดว่า เป็นอำนาจที่เหนือกว่าอำนาจกำกับดูแล เพราะแท้จริงตามหลักการปกครองท้องถิ่นแล้วหาเป็นเช่นนั้นไม่
(2) ทั้งนี้เพื่อให้ อปท.เหล่านั้นปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามกฎหมาย จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไขและต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้ อำนาจกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของกระทรวงมหาดไทยที่กฎหมายให้อำนาจไว้ มีลักษณะเป็นการกำกับดูแลกระทำโดยฝ่ายปกครองที่มีฐานะสูงกว่า โดยกระทำผ่านเจ้าหน้าที่ ได้แก่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอำเภอเป็นการกำกับดูแลเหนือองค์กร เช่น การแต่งตั้งถอดถอน การยุบสภาท้องถิ่น เป็นต้น และอำนาจกำกับดูแลการกระทำ เช่น การสั่งยกเลิกการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การให้ความเห็นชอบ และการกระทำการแทน เป็นต้น ภายใต้เจตนารมณ์เพื่อดูแลผลประโยชน์ของรัฐ และปกป้องผลประโยชน์ของประชาชน
(3) อำนาจกำกับดูแล อปท.นั้นดังกล่าวกระทรวงมหาดไทย (มท.) จะกระทำผ่านตัวเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นส่วนใหญ่ เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจกำกับดูแลเหนือองค์กรทั้งก่อนและหลังการกระทำ เช่น การแต่งตั้งถอดถอน การยุบสภาท้องถิ่น เป็นต้น และอำนาจกำกับดูแลการกระทำ เช่น การยกเลิกการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การให้ความเห็นชอบ และการกระทำการแทน เป็นต้น แต่การใช้อำนาจกำกับดูแลมิได้มีเพียงการใช้อำนาจผ่านตัวเจ้าหน้าที่เท่านั้น ยังปรากฏอำนาจกำกับดูแลผ่านการตราเทศบัญญัติใช้บังคับอีกด้วย ซึ่งแตกต่างจากประเทศฝรั่งเศส ที่เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่มีอำนาจในการกำกับดูแลก่อนกระทำการ เนื่องจากถูกยกเลิกไปโดยรัฐบัญญัติฉบับวันที่ 2 มีนาคม 1982 และเจ้าหน้าที่ของรัฐจะไม่มีอำนาจยกเลิกเพิกถอนการกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยตนเอง และไม่สามารถตรวจสอบความเหมาะสมของการกระทำได้หากตรวจสอบแล้วพบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จะต้องส่งเรื่องไปยังศาลปกครองเพื่อให้มีคำพิพากษาในเรื่องดังกล่าว
(4) อำนาจกำกับดูแลที่กระทำผ่านเจ้าหน้าที่ของรัฐตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่แก้ไขเพิ่มเติมในปี พ.ศ. 2562 ที่สำคัญประการหนึ่งก็คือ “อำนาจกำกับดูแล” เหนือองค์กรที่ให้ผู้มีอำนาจกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีอำนาจสั่งเพิกถอนการกระทำ ระงับการปฏิบัติหน้าที่ และหยุดปฏิบัติการของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หากเห็นว่า เป็นไปในทางที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ราชการ รวมถึงในกรณีที่เมื่อความปรากฏโดยมีหลักฐานตามสมควรต่อผู้กำกับดูแลว่าผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จงใจทอดทิ้งหรือละเลยไม่ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่อันจะเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง หรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือประพฤติตนฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อย หรือฝ่าฝืนคำสั่งของผู้กำกับดูแล และในระหว่างสอบสวนหากผู้กำกับดูแล เห็นว่าการคงอยู่ในหน้าที่ของผู้นั้นต่อไปอาจเกิดความเสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง หรือมีพฤติการณ์ที่จะเป็นอุปสรรคต่อการสอบสวนหรือจะก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย หรือเป็นกรณีความผิดที่ปรากฏขึ้นโดยชัดแจ้งจะสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่เพื่อรอฟังผลการสอบสวนก็ได้ ซึ่งมีบทบัญญัติไว้ในกฎหมายจัดตั้ง อปท. ทั้งเทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด และเมืองพัทยา
การชำระสะสางสำนวนการสอบสวนนักการเมืองท้องถิ่นที่ค้างก่อนการเลือกตั้งเทศบาล
(1) ตามหนังสือกระทรวงมหาดไทยที่ มท 0804.3 / ว 51 ลงวันที่ 5 มกราคม 2564 กรณี ป.ป.ช.ชี้มูลความผิดฝ่ายการเมืองท้องถิ่น ได้แก่ ผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่น ประธานสภาท้องถิ่น และรองประธานสภาท้องถิ่น ว่ากระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม (ความผิด 3 ฐาน) หรือความผิดที่เกี่ยวข้องกัน ไม่ต้องให้ผู้กำกับดูแลสอบสวน
(2) สิ่งที่สำคัญและเป็นประเด็นที่ผู้กำกับดูแลอย่างเช่นผู้ว่าราชการจังหวัดต้องตระหนักก็คือ การสะสางเรื่องร้องเรียนต่างๆ ที่ยังคงค้างของสมาชิกสภาเทศบาล นายกเทศมนตรีต่างๆ ให้แล้วเสร็จก่อนการสมัครรับเลือกตั้งจะมีขึ้น โดยประเด็นที่ยังไม่มีข้อยุติในช่วงแรกก็ได้มีแนวทางที่ชัดเจนขึ้น เพราะกระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือแจ้งจังหวัดต่างๆ ว่าสามารถใช้สำนวน ป.ป.ช. ลงโทษถอดถอนนายก อปท.ได้โดยไม่จำต้องสอบสวนหรือแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนอีก ตามแนวทางของ ป.ป.ช. ตามมาตรา 98 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 เพราะนายก อปท.เป็นเจ้าหน้าที่รัฐตามมาตรา 98 วรรคสี่ มิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา 98 วรรคหนึ่ง ซึ่งทำให้ผู้ถูกกล่าวหาไม่สามารถขอทบทวนมติของ ป.ป.ช.ได้ตามมาตรา 99
(3) แม้จะพบความแตกต่างด้านความเห็นทางกฎหมายว่า แท้จริงแล้วผู้บริหารท้องถิ่นอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติมาตรา 98 วรรคใดกันแน่ คือ มาตรา 98 วรรคหนึ่ง (ผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอนผู้ถูกกล่าวหาได้รับสำนวนการไต่สวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามมาตรา 91) หรือ มาตรา 98 วรรคสี่ (ผู้ถูกกล่าวหาซึ่งไม่มีกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับเกี่ยวกับวินัย) แม้ผลในทางกฎหมายของบทบัญญัติทั้งสองวรรคมิได้แตกต่างกัน คือ “ถูกถอดถอน” เช่นเดียวกัน เนื่องจากประเด็นสำคัญที่ผู้กำกับดูแต้องวินิจฉัยก็คือพฤติการณ์และคุณสมบัติของผู้บริหารท้องถิ่น หาใช่เรื่องการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีวินัยหรือไม่แต่อย่างใด และอย่างน้อยผู้กำกับดูแลก็หมดข้ออ้างในการประวิงเวลาวินิจฉัยเรื่องคงค้างต่างๆ ได้
ความล่าช้าในการสอบสวนวินิจฉัยอาจไม่ทันการ
(1) ปัญหาการพิจารณาที่ล่าช้า ไม่ทันกาล หรืออาจเรียกว่า ไม่ทันเหตุการณ์ เพราะกำลังจะมีการเลือกตั้งเทศบาลในเร็วๆ นี้ การสอบสวนในคุณสมบัติและพฤติการณ์ฝ่าฝืนกฎหมายของผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งเชื่อว่า การพิจารณาเรื่องร้องเรียนคงค้างต่างๆ โดยเฉพาะของสมาชิกสภาเทศบาล (สท.) หรือ นายกเทศมนตรี รวมทั้งของสมาชิกสภา อบต. (ส.อบต.) หรือ นายก อบต.ในหลายจังหวัดอาจเสร็จสิ้นไม่ทันก่อนวันเลือกตั้งที่กำลังจะมีขึ้น ซึ่งอาจเกิดปัญหาทางปฏิบัติตามมาหากมีการเลือกตั้งใหม่ เพราะต้องใช้งบประมาณใหม่เสียเวลาใหม่
(2) ความล่าช้าในการสอบสวนพิจารณาของหน่วยงานต่างๆ ถูกอ้างถึงระยะเวลาตามกฎหมายเป็นระยะเวลาเร่งรัด ทั้งที่เจตนารมณ์ของกฎหมายได้ให้อำนาจกำกับดูแลไว้เพื่อรักษาประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก เพราะปัจจุบันในหลายกรณีส่อไปในทาง “ไม่เพิกเฉยต่อเรื่องร้องเรียนต่างๆ แต่ยังมิได้กระทำการใด” ผู้กำกับดูแลจึงควรตระหนักถึงความสำคัญของอำนาจที่ตนมีและใช้อำนาจให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย ให้สมกับตำแหน่งและบทบาทที่ได้รับมอบหมายตามกฎหมาย
(3) มีประเด็นข้อสังเกตตามความเห็นของ ป.ป.ช. ที่ให้ใช้สำนวน ป.ป.ช. ในการวินิจฉัยสั่งให้พ้นจากตำแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่น ในฐานะ ผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีหน้าที่ในการถอดถอนจากตำแหน่ง การควบคุมเทศบาล ตาม พรบ.เทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 71 ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ “ควบคุมดูแล”เทศบาลในจังหวัดนั้น ให้นายอำเภอมีอำนาจหน้าที่ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัดควบคุมดูแลเทศบาลตำบลในอำเภอนั้น
(4) ตามข้อเท็จจริงนั้น สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น (นักการเมืองท้องถิ่น) ไม่มีบทบัญญัติกฎหมายว่าด้วยวินัย (Discipline) หากจะมีก็เป็นเพียง “บทว่าด้วยประมวลจริยธรรม” (Code of Conduct) ที่เป็นเพียงมาตรฐานทางจริยธรรมที่พึงมีตามระบอบประชาธิปไตย ฉะนั้น การสั่งให้พ้นจากตำแหน่งจึงต้องเป็นไปตามกฎหมายจัดตั้ง อปท. นั้นๆ เป็นสำคัญ ซึ่งเป็นอำนาจของผู้กำกับดูแล อย่างเช่น ของ อบต.กรณี เป็นการวินิจฉัย ตามมาตรา 92 กรณีนายกองค์การบริหารส่วนตำบล รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบล หรือรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบล กระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน หรือละเลยไม่ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ ให้นายอำเภอดำเนินการสอบสวนโดยเร็ว ซึ่งมิใช่การวินิจฉัยในคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งฯ เช่น ตาม มาตรา 58/1 หรือในกรณีของเทศบาลนั้น การสั่งให้พ้นจากตำแหน่งนายกเทศมนตรีเป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เช่น ตามมาตรา 73/1 ในกรณีที่จงใจทอดทิ้งหรือละเลยไม่ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่อันจะเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง หรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือประพฤติตนฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อย หรือฝ่าฝืนคำสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอที่สั่งการตามมาตรา 72
(5) ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในกฎกระทวง การสอบสวนผู้ดำรงตำแหน่งบางตำแหน่ง พ.ศ. 2563 หรือที่เรียกว่า “กฎกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการสอบสวนฯ” ที่ถือเป็นรูปแบบ ขั้นตอน และวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้ฯ เป็นแนวทางการสอบสวน ซึ่งมีผลยกเลิกระเบียบ มท. ว่าด้วยการสอบสวน ผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่น ประธานสภาท้องถิ่น รองประธานสภาท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น เลขานุการผู้บริหารท้องถิ่น และที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2554
(6) ในทางปฏิบัติตามหลักการมอบอำนาจตามหลักธรรมาภิบาล กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นแจ้งเวียนหนังสือให้จังหวัดพิจารณามอบอำนาจการสอบสวนนายกเทศมนตรีนคร นายกเทศมนตรีเมือง นายกเทศมนตรีตำบล เพื่อให้มีผู้รับผิดชอบในการสอบสวนฯ เช่น นายอำเภอ ซึ่งบางจังหวัดเมื่อยกเลิกคำสั่งสอบสวนเดิม (ก่อนประกาศใช้กฎกระทรวงฯ) แล้ว ในการวินิจฉัยการพ้นจากตำแหน่งเช่นกรณีนายกเทศมนตรี ส่งไปให้ รมว.มหาดไทยวินิจฉัยออกคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่งเช่นในกรณีการสอบสวนของผู้ว่าราชการจังหวัด ตามมาตรา 73/1 ที่แก้ไขใหม่ เป็นต้น
คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้ง
(1) ในกรณีการสมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.ผถ.) ในครั้งนี้ เนื่องจากท้องถิ่นได้ว่างเว้นการเลือกตั้งไปนานแสนนานถึง 6-9 ปี ทำให้ผู้กำกับดูแลห่างเหินจากเรื่องเหล่านี้ไปนาน มีคุณสมบัติที่ต้องวินิจฉัยมากมาย เพราะ หาก สถ.ผถ. ยังอยู่ในตำแหน่งก็เป็นอำนาจวินิจฉัยของผู้กำกับดูแล คือ นายอำเภอ หรือผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ หากพ้นจากตำแหน่งไปแล้ว และอยู่ในห้วงของการรับสมัครเลือกตั้งไปจนถึงวันที่ กกต. ได้ประกาศรับรองผลการเลือกตั้ง ก็เป็นหน้าที่ของ กกต. ซึ่งในที่นี้ก็คือ ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเทศบาล (ผอ.กต.เทศบาล) ซึ่งหมายถึงปลัดเทศบาลนั้นเอง ทำให้มองเห็นหลากหลายปัญหาที่พึงเกิดขึ้นได้อยู่ไรๆ
(2) คุณสมบัติอ้างกรณีล้างมลทิน กรณีบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้ง ตามมาตรา 50 แห่ง พรบ.การเลือกตั้ง สถ.ผถ. พ.ศ. 2562 รวม 26 กรณี ในหลายกรณี กกต. ไม่สามารถตรวจสอบคุณสมบัติได้ เพราะมีห้วงเวลาที่สั้น เจ้าตัวผู้สมัครได้รับรองคุณสมบัติตนเองต่อหน้าเจ้าหน้าที่ที่รับสมัครแล้ว โดยเฉพาะประเด็นคดีที่ ป.ป.ช.ไต่สวนชี้มูล ทั้งที่ชี้มูลแล้ว และ กำลังจะรอชี้มูล เนื่องจากกำลังไต่สวน หรือ กำลังตรวจสอบสอบสวน เป็นต้น หรือ อาจมีคุณสมบัติอื่นๆ ที่ต้องวินิจฉัยตามพฤติการณ์ เช่น ในกรณีที่มีส่วนได้เสียในสัญญาทางอ้อม การบวชแก้บน การเป็นสมาชิกหรือกรรมการหน่วยงานอื่น ฯ อีกทั้ง คุณสมบัติอื่นใดที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (COI - Conflict of Interest) ตามรัฐธรรมนูญฯ เป็นต้น นอกจากนี้อาจมีประเด็นการหาเสียงล่วงหน้า ตาม มาตรา 54 วรรคสอง หรือ อนุมัติงบประมาณโครงการล่วงหน้าการจัดซื้อวัคซีน โครงการสาธารณูปการ โครงสร้างพื้นฐานฯ ตามข้อห้ามแห่ง พรบ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และ พรบ. การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 เป็นต้น ซึ่งผลจากการขาดคุณสมบัติดังกล่าว ผู้สมัครอาจต้องรับโทษหนักตามมาตรา 120 แห่ง พรบ.ดังกล่าวที่บัญญัติว่า “ผู้ใดลงสมัครรับเลือกตั้งโดยรู้อยู่แล้วว่าตนเป็นผู้ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามในการสมัครรับเลือกตั้ง ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี และปรับตั้งแต่สองหมื่นบาทถึงสองแสนบาท และให้ศาลสั่งเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผู้นั้นมีกำหนดยี่สิบปี”
ประเด็นข้อห่วงใยเหล่านี้ เป็นสิ่งที่ “นักจัดการเลือกตั้ง” ทุกคน รวมทั้งผู้กำกับดูแล และ กกต. ต้องเข้มงวด เพราะงานการเลือกตั้งนั้นละเอียดอ่อน พลาดไม่ได้เด็ดขาด