ข้อสังเกตบริบทการตรวจสอบกำกับการเลือกตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด

บทความพิเศษ/ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) ข้อมูลการสมัครรับเลือกตั้งเบื้องต้น (1) จากข้อมูลในการเปิดสมัครรับเลือกตั้งนายก อบจ. และ ส.อบจ. ระหว่างวันที่ 2-6 พ.ย.63 พบว่ามีผู้สมัครสูงถึง 8,521 คน แม้บางส่วนถูกตรวจพบว่าขาดคุณสมบัติ คือ ผู้สมัครนายก อบจ. 4 คน และ ส.อบจ. 116 คน ทำให้เหลือผู้สมัครนายก อบจ. ทั้งสิ้น 331 คน และ ส.อบจ. 8,070 คน ซึ่งถือเป็นจำนวนที่มากพอสมควร จังหวัดที่มียอดผู้สมัครสูงสุดคือ บุรีรัมย์ 352 คน ประกอบด้วยนายก อบจ. 8 คน และ ส.อบจ. 344 คน แต่ต่อมาถูกตัดสิทธิไป 1 คน เหลือ 343 คน รวมยอดผู้สมัครเหลือ 351 คน และล่าสุด จ.บุรีรัมย์ (9 ธค.63) ผู้สมัคร ส.อบจ. ถูกถอนชื่ออีก 15 คน จังหวัดที่มีผู้สมัครนายก อบจ. มากที่สุดคือ ขอนแก่น 10 คน จังหวัดที่มีผู้สมัครน้อยที่สุดคือ เพชรบุรี 34 คน ประกอบด้วย นายก อบจ. 1 คน และ ส.อบจ. 33 คน ซึ่งเป็นกรณีที่ผู้สมัครฯ (นายกฯ) จะต้องแข่งกับตนเองคือ ต้องให้มีการลงคะแนนให้ได้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 10 ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งนั้น และมากกว่าคะแนนเสียงที่ไม่เลือกผู้ใด (2) เป็นปัญหาการวินิจฉัยในคุณสมบัติฯ ของคณะกรรมการการเลือกตั้ง เพราะการตรวจสอบคุณสมบัติต้องมีระยะเวลา และหรือต้องมีการร้องเรียนให้ตรวจสอบ ในส่วนนี้ การรับรองคุณสมบัติของผู้สมัครด้วยตนเองว่า เป็นผู้มีคุณสมบัติครบถ้วนตามกฎหมาย โดยการรับรองตนเอง และ ด้วยการให้ถ้อยคำยืนยันต่อเจ้าหน้าที่ผู้รับสมัคร (ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำองค์การบริหารส่วนจังหวัด หรือ ผอ.กต.อบจ.) จึงเป็นสิ่งจำเป็น (3) บรรยากาศการหาเสียงของผู้สมัครรับเลือกตั้ง อบจ. เป็นไปอย่างคึกคัก แต่ในขณะเดียวกันเริ่มมีการร้องเรียนให้ตรวจสอบคุณสมบัติของผู้สมัครรับเลือกตั้ง เนื่องจากผู้สมัครหลายคนเป็นนักการเมืองท้องถิ่นหน้าเก่า ซึ่งเคยถูกสอบสวน ตรวจสอบโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช ตาม พรป. ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 หรือถูกสอบสวนโดยผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะผู้กำกับดูแลตาม พรบ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 และ พรบ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2562 คุณสมบัติหรือลักษณะเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้ง (1) ด้วยความห่วงใยในข้อกฎหมาย ที่มีข้อเท็จจริงที่อาจเหมือนหรือแตกต่างกันบ้างเล็กน้อย แต่หลักการต้องเหมือนกัน เป็นการบังคับใช้กฎหมายที่มีมาตรฐาน การตีความเพื่อให้กฎหมายมีผลบังคับใช้ มิใช่ตีความให้กฎหมายบิดเบี้ยวมีผลประหลาดทางกฎหมายที่ไม่มีผลบังคับใช้ ไม่อาศัยช่องโหว่ช่องว่างบิดเบี้ยวในการดำเนินการ ลากยาว หรือช่วยเหลือกันในการวินิจฉัยของผู้มีอำนาจ ของผู้กำกับดูแล อปท. ด้วยช่องว่างต่างๆ ที่ผู้ใช้กฎหมาย “Regulator” ทั้งหลาย โดยเฉพาะ คณะกรรมการการเลือกตั้ง หรือ กกต. พึงยึดถือปฏิบัติ พบว่า ในหลายกรณีมีการถอนชื่อผู้สมัครรับเลือกตั้ง โดยเฉพาะตามนัยมาตรา 50 แห่ง พรบ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2562 เช่น มาตรา 50 (3) (4) (10) (14) (20) เป็นต้น ซึ่งบางกรณีเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ประกอบข้อกฎหมายที่ต้องมีการวินิจฉัยโดยผู้มีอำนาจ บางกรณีอาจมิได้เป็นไปเองโดยอัตโนมัติโดยผลของกฎหมาย ขอยกกรณีศึกษา (2) กรณีตาม มาตรา 50 (10) แห่ง พรบ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2562 ได้กำหนดคุณสมบัติต้องห้ามของผู้สมัครรับเลือกตั้งไว้ว่า ต้องไม่เคยถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น ในระยะเวลายังไม่ถึงห้าปีนับถึงวันเลือกตั้ง โดยประเด็นดังกล่าวได้ยุติแล้วด้วยคำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ที่ 63/2563 ลงวันที่ 30 พฤศจิกายน 2563 กรณีวินิจฉัยสิทธิการสมัครรับเลือกตั้งของนายก อบจ.กำแพงเพชร ว่า ต้องเป็นผู้ต้องคำพิพากษาถึงที่สุดเท่านั้น จึงจะต้องห้ามลงรับสมัครเลือกตั้งตามบทบัญญัติของ พรบ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2562 แสดงว่า ผู้บริหารท้องถิ่นมากมายที่ถูกสั่งให้พ้นจากตำแหน่งแต่ยังไม่มีคำพิพากษาถึงที่สุดของศาลว่าได้กระทำความผิดนั้นยังสามารถลงสมัครรับเลือกตั้งได้ แม้ถูกสั่งให้พ้นจากตำแหน่งไปแล้ว แต่ยังไม่มีคำพิพากษาถึงที่สุดว่าได้กระทำผิดตามข้อกล่าวหาก็ยังลงสมัครรับเลือกตั้งได้ กรณีนี้ก็ตอบข้อสงสัยของประชาชนหลายคนได้แล้วว่า ทำไมผู้สมัครคนดังกล่าวจึงยังลงสมัครรับเลือกตั้งได้ แต่ด้วยความล่าช้าของกระบวนการยุติธรรมของไทยซึ่งต้องใช้ระยะเวลาต่อสู้คดีความกันอีกหลายปีกว่าคดีจะถึงที่สุด จึงคาดเดากันได้ไม่ยากว่า กรณีที่มีคำพิพากษาศาลถึงที่สุดก็มีไม่มากนัก เพราะส่วนใหญ่แล้วเพิ่งจะมีการร้องเรียนให้ตรวจสอบกันในช่วงก่อนการรับสมัครหรือเมื่อทราบข่าวว่ามีการเลือกตั้ง (3) กรณีศึกษา นายก อบจ.พะเยา ต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หลัง ป.ป.ช.ชี้มูล และศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบภาค 5 ประทับรับฟ้องเมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2562 ตามตาม พรป. ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 แต่เป็นกรณีที่โต้แย้งกันว่า จะต้องมีคำสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่หรือเป็นกรณีหยุดปฏิบัติหน้าที่ทันทีโดยผลของกฎหมาย ณ วันที่ศาลรับฟ้อง เพราะ กฎหมาย ป.ป.ช. ให้นำกรณีของฝ่ายการเมืองระดับชาติมาใช้โดยอนุโลมแก่และเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่นด้วย กล่าวคือ เมื่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองประทับรับฟ้องให้ผู้ถูกกล่าวหาหยุดปฏิบัติหน้าที่จนกว่าจะมีคำพิพากษา เว้นแต่ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจะมีคำสั่งเป็นอย่างอื่น (4) กรณีศึกษา การขาดคุณสมบัติและพักหน้าที่ของนายก ทต. กรณี ศาลชั้นต้นมีคำพิพากษาให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งเป็นเวลา 10 ปี ตามมาตรา 39 (2) ที่บัญญัติว่า “อยู่ในระหว่างถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งไม่ว่าคดีนั้นจะถึงที่สุดแล้วหรือไม่” และมาตรา 50 (4) แห่ง พรบ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2562 ประกอบกฎหมาย พรบ.จัดตั้ง อปท.ในแต่ละประเภท กรณีนี้คล้ายกับข้อ (2) กล่าวคือเป็นกรณีที่ต้องขาดคุณสมบัติฯ โดยผลของกฎหมายทันที ที่มิต้องวินิจฉัยโดยผู้มีอำนาจกำกับดูแล แต่ที่ผ่านมา มีข้ออ้างว่า ต้องมีการวินิจฉัยโดยการสอบสวนของผู้กำกับดูแลตามกฎกระทรวงว่าด้วยการสอบสวนผู้บริหารท้องถิ่นฯ ที่มีการประกาศใช้ล่าช้า ทำให้เป็นช่องว่างในการบังคับใช้กฎหมาย (5) กรณีตาม มาตรา 50 (3) ของ พรบ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2562 บัญญัติคุณสมบัติว่าต้องไม่เป็นเจ้าของหรือถือหุ้นสื่อ เช่นเดียวกับ ส.ส. ประเด็นปัญหาคือ หากผู้สมัครรับเลือกตั้ง นายก อบจ.หรือ ส.อบจ.มีชื่อถือหุ้นในบริษัท ห้าง ที่มีวัตถุประสงค์เกี่ยวกับสื่อด้วย ตามแนวทางของศาลรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับกับกรณี ส.ส. เพียงใด ข้อวิตกในบริบทในการตรวจสอบกำกับดูแลท้องถิ่นและปัญหาคุณสมบัติของผู้สมัครฯ (1) ประเด็นการร้องเรียนเพื่อให้ตรวจสอบคุณสมบัติของนายก อบจ.ในปัจจุบันมากมายจึงไม่มีผลเป็นการตัดสิทธิการลงรับสมัครเลือกตั้งของผู้สมัครแต่อย่างใด เป็นไปได้สูงว่า หากคำพิพากษาศาลถึงที่สุดแล้วอาจต้องมีการเลือกตั้งใหม่อีกรอบหนึ่ง แต่อย่างไรก็ตาม การวินิจฉัยในแนวทางดังกล่าวก็สามารถตัดปัญหาในอนาคตที่จะตามมาได้ ซึ่งอาจจะดีกว่าการสอบสวนและสั่งให้พ้นจากตำแหน่งของผู้กำกับดูแลตามกฎหมายที่หากใช้ดุลพินิจโดยไม่ถี่ถ้วนแล้ว อาจเกิดบทเรียนดังเช่นกรณีกระทรวงมหาดไทยสั่งให้คืนตำแหน่งนายกเทศมนตรีเมืองระนองให้กับนายสมชาย ข้ามสมุทร อดีตนายกเทศมนตรีเมืองระนอง และแจ้งให้นายพินิจ ต้นกุล นายกเทศมนตรีเมืองระนองคนปัจจุบันหยุดปฏิบัติหน้าที่นายกเทศมนตรีเมืองระนอง ตามคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด ตามหนังสือกระทรวงมหาดไทย ด่วนที่สุด ที่ มท 0804.3/0263 ลงวันที่ 18 มกราคม 2559 (2) หากมีกรณีการร้องเรียนและสุดท้ายผู้กำกับดูแลตามกฎหมายสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งและถูกตัดสิทธิลงรับสมัครเลือกตั้งแล้ว อาจก่อให้เกิดความเสียหายและถูกฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจากการถูกตัดสิทธิ์ทางการเมืองมากมาย แต่ด้วย พรบ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2562 มาตรา 14 ได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) รับผิดชอบในค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งทั้งหมด เว้นแต่ค่าใช้จ่ายของคณะกรรมการการเลือกตั้งและผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำจังหวัด แสดงว่า หากต้องมีการเลือกตั้งใหม่ ผู้รับผิดชอบงบประมาณในการดำเนินการส่วนใหญ่ก็คือ อปท. นั่นเอง (3) ตามข้อเท็จจริง อปท.ถูกเอารัดเอาเปรียบจากส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคเสมือนเป็น “หน่วยงานราชการใต้บังคับบัญชา” อยู่เนืองๆ จากคำสั่งที่เป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขตชวนสงสัยของผู้กำกับดูแลเอง เช่น การสั่งให้ อปท.ไปรดน้ำดอกไม้ภายในภูมิทัศน์ของอำเภอแห่งหนึ่ง หรือกรณีที่นายอำเภอแห่งหนึ่งสั่งให้ อปท.รับผิดชอบงานประเพณีแห่เทียนเข้าพรรษาจนกระทั่ง สตง. มีหนังสือทักท้วง เป็นต้น ก็ไม่ได้มีนัยยะสำคัญต่อการเลือกตั้งครั้งนี้นัก อาจเพราะผู้ตรวจการเลือกตั้ง (ผตล.) ที่ กกต.แต่งตั้งไว้ตั้งแต่ปี 2561 จังหวัดละ 7 คน รวมทั้งสิ้นทั่วประเทศ 603 คน แทบจะไม่มีผลงาน เพราะเนื้อแท้ในบทบาทหน้าที่และบริบทในสังคมท้องถิ่น ผตล.เองก็แทบจะเป็นเนื้อเดียวกับนักการเมืองท้องถิ่น หรือผู้กำกับดูแล อปท.ทั้งในส่วนของจังหวัดและอำเภอ ซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็นคนกันเองทั้งนั้น การตรวจสอบการเลือกตั้งจึงต้องพึ่งพาประชาชนเป็นสำคัญ และด้วย อบจ.มีความสัมพันธ์อย่างเหนียวแน่นกับการเมืองระดับชาติ รวมถึงผู้กำกับดูแลตามกฎหมายเองที่ขอรับการสนับสนุนงบประมาณจาก อบจ. อยู่เป็นประจำ แทบจะเรียกได้ว่า เป็นกระเป๋าสำรองของส่วนจังหวัดก็ว่าได้ ด้วยงบประมาณมหาศาลที่ อบจ. มี และประกอบกับการช่วยหาเสียงของพรรคการเมืองระดับชาติเองทั้งที่เปิดเผยและเป็นทางลับก็แสดงให้เห็นแล้วว่า เก้าอี้นายก อบจ. มีความสำคัญเพียงใด (4) ตลอดเวลาที่ผ่านมา อปท. ได้กลายเป็นกระเป๋าสำรองด้านงบประมาณสนับสนุน หรือการอำนวยความสะดวกต่างๆ แก่ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคตลอดมา และคงไม่มีทางเปลี่ยนแปลงไปไม่ว่าจะกี่ยุคกี่สมัย เว้นแต่ความเข้มแข็งของส่วนท้องถิ่นได้ขยายความยิ่งใหญ่และกระทบอำนาจของส่วนภูมิภาคซึ่งแทบไม่มีบทบาทในพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็นการจัดงานต่าง ๆ ก็ไม่สามารถดำเนินไปได้หากไร้ซึ่งการสนับสนุนของ อปท. ในประเทศเยอรมนีที่มีส่วนภูมิภาคเช่นเดียวกับประเทศไทย ราชการส่วนภูมิภาคก็ไม่ได้มีอำนาจล้นพ้นเหนือท้องถิ่นเป็นเพียงหน่วยสนับสนุนประสานงานเท่านั้น ซึ่งตามหลักการกระจายอำนาจก็ควรเป็นเช่นนั้น จากบทเรียนที่ผ่านมาในต่างประเทศประชาธิปไตยทั้งหลายก็เช่นกัน ก็เพราะว่า “พลังการมีส่วนร่วมในทางการเมืองของประชาชนผู้เลือกตั้ง” และ “การตื่นตัวทางการเมือง (political alertness) ของประชาชน” เป็นสิ่งสำคัญ ท้องถิ่นจะเปลี่ยนแปลงขับเคลื่อนได้ก็ด้วยประชาชนเท่านั้น