บทบาทผู้แทนปลัดในคณะกรรมการกลางบริหารงานบุคคล

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น) ปัญหาหมักหมมเฉพาะหน้าและอิทธิฤทธิ์ของมาตรา 44 ต่อท้องถิ่น (1) ก่อนอื่นต้องยอมรับว่าการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ผ่านมาประสบปัญหามากมาย นับตั้งแต่ฝ่ายการเมืองผู้บริหารท้องถิ่นหลายรายถูกคำสั่ง คสช. มาตรา 44 ให้ระงับการปฏิบัติหน้าที่ ปลัด อปท.ก็ถูกสั่งให้ไปช่วยราชการ (มิใช่การสั่งให้ประจำ) ที่ศาลากลางจังหวัด ณ สำนักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัด ถูกระงับการปฏิบัติหน้าที่จากสังกัด อปท. แม้ไม่ถึงขนาดต้องพ้นจากตำแหน่ง แต่ผลพวงทำให้เขาเหล่านั้นไม่อาจใช้อำนาจหน้าที่ในตำแหน่งได้ และเข้ารับการคัดเลือกหรือลงคะแนนเพื่อคัดเลือกผู้แทนพนักงานส่วนตำบล/พนักงานเทศบาลได้ (2) ยังไม่รวมว่า หลังจากที่เขามาช่วยราชการที่ศาลากลางจังหวัดนั้นๆ พบว่าไม่มีงานในหน้าที่อันใดตามมาตรฐานกำหนดตำแหน่งของเขาให้ช่วยปฏิบัติราชการได้ เพราะเป็นบุคคลภายนอกหน่วยงานที่ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ราชการที่ลึกลับซับซ้อนเสมือนแดนสนธยาที่มีความลับ หลายเรื่องเป็นการเสนอความเห็น เป็นดุลพินิจของหน่วยงาน จากความซับซ้อนบางอย่างอันไม่อาจให้บุคลากรภายนอกหน่วยงานรับรู้ได้ กลับกลายเป็นว่า ผู้มาช่วยราชการทำได้เพียงมาเซ็นชื่อปฏิบัติราชการเพื่อรับเงินเดือน โดยไม่มีงานใดให้ช่วยหรือรับผิดชอบ ในขณะที่ อปท. ต้นสังกัดบางแห่งนอกจากถูกเคราะห์กรรมนายก อปท.ถูกสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง ยังถูกกรรมซัดด้วยการขาดที่พึ่งที่ปรึกษาจากปลัด อปท.ที่ถูกสั่งไปช่วยราชการอีกด้วย ปัญหาดังกล่าวข้างต้น (3) ยังพบปัญหาการบริหารงานที่บิดเบี้ยวแปลกๆ เช่น พบว่าผู้ถูกสั่งให้มาช่วยราชการจังหวัดที่มิได้ปฏิบัติหน้าที่ใน อปท.ได้รับการประเมินผลการปฏิบัติราชการเลื่อนขั้นเงินเดือนในระดับที่สูงกว่าหรือเทียบเท่าเจ้าหน้าที่ อปท.ที่ได้ปฏิบัติงานอยู่ ณ หน่วยงานต้นสังกัดอย่างขันแข็ง ทำให้ข้าราชการ อปท.ที่ไปช่วยราชการได้รับการพิจารณาเงินเดือนเลื่อนขั้นสองขั้น ปัญหาการยึดอำนาจด้านการบริหารงานบุคคลของ อปท. ไปไว้ที่ส่วนกลาง ก่อให้เกิดปัญหาเกี่ยวกับการสรรหาสายงานผู้บริหารอย่างกว้างขวาง สร้างความเดือดร้อนและกระทบต่อขวัญกำลังใจของข้าราชการส่วนท้องถิ่นเกือบทุกตำแหน่ง (4) คำสั่ง คสช. บางคำสั่งจะหมดความจำเป็นด้วยบริบทที่เปลี่ยนไปก็ตาม แต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 279 บัญญัติให้ บรรดาประกาศ คำสั่ง และการกระทำของคณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ใช้บังคับอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ หรือที่จะออกใช้บังคับต่อไปตามมาตรา 265 วรรคสอง ไม่ว่าเป็นประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำที่มีผลใช้บังคับในทางรัฐธรรมนูญ ทางนิติบัญญัติ ทางบริหาร หรือทางตุลาการ ให้ประกาศ คำสั่ง การกระทำตลอดจนการปฏิบัติตามประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำนั้น เป็นประกาศ คำสั่ง การกระทำ หรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญนี้และกฎหมาย และมีผลใช้บังคับโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญนี้ต่อไป การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมประกาศหรือคำสั่งดังกล่าว ให้กระทำเป็นพระราชบัญญัติ เว้นแต่ประกาศหรือคำสั่งที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางบริหาร การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมให้กระทำโดยคำสั่งนายกรัฐมนตรีหรือมติคณะรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี ดังนั้น จึงมีคำสั่ง คสช. อีกมากมายที่ยังไม่ถูกยกเลิก ส่งผลให้เกิดความเสียหายแก่ราชการท้องถิ่นเป็นอย่างมาก การเลือกผู้แทนปลัด อปท.ในคณะกรรมการกลาง (1) เพื่อเข้าร่วมเป็นปากเป็นเสียงในคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัด/ คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบลจังหวัด เมื่อวันที่ 19 ตุลาคม 2563 ที่ผ่านมา ที่เพิ่งผ่านไปด้วยความคึกคัก ไม่ต่างจากการเลือกตั้งท้องถิ่นย่อมๆ เริ่มตั้งแต่ความวุ่นวายบนสำนักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัด ไปจนถึงในสังคม อปท.ในจังหวัดนั้นๆ เพราะหลายจังหวัดเมื่อเปิดประชุมก็แทบจะไม่ต้องลงคะแนนเสียง ด้วยที่ประชุมมีมตินอกที่เลือกตั้งแล้ว ว่าจะเสนอใคร และใครควรได้รับการเลือกเป็นผู้แทนของตน กระบวนการเลือกตั้งก็เป็นเพียงแค่การทำให้ครบขั้นตอนตามกฎหมายเท่านั้น (2) การเลือกตั้งผู้แทนในครั้งนี้มีความสำคัญ มิใช่เพียงการปาหี่เล่นขายของกัน เนื่องจากผู้แทนจะเข้าไปเป็นปากเป็นเสียงของคนท้องถิ่นเอง ที่ผ่านมาปัญหาของท้องถิ่นมากมาย ยังมิได้เห็นว่าผู้แทนของท้องถิ่นจะมีความกระตือรือร้นในการแก้ปัญหาแต่อย่างใด หรือหากมองอีกมุมหนึ่ง ในการร่วมประชุมคณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล/พนักงานเทศบาลที่ผ่านมา เสียงของผู้แทนท้องถิ่นไม่ดังนัก ด้วยระบบศักดินาของข้าราชการส่วนภูมิภาค และคณะกรรมการฯ ที่มีองค์ประกอบส่วนใหญ่เป็นหัวหน้าส่วนราชการระดับจังหวัด และผู้ทรงคุณวุฒิที่คัดสรรจากข้าราชการฝ่ายปกครองที่เกษียณอายุราชการช่างกลมกลืนกันกับเสียงของคณะกรรมการส่วนใหญ่ จนผู้แทนของท้องถิ่นเองรู้สึกว่าที่ประชุมคณะกรรมการแห่งนี้มิใช่ที่ของตนแต่อย่างใด ทำให้ผู้แทนท้องถิ่นรู้สึกถึงความไม่เท่าเทียมและไม่กล้าแสดงบทบาทนัก (3) อปท.จึงมิได้มีอิสระด้านการบริหารงานบุคคลแต่อย่างใด แต่การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นอยู่ในกำมือของข้าราชการส่วนภูมิภาค จึงไม่แปลกใจที่ระบบอุปถัมภ์ ระบบศักดินาอำนาจนิยมต่างๆ ยังคงเข้มแข็งและเบ่งบานในการบริหารงานส่วนจังหวัด การแก้ปัญหาระบบอุปถัมภ์ในจังหวัดแท้จริงแล้วอาจไม่ยาก เพียงทำลายระบบศักดินาชนชั้นแบ่งแยกพวกให้ อปท.ได้มีอิสระและมีคณะกรรมการข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นของตนเอง มิต้องพึ่งพาอาศัยข้าราชการส่วนภูมิภาค และเป็นคณะกรรมการที่สามารถแสดงศักยภาพความเข้มแข็งในบริบทของท้องถิ่นให้ราชการส่วนภูมิภาคได้เห็นประจักษ์ว่า ราชการส่วนท้องถิ่นและราชการส่วนภูมิภาคมีความสำคัญอย่างเท่าเทียมกัน ด้วยอำนาจหน้าที่ของตนตามที่กฎหมายบัญญัติ จะส่งผลให้เกิดตัดตอน “การผูกขาดอำนาจทางการเมืองของท้องถิ่น” และสามารถลด “วิกฤติปัญหาการปกครองระบอบประชาธิปไตย” ในสังคมท้องถิ่นลงได้ และทำให้ท้องถิ่นพร้อมสามารถขับเคลื่อนองค์กรเพื่อความถูกต้องและความเป็นธรรมในสังคม อันจะยังประโยชน์สุขที่ยั่งยืนให้แก่ประชาชนอย่างเสมอหน้าเท่าเทียมกันในที่สุด ผู้แทน หมายถึง ตัวแทนที่อาสามาทำงานเพื่อประโยชน์ของสมาชิก (1) ผู้แทนของสมาชิกในที่นี้คือ พนักงานส่วนท้องถิ่นทุกตำแหน่ง เพื่อเข้าไปทำหน้าที่แทนคนอื่นๆ ทั้งหมดที่เป็นพนักงานท้องถิ่นในประเภทนั้น แม้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นทุกคนจะไม่มีสิทธิได้ไปเลือกก็ตาม แต่ได้ชื่อว่าท่านคือตัวแทนของข้าราชการส่วนท้องถิ่นแล้ว ท่านต้องเปิดกว้าง และไม่ยึดว่าตำแหน่งนี้คือของตนเอง ต้องเข้าใจบริบทก่อน ว่าผู้แทนปลัด หรือ ผู้แทนคนท้องถิ่น ถ้าผู้แทนไม่เข้าใจ ผลสุดท้าย สายงานอื่น ตายกันหมด ความเป็นบุคลสาธารณะ (Public Person) จะเกิดขึ้นทันทีที่ประกาศผล “เป็นผู้แทน” เป็นผู้ที่เสียสละที่ยิ่งใหญ่ อันดับแรกเริ่มจากการเสียสละในเวลาส่วนตัว และอดทนต่อการต่อล้อต่อเถียง และอดทนอดกลั้นต่อคำวิพากษ์วิจารณ์ต่างๆ นานา รวมทั้งการยอมรับฟังข้อเสนอแนะทั้งด้านบวกและด้านลบ (2) มีปรากฏการณ์ที่ไม่คาดคิดบรรเจิดเกิดขึ้นมากมายในช่วงนี้ ว่ากันว่าแต่ก่อนทำไมไม่คิดพอจะมีการเลือกผู้แทนคนใหม่กลับได้คิด เห็นมีแต่แนวความคิดในการพัฒนาปรับปรุงเยอะแยะที่ดีๆ ทั้งนั้น ทั้งผู้อาสาสมัครรายใหม่หรือที่เป็นผู้แทนมาหลายปีหลายสมัย มีการประชดประชันจากคน อปท. ด้วยผลงานว่า ที่ผ่านมาคิดได้แต่ซี 8 พิเศษ กับค่าตอบแทนประจำตำแหน่ง 7,000×2 แถมแท่งทาส แท่งอัปยศ ซึ่งเป็นคำตอบที่พอจะสะท้อนภาพอะไรของท้องถิ่นได้หลายอย่าง (3) ต้องยอมรับว่า อปท.นั้นยังคงมีระบบการเมืองอยู่ ตามที่โครงสร้างของ อปท. ได้ออกแบบไว้ ฉะนั้นในระบบบริหารงานบุคคลท้องถิ่นจะแบบใดก็ตาม จึงอยู่ที่นายก อปท.และบรรยากาศการเมืองทั้งสิ้น อปท. มักจะไปคำนึงถึง “ภารกิจหน้าที่” มากกว่าเรื่อง “สิทธิในระบบราชการของข้าราชการ” ที่ภาษาวิชาการเรียกว่า “Career Path” หรือ “เส้นทางความก้าวหน้าในตำแหน่งหน้าที่การงานของข้าราชการ” ที่ต้องมีควบคู่ไปกับพัฒนาการของการปกครองท้องถิ่นของ อปท. การเลือกผู้แทนปลัด อปท.รวดเร็วปานสายฟ้าแลบ (1) หนังสือจากกระทรวงมหาดไทยให้มีการคัดเลือกผู้แทนในระดับจังหวัดวันที่ 9-14 ตุลาคม 2563 และระดับส่วนกลาง (ก.กลาง) ในวันที่ 19 ตุลาคม 2563 น่าสังเกตว่าระยะเวลาที่หาเสียงนั้นค่อนข้างจะน้อย เพราะผู้สมัครหาเสียงในระดับจังหวัดได้วันที่ 6-9 ตุลาคม เพียง 3 วัน และ หาเสียงในระดับส่วนกลางวันที่ 15-19 ตุลาคม 2563 เพียง 5 วันเท่านั้น ก็เพราะ ต้องรอให้มีหนังสือเสียก่อน และ ต้องผ่านการเลือกในสองระดับ คือ ในระดับจังหวัด (ก.จังหวัด) เสียก่อน แล้วจึงมาคัดเลือกกันเองที่ส่วนกลาง (2) หลังจากที่มีการหาเสียงเพื่อให้ได้รับการคัดเลือกมาอย่างหนักตั้งแต่ประมาณวันที่ 6 ตุลาคม 2563 เนื่องจากครบวาระการดำรงตำแหน่งในวันที่ 3 ตุลาคม 2563 เหล่าบรรดาข้าราชการส่วนท้องถิ่นคือ พนักงานเทศบาลและพนักงานส่วนตำบล (อบต.) ต่างลุ้นผลการเลือกผู้แทนปลัด เพื่อทำหน้าที่ผู้แทนปลัดของจังหวัดประเภทละ 3 คน ในคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น คือ ก.ท. และ ก.อบต. รวมประเภทละ 228 คน จาก 76 จังหวัดทั่วประเทศ (3) หน้าที่ของผู้แทนปลัดเหล่านี้คือการออกหลักเกณฑ์ทั่วไปเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของ อปท.แต่ละประเภท ทำให้ผลการเลือกผู้แทนอาจสมหวังเป็นไปตามคาดที่หลายๆ คนคิดหรือ ไม่สมหวังดังคิดก็ได้ แต่เนื่องจาก ระบบบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นมันคือรากเหง้าของปัญหาที่เรื้อรัง อาทิ ปัญหาระบบอุปถัมภ์ ปัญหาระบบต่างตอบแทน ปัญหาระบบอำนาจนิยมที่ฝังรากในระบบอุปถัมภ์ เป็นต้น ผู้แทนของปลัดที่เข้าไปใน ก.กลางต้องมีกรอบความคิดทำงานเพื่อข้าราชการส่วนท้องถิ่นอย่างเต็มกำลัง โดยเฉพาะ การปกป้องระบบคุณธรรมใน พ.ร.บ.บุคคลฯ เป็นต้น ล้างระบบราชการ อปท.ไส้ในที่มีแต่ระบบพรรคพวก (4) ในเรื่องโครงสร้างของคณะกรรมการกลาง มีเสียงข้าราชการส่วนท้องถิ่นเรียกร้องในสัดส่วนของ ข้าราชการแท่งอำนวยการ แท่งวิชาการ แท่งทั่วไป ให้ได้เข้าไปมีส่วนในการคัดเลือกด้วยตามสัดส่วน เพราะตามกฎหมายกำหนดให้เฉพาะปลัดเท่านั้นที่เป็น “ฝ่ายผู้แทน” (หรือตัวแทน) ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ทำให้ไม่เป็นตัวแทนที่แท้จริงของเหล่าบรรดาข้าราชการทั้งหมด เรียกร้องให้มีการแก้ไขใน ร่าง พรบ.บริหารงานบุคคลฉบับใหม่ ซึ่ง ชมรมวิเคราะห์ฯท้องถิ่น ได้ยื่นข้อเรียกร้องและ ร่าง พรบ.ใหม่ ต่อ ก.กลาง และ ต่อ ผู้แทนปลัดที่ได้รับการคัดเลือกเป็นผู้แทน ก.กลางใหม่แล้วเมื่อวันที่ 19 ตุลาคม 2563 (5) แม้ว่าการเลือกผู้แทนปลัดอาจไม่มีการซื้อเสียง แต่กลยุทธล็อบบี้จูงใจสารพัดวิธี เพื่อให้ได้ชัยชนะยังคงมีอยู่อย่างเหนียวแน่น ตามระบบพวกพ้อง กลุ่มก๊วนเดียวกัน หรือพวกที่ได้รับผลประโยชน์ หรือ มีผลประโยชน์ทับซ้อนร่วมกัน ฯลฯ เป็นต้น สุดท้ายระบบจูงจมูก ระบบตรายางประทับรับรองความถูกต้องของ ก.กลาง ก็ยังหนีไม่พ้น เป็นแบบเดิมๆ น่าเป็นห่วงว่า ระบบการลอบบี้ได้เป็นแล้วอยากได้อะไรก็ลอบบี้เอา จึงไม่ได้นำเสนอความจริงดังเจตนารมณ์ที่กฎหมายบัญญัติ ปัญหาต่างๆ จึงถูกสะสมเอาไว้ไม่ได้รับการแก้ไข (6) มีการเสนอแนวคิดในการแก้ไขปัญหาท้องถิ่นไว้นานแล้ว เพราะงาน อปท. เกี่ยวข้องกับประชาชนมากที่สุด และเป็นการจัดบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับทุกข์สุขและคุณภาพชีวิตของประชาชนขอยกตัวอย่างสำคัญ 3 เรื่อง คือ (1) การปฏิรูปโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับ อปท.และระบบการกำกับดูแลทั้งระบบ (2) การกำหนดโครงสร้างและรูปแบบของ อปท. (3) การบริหารงานบุคคลของ อปท. สาเหตุที่ต้องปฏิรูปข้อ (1) ในโครงสร้างการจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับ อปท.และการกำกับดูแลนั้น เพราะราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคใช้อำนาจไปในทางควบคุมบังคับบัญชามากกว่าในฐานะ “การกำกับดู” (Tutelle Administrative) ตามที่ควรจะเป็น การมีคณะกรรมการต่างกระจัดกระจายในกระทรวงและกรมต่างๆ เช่น คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. (กกถ.) อยู่สำนักปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น (กถ.) อยู่สำนักปลัดกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการกลางบริหารงานบุคคลท้องถิ่น (ก.กลาง) อยู่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ส่งผลให้การกำกับดูแล อปท.ของรัฐบาลขาดการประสานให้สอดคล้องกันอย่างเป็นเอกภาพ เกิดความสับสนในทางปฏิบัติตามมาอย่างมากมาย ส่งผลให้ อปท.เองขาดความมั่นใจและความเชื่อมั่นในทิศทางแนวนโยบายในการบริหารจัดการ ไม่สอดคล้องกับบริบทของความเป็น อปท. ขาดการเปิดโอกาสให้ อปท.ได้มีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็น นี่คือ การเมืองเล็กๆ อย่างหนึ่งใน อปท. ไหนใครบอกว่า อปท. ไม่มีการเมือง นี่ไงข้าราชการ อปท. เองก็มีการเมืองเช่นกัน เพราะ ตามโครงสร้างของคณะกรรมการบุคคลฯที่ปิดโอกาสของผู้เลือกอย่างจำกัดและเปิดให้มีการแทรกแซงหรือต่อสู้กันเพื่อให้ได้รับการคัดเลือกเป็นผู้แทนอย่างไม่ยอมลดราวาศอกกัน