บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น)

ท้องถิ่นที่เป็นต้นธารการทุจริตจริงหรือ

เป็นข้อฉงนในปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน (Corruption) ไทยที่มีมาอย่างช้านาน ยิ่งในโลกกระแสทุนนิยมยิ่งมากเป็นเท่าทวี และเป็นหนึ่งในหัวข้อนโยบายอวดอ้างของฝ่ายทางการเมืองต่างๆ หรือของรัฐใช้อ้างเพื่อการหาเสียงหาคะแนน กรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีเป็นประเด็นกล่าวหาสาดใส่กันไปมา เช่นว่า มีการทุจริตมาก เป็นต้นธารต่างๆ ของการทุจริต ทั้งจากคนท้องถิ่นเอง หรือคนส่วนราชการอื่นใช้เป็นฐานในการหาผลประโยชน์ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมต่างๆ ไม่เว้นแม้เรื่องของงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งในความรู้สึกและการรับรู้ของคนท้องถิ่น รู้สึกว่า “ไม่ได้รับความเป็นธรรมจากคำกล่าวหาเหล่านี้” เพราะเป็นการกล่าวหา กล่าวโทษท้องถิ่นเกินจริง ลองย้อนมาทบทวนว่าการคอร์รัปชันคืออะไร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการคอร์รัปชันเรื่องใดบ้าง ใครบ้างที่คอร์รัปชันได้ มีทัศนคติแนวคิดใดบ้างที่เป็นปัญหาหรือสนับสนุนการคอร์รัปชัน แล้วสุดท้ายวกมาดูหนทางแก้ไขหรือป้องกัน เพราะยิ่งนับวัน “การทุจริตคอร์รัปชัน” ได้ฝังหยั่งรากลึกในสังคมไทยแล้ว การปรับเปลี่ยนทัศนคติจึงเป็นเรื่องของรุ่นสู่รุ่น (Generation) ที่การแก้ไขปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันมิอาจจบในรุ่นเราได้อย่างโดยง่าย

นิยามความหมายการทุจริต หรือ คอร์รัปชัน

คอร์รัปชัน มาจาก ภาษาอังกฤษ ว่า corruption ตรงกับภาษาไทยว่า ทุจริต แปลว่า ประโยชน์มิชอบด้วยกฎหมาย เพื่อประโยชน์ตนเองและผู้อื่น ในความหมายคือ การปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติในตำแหน่งหน้าที่ หรือ การใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่โดยมิชอบในทุกรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นการให้หรือรับสินบน การนำเสนอ หรือการให้คำมั่นว่าจะให้ การขอ หรือการเรียกร้อง ทั้งที่เป็น ทรัพย์สิน เงิน สิ่งของ สิทธิหรือผลประโยชน์อื่นใด ที่เป็นการขัดต่อศีลธรรม จริยธรรม และกฎหมาย กฎ ระเบียบ นโยบาย ต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือบุคคล อื่นใดที่ดำเนินธุรกิจกับบริษัทฯ หรือบริษัทในกลุ่ม ไม่ว่าในประเทศ หรือต่างประเทศ เพื่อให้ได้มาซึ่งประโยชน์อันมิควรได้ ทั้งต่อองค์กร ตนเอง หรือผู้ที่เกี่ยวข้อง

การคอร์รัปชันใน อปท.

หากจะพูดกันเรื่องนี้ต้องมีใจเป็นกลางดูบริบทต่างๆ ให้รอบด้าน ดูจากอำนาจหน้าที่ของ อปท. ที่มีมากมายเพียงอย่างเดียวคงไม่ได้ เหมือนดังสุภาษิตที่ว่า เลี้ยงช้างก็กินขี้ช้าง ที่หมายความว่า ใครมีหน้าที่การงานใด ก็มักจะอาศัยประโยชน์จากการงานนั้น อำนาจหน้าที่ว่ากันว่ามีตั้งแต่กิจกรรมแรกเกิดจนถึงเชิงตะกอน หมายความเกี่ยวข้องกับวงจรชีวิตของผู้คนในท้องถิ่นทั้งหมดตั้งแต่เกิดจนตาย มาดูจุดเริ่มที่มีปัญหาตั้งแต่เรื่องการพัสดุ การจัดซื้อจัดจ้างโครงการต่างๆ ทุกประเภท โดยเฉพาะโครงการด้านโครงสร้างพื้นฐานในการพัฒนาต่างๆ ก็เพราะอำนาจการอนุมัติ อนุญาต ตามหน้าที่เป็นอำนาจของ “ผู้บริหารท้องถิ่น” โดยมีข้าราชการส่วนท้องถิ่น ฝ่ายประจำเป็นเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติตามนโยบายทั้งหมด นอกจากการพัสดุแล้วยังรวมถึงงานบริหาร การจัดการงานสาธารณะทุกอย่าง ทั้งเล็กทั้งใหญ่ งานเล็กแม่ค้าขายของบนทางทางเท้า งานก่อสร้างอาคารพาณิชย์ขนาดใหญ่ งานด้านบริหารงานบุคคล บรรจุ แต่งตั้ง สอบ รับโอนย้าย สรรหาสายงานผู้บริหาร (แท่งบริหารและอำนวยการท้องถิ่น) ตามโครงสร้างการบริหารงานท้องถิ่นรูปแบบที่ให้อำนาจ “ฝ่ายบริหารมีอำนาจมาก” (Strong Executive) ยิ่งมีช่องทางในการทุจริตได้ง่าย เพราะเป็น “ดุลพินิจ” ของคนๆ เดียว คือผู้บริหารท้องถิ่น สรุปโดยรวมทุจริตได้ทุกอย่าง หากเป็นเรื่องที่อยู่ใน “หน้าที่และอำนาจ”

มีใครคนอื่นที่จะทุจริตได้อีก

อปท. เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ก็เช่นเดียวกับราชการส่วนกลาง หรือส่วนภูมิภาค ที่ผู้ที่ทำทุจริตมักเกิดจากผู้บริหารและข้าราชการระดับสูงของส่วนราชการนั้น ๆ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ อนุมัติ อนุญาต ในกิจการใดตามอำนาจหน้าที่ ทั้งที่เป็น “อำนาจดุลพินิจ หรืออำนาจผูกพัน” โดยตรงตามบทบัญญัติของกฎหมาย พิจารณาจากจุดนี้ในระดับท้องถิ่น เจ้าหน้าที่ชั้นผู้น้อย หรือข้าราชชั้นผู้น้อยจะไม่สามารถทุจริตได้ด้วยตัวเองโดยตรง เพราะอยู่ภายใต้การกำกับสั่งการแบบบังคับบัญชาของฝ่ายประจำระดับสูง และ ฝ่ายการเมือง ที่เรียกว่า “เจ้านาย” หากไม่ได้รับคำสั่งจากเจ้านาย คือผู้บริหารท้องถิ่น และข้าราชการระดับสูงแล้ว หากไม่ถูกสั่งหรือมีใบสั่งก็ไม่สามารถทุจริตคอร์รัปชันได้โดยตรง แต่เหนือผู้บริหารท้องถิ่นมี “นักการเมืองทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับชาติกำกับอยู่อีกชั้น” ดังที่เคยได้ยินคำเรียกขานกันว่า “การเมืองมีบ้านใหญ่” หรือจะกล่าวโดยสรุปว่า ฝ่ายข้าราชการประจำจะไม่กล้าคอร์รัปชัน หากไม่รับอนุญาต หรือใบสั่ง หรือใบเขียวจากฝ่ายการเมืองทั้งจาก อปท. จากอำนาจอิทธิพลเบื้องหลัง

ทัศนคติแนวคิดที่สนับสนุนหรือต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน

(1) ขอยกตัวอย่างแนวคิดหลักที่สนับสนุนการคอร์รัปชัน “ระบบอุปถัมภ์” เรียกหลากหลายอาทิ (1.1) หมูไปไก่มา น้ำพึ่งเรือเสือพึ่งป่า สินน้ำใจ กิจกรรมทางสังคม งานทำบุญบริจาคระดมทุนที่ทำเป็นประเพณี ภาระที่ผู้ใหญ่ต้องเลี้ยงดูผู้น้อย จะใช้ไปไหนผู้ใหญ่จึงต้องหาเงินไว้ดูแลและรักษาหน้าตาของตนเองไว้ ข้าราชการชั้นผู้น้อยต่ำกว่าเมื่อจะเข้าหาผู้ใหญ่เพื่อต้องการความสนิทสนมชิดเชื้อ ก็ต้องมีการดูแลเจ้านาย เช่น การแต่งตั้งเลื่อนระดับ การโอนย้าย วันเกิด วันขึ้นบ้านโหม่ วันรับตำแหน่งใหม่ ฯลฯ (1.2) อีกอย่างที่ถือว่าเป็นธรรมเนียมประเพณีที่ต้องปฏิบัติ เมื่อมีใครมาถึงเรือนชานก็ต้องต้อนรับ โดยเฉพาะผู้ใหญ่มาเยี่ยม มาตรวจงาน ก็ต้องมีหน้าที่เลี้ยงรับดูแลจนเป็นที่พอใจ ทำให้ส่วนราชการและข้าราชการชั้นผู้น้อยต้องไปหามาหรือทำให้ได้ในสิ่งที่เป็นหน้าตา จนกลายเป็นประเพณี (1.3) อีกตัวอย่าง คือสลากการกุศล ที่บังคับขายให้หน่วยงานที่อยู่ภายใต้อำนาจกันเป็นทอดๆ จากส่วนจังหวัดส่งสลากการกุศลให้แก่หน่วยงานช่วยจำหน่ายเช่น 3-4 หมื่นต่อหนึ่งหน่วยงาน หรือแกมบังคับขายที่เบิกจ่ายงบประมาณไม่ได้อันเป็นภาระของหน่วยงานที่ต้องหาเงินนอกงบประมาณ เงินที่ไม่อยู่ในระบบมาจ่าย เพราะหน่วยที่ฝากจำหน่ายไม่รับคืน เป็นต้น

(2) แนวคิดของการเลือกตั้ง ประเภท เงินไม่มากาไม่เป็น เงินไม่มาผ้าไม่หลุด การซื้อเสียงในระดับท้องถิ่นยังเป็นปัญหาปัจจัยหลักของนักการเมืองท้องถิ่นและระดับชาติโดยเฉพาะในชนบทบ้านนอก เมื่อนักการเมืองลงทุน เขาก็ต้องถอนทุนเป็นธรรมดา กลับย้อนไปถามว่าที่ใดซื้อเสียงที่นั่นย่อมมีการทุจริต ไม่มีใครที่ลงทุนไปโดยไม่ถอนทุนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม

(3) การแก้ไขปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันจึงเป็นเรื่องยากลำบาก ข้อเสนอข้อแรกควรรวมคนที่ไม่คอร์รัปชันให้เป็นกลุ่มก้อนให้เป็นส่วนใหญ่ในสังคม และในหน่วยงานหรือที่ทำงาน โดยการสร้างแนวร่วมและ ไม่ทุจริต และไม่ยอมรับการทุจริตให้เกิดแก่ประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้บังคับบัญชา และคนใกล้ตัวทุกคน ทั้งในที่ทำงานและที่บ้าน โดยการปฏิบัติงานตามกฎหมาย และเป็นตัวอย่างในการปฏิบัติที่ดีในการทำงานตามหลักจริยธรรมคุณธรรม (Ethics) และตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด ที่สำคัญผู้ใหญ่ผู้นำต้องทำงานจนสำเร็จเป็นตัวอย่างที่ประจักษ์ โดยการกำหนดนโยบาย แนวคิดวิสัยทัศน์ และการสานต่อแนวคิด “ไม่โกงต่อไป” เพื่อให้คนดีได้ปกครองบ้านเมือง และไม่ให้คนไม่ดีได้เข้ามามีอำนาจทำไม่ดีต่อไป ดังพระบรมราโชวาทของรัชกาลที่ 9

ภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต (United Nations Convention against Corruption: UNCAC)

(1) ปี 2554 ประเทศไทยได้ลงนามและให้สัตยาบันและเข้าเป็นภาคี เนื้อหาหนึ่งใน 5 หมวดหมู่ คือ “หมวดการป้องกันการทุจริตหมวดการกำหนดความผิดทางอาญาและการบังคับใช้กฎหมาย” ที่รัฐภาคีต้องพัฒนากฎหมายและมีนโยบายต่อต้านการทุจริต ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของสังคมและสะท้อนให้เห็นถึงหลักการของกฎหมายที่เหมาะสม ในการดำเนินกิจการสาธารณะและทรัพย์สินสาธารณะที่มีความซื่อสัตย์โปร่งใส และตรวจสอบได้ องค์กรหนึ่งที่ถูกจับตามองจากประชาชนมากที่สุดก็คือ อปท.นั่นเอง

(2) แต่การรับรู้และความเชื่อของสังคมสวนทางกับข้อมูล ป.ป.ช. ที่สรุปความเสียหายจากการทุจริตทางอาญาปี 2556 – 2558 ว่าส่วนราชการ 76.89% รัฐวิสาหกิจ 23.07% และราชการส่วนท้องถิ่น 0.04%ที่น้อยมาก เพราะ ระบบการตรวจสอบโดยประชาชนที่มีผลสัมฤทธิ์มากที่สุด ประชาชนเข้าถึงมากที่สุด คือ ท้องถิ่น คนในพื้นที่ย่อมเข้าใจถึงหัวอกคนท้องถิ่น บรรดาโครงการและผลงานระดับจังหวัด อำเภอต่างถูกจัดขึ้นโดยอาศัยความอนุเคราะห์จากท้องถิ่น หน่วยกำกับดูแลพึ่งพาตนเองไม่ได้ หลายโครงการไม่อาจดำเนินการได้หากขาด อปท. จนกลายเป็นธรรมเนียมปฏิบัติไป ดังนั้น “ระบบอุปถัมภ์” จึงไม่หมดไปหากภาวะพึ่งพิงยังไม่หมด อปท.เปรียบเสมือนแหล่งทำผลงานให้แก่ราชการส่วนภูมิภาค และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ประจำจังหวัด ที่มิได้เป็นอิสระอย่างแท้จริง บางจังหวัด สตง.มิได้มีหน่วยงานเป็นของตนเองแต่ตั้งสำนักงานอยู่ในศาลากลางจังหวัด และเข้าร่วมประชุมกับผู้ว่าราชการจังหวัด ร่วม สำนักงานป้องกันและปรามการการทุจริตประจำจังหวัด (ป.ป.ช.) ทุกเดือน มีคำถามในความเป็นอิสระ ความน่าเชื่อถือ ความเที่ยงธรรมของหน่วยงานตรวจสอบ เพราะจากข้อมูลราชการส่วนภูมิภาคมิได้มีการทุจริตน้อยไปกว่า อปท. หรือว่าแท้จริงแล้วมิได้ถูกตรวจสอบจากองค์กรเหล่านี้เฉกเช่นมาตรฐานเดียวกันกับการตรวจ อปท. การบริหารงานแบบ “อำนาจนิยม” กำลังค่อยๆ กัดกินศักยภาพและกำลังใจของ อปท.ไปทีละน้อย และกำลังทำให้การกระจายอำนาจค่อยๆห่างไกลความเป็นจริงเข้าไปทุกที

(3) มีผลการศึกษาต่างประเทศปี 2553 ชี้ว่าการมีอยู่ของ “ชนชั้นนำทางการทหาร” ในการเมืองจะส่งเสริมการคอร์รัปชันโดยพบว่าการทุจริตเจริญงอกงามในสภาพแวดล้อมของระบบราชการที่มีการปกครองระบบเจ้าขุนมูลนาย ซึ่งระบบเจ้าขุนมูลนายไม่มีใน อปท.แต่อย่างใด อีกทั้งระดับการคอร์รัปชันขึ้นอยู่กับขอบเขตของกฎหมายที่มีผลผูกพันและบังคับใช้การให้เจ้าหน้าที่สามารถใช้ดุลพินิจได้อย่างสูงสุด เพราะค่าใช้จ่ายหลายโครงการถูกกำหนดให้ต้องผ่านการพิจารณาจากจังหวัด เป็นการเสริมสร้างช่องทางให้เกิดการ “เรียกรับ” หรือที่เรียกว่า “สินน้ำใจ” การไม่ยอมให้หักหัวคิว จากหน่วยปฏิบัติต้นทางจึงยาก ผู้นำหลายหน่วยงานไม่กล้าที่จะต่อสู้กับความอยุติธรรมเหล่านี้และพ่ายแพ้ไป ตามข่าวโด่งดังที่คน อปท.ออกมาแฉ เพราะทนไม่ไหวกับระบบหักหัวคิวการแทรกแซงจากผู้ใหญ่ฯ และนักการเมืองจนเงินที่ตกสู่ท้องถิ่นเป็นเงินส่วนน้อยจนแทบไม่ได้รับการพัฒนา

การแก้ไขปัญหาทุจริตประสบการณ์จากต่างประเทศ

ยังไม่มีสูตรสำเร็จในการแก้ปัญหาการทุจริต ประเทศฟินแลนด์อาศัยความเข้มแข็งของทุนทางสังคมที่มีมาอย่างยาวนาน โดยไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายหรือหน่วยงานตรวจสอบโดยเฉพาะความสำเร็จของประเทศสิงคโปร์เกิดขึ้นด้วยการพึ่งพากฎหมายการป้องกันการทุจริต (POCA) และสำนักสืบสวนสอบสวนการทุจริต (CPIB) ในขณะที่ประเทศเกาหลีใต้ประสบความสำเร็จจากกฎหมายต่อต้านทุจริตเมื่อปี 2001 หรือ Anti-Corruption Act โดย การออกแบบเครื่องมือและสถาบันที่จะมาจัดการปัญหาคอร์รัปชันที่เป็นอุปสรรคในการพัฒนาประเทศ อีกทั้งยังเร่งปลูกฝังคุณธรรม จริยธรรม ให้เจ้าหน้าที่รัฐและการตั้งองค์กรรัฐขึ้นมาทำหน้าที่ป้องกันและปราบปรามการทุจริต ซึ่งเรียกหน่วยงานใหม่นี้ว่า Korean Independent Commission Against Corruption (KICAC)

แต่สิ่งที่ทุกประเทศมีเหมือนกันก็คือ ผู้นำประเทศที่มีเป้าหมายในการปฏิรูปส่วนราชการและต่อต้านการทุจริตตลอดจนทำตัวเป็นแบบอย่าง ประชาชนที่ต่อต้านการทุจริตอย่างเข้มแข็ง เมื่อหันกลับมามองประเทศไทย ทุกคนอาจตั้งคำถามที่คล้ายกันว่า เราจะมีโอกาสเห็นการปฏิรูปเช่นนั้นในชั่วชีวิตของเราหรือไม่ ผู้นำที่จะลุกขึ้นมาปฏิรูปและประชาชนที่พร้อมต่อต้านการทุจริต ฤาเป็นเพียงความฝัน