คอร์รัปชันคือต้นทุนทางสังคมเชิงลบของท้องถิ่น

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) ความเข้าใจเรื่องทุนทางสังคม (1) มีการกล่าวขานถึง “ทุนทางสังคม” กันมากในช่วงนี้ หลายคนอาจสับสน เพราะ มีการใช้คำว่า “ทุนทางสังคม” (Social Capital) กับคำว่า “ต้นทุนทางสังคม” (Social Cost) สับสนปนเปกัน เพราะสองคำนี้ มีความหมายไม่เหมือนกัน การนำมาใช้ไม่ถูกต้องอาจทำให้ความหมายเปลี่ยนไป หรือ ไม่ใช่ความหมายที่แท้จริงที่มีการนิยามและเข้าใจกันมาแต่ก่อน และว่ากันว่า “ทุนทางสังคม” นั้น เป็นเรื่องของ “ความแข็งแรงหรือความพร้อมของสังคมแต่ละระดับ” มิใช่เรื่องที่เป็นผลกระทบทางสังคม ไม่ว่าทางบวกหรือทางลบ ซึ่งจะอยู่ในความหมายของคำว่า “ต้นทุนทางสังคม” หรือ Social Cost ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินธุรกิจสินค้าและบริการ ยกตัวอย่างคำอธิบายอย่างง่าย เช่น วิกฤติทางเศรษฐกิจ “ต้มยำกุ้ง” ในปี 2540 ทำให้ธุรกิจและสถาบันการเงินล้มเกือบหมด ธุรกิจขนาดกลางขึ้นไปมีหนี้มีสินล้น แต่ “สังคมในชนบทไม่เดือดร้อน พอจะอยู่จะกินได้เพราะมีทุนในทางสังคม” และสังคมที่มีความห่วงใย ความเอื้ออาทร ความผูกพัน ความเป็นห่วง ความมีน้ำใจต่อคนอื่นๆ จะมีทุนทางสังคมสูงกว่าสังคมที่ขาดสิ่งเหล่านี้ เป็นต้น (2) หากจะกล่าวคำสองคำดังกล่าวกลับไปกลับมา ก็อาจงงอยู่ดี เพราะมีการกล่าวถึง ค่าใช้จ่าย ค่างบประมาณที่ต้องสิ้นเปลืองไปในเรื่องต่างๆ เช่น การจะจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือการแก้ไขรัฐธรรมนูญสิ้นเปลืองงบประมาณ หรือ การดองการเลือกตั้งท้องถิ่นนานๆ ก็ไม่ต้องไปเสียค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง เป็นต้น ค่าใช้จ่ายที่กล่าวข้างต้นเป็น “ต้นทุนทางสังคม” (Cost) เท่านั้น เพราะ เป็นต้นทุน (cost) ที่ต้องยอมสูญเสียเพื่อให้ได้มาซึ่งสิ่งที่ต้องการ เช่น ต้นทุนค่าเช่า ค่าจ้าง ดอกเบี้ย และอื่นๆ ในการบริหารจัดการ เป็นต้น จึงมิใช่ “ทุนทางสังคม” (Capital) แต่อย่างใด (3) นอกจากนี้ มีศัพท์ใหม่ทางด้านการบริหารงานบุคคล ที่เรียก “มนุษย์หรือบุคคล” (Personnel) ว่าเป็น “ทุนมนุษย์” หรือ “ทรัพยากรมนุษย์” (Human Resource) ซึ่งเป็น “ความสามารถของคน” (Human Competence) ที่สามารถสร้างมูลค่าเพิ่มของทุนปัญญา (Intellectual Capital Value) ได้ ซึ่งก็คือ “Human Capital” (ทุนมนุษย์) นั่นเอง นักพัฒนาทั้งหลายต่างเห็นว่า “ทุนทางสังคมถือเป็นปัจจัยหนึ่งที่จะช่วยให้บรรลุเป้าหมายของการพัฒนาประเทศ” (4) สรุปความหมายของคำว่า “ทุนทางสังคม” (Putnum, 2000) หรือ Capital ที่ถือเป็นปัจจัยการผลิตประเภทหนึ่ง ก็คือ เป็น “ทุน” ในลักษณะใหม่ที่ไม่ใช่เพียงทุนทางเศรษฐกิจที่มุ่งหวังในการทำกำไรหรือแสวงหาผลประโยชน์สูงสุดของตัวเอง แต่ทุนทางสังคมมีลักษณะเป็นผลประโยชน์หรือต้นทุนส่วนรวมที่มาจากการช่วยเหลือและความร่วมมือกันระหว่างบุคคลและระหว่างกลุ่มต่างๆในสังคม ทุนทางสังคม เป็นรูปแบบของการจัดองค์การที่ประกอบไปด้วยความเชื่อใจ (trust) บรรทัดฐาน (norm) และเครือข่าย (network) ที่จะเพิ่มประสิทธิภาพให้กับสังคมในการทำกิจกรรมต่างๆ ร่วมกัน การตรวจสอบการทุจริตคอร์รัปชันกรณีท้องถิ่นศึกษา (1) อย่างไรก็ตาม หากกล่าวถึงทุนทางสังคม (capital) แล้ว มีตัวที่มาลดทอนทุนทางสังคมตัวสำคัญตัวหนึ่งก็คือ “ต้นทุนทางสังคม” (cost) ในเชิงลบ ที่มีอยู่มากมาย อันเป็นภาระของสังคม และ ของประเทศที่ต้องรีบแก้ไข ขอยกตัวอย่าง เช่น การทุจริตคอร์รัปชัน ในกรณีของ อปท. เป็นต้น (2) เมื่อกระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือสั่งการให้มีการตรวจสอบโครงการสาธารณะต่างๆ ที่ปรากฏภาพข่าวมีการเรียกรับ โดยข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ คนสนิทนักการเมือง หรือในกรณีอื่นใด ในโครงการ “ขุดดินแลกน้ำ” ที่ส่อไปในทางทุจริตหรือปฏิบัติไม่ชอบ หลายคนเชื่อตามข่าว แต่หลายคนไม่เชื่อ เพราะเข้าใจว่า “ความสมยอม” หรือ การปรองดองกันในผลประโยชน์ทับซ้อนมิใช่การทุจริต ยอมรับ “การหักหัวคิวเป็นเรื่องธรรมดาที่ถูกต้อง” ที่อยู่คู่กับวงการราชการไทยมาช้านาน รวมทั้งการจ่ายส่วย รับใต้โต๊ะ กันปกติจนผู้ที่อยู่ในระบบราชการไม่รู้สึกว่าเป็นปัญหา แต่ในสำนึกและความรู้สึกของข้าราชการรุ่นใหม่ไฟแรงที่มีอุดมการณ์แรงกล้ากลับเห็นตรงกันข้าม แต่ในที่สุดหลายคนก็ถูกสังคมราชการเดิมกลืนอุดมการณ์ไป หากไม่ยอมไหลตามน้ำ เพราะนอกจากเขาจะไม่ได้รับความดีความชอบแล้ว ยังอาจถูกกลั่นแกล้งต่างๆ นานา จึงเป็นปัญหาคำถามว่า “ระบบราชการสมัยใหม่เราจะแยกน้ำดีออกจากแหล่งน้ำเสียได้อย่างไร” (3) สุดท้ายกรรมก็ตกอยู่กับเจ้าหน้าที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กลายเป็นขนมหวานของบรรดาองค์กรอิสระหน่วยงานตรวจสอบ เมื่อเขามีมติชี้มูลความผิดวินัยแล้วก็จะผูกพันผู้บังคับบัญชาต้องดำเนินการทางวินัยอย่างเคร่งครัด โดยเฉพาะ การชี้มูลความผิดวินัย “ฐานทุจริตต่อหน้าที่ราชการ” ของ ป.ป.ช. หรือ ป.ป.ท. ในหลายครั้งพบว่า การชี้มูลวินัยดังกล่าวมีปัญหาข้อโต้แย้งทั้งทางกฎหมายและทางปฏิบัติ อาทิ ผู้บังคับบัญชาจะต้องถือตามมติการชี้มูลวินัยนั้นทั้งหมดหรือไม่ อย่างไร องค์ประกอบความผิดวินัยร้ายแรงยอดฮิต (1) ลองมาดูองค์ประกอบความผิดวินัยฐาน “การละเว้นการปฏิบัติหน้าที่และความผิดวินัยฐานไม่ปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายของทางราชการ” แม้จะใกล้เคียงกันมาก แต่ก็เป็นความผิดคนละฐานกัน และมีมาตรฐานโทษที่แตกต่างกันอย่างมาก การพิจารณาจึงต้องพิจารณาด้วยความระมัดระวังการพิจารณา (2) “องค์ประกอบของความผิดฐานทุจริต” พฤติการณ์ของผู้ถูกกล่าวหาต้องมีองค์ประกอบ 4 ประการ คือ (1) มีหน้าที่ราชการ (2) ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยมิชอบ (3) เพื่อให้ตนเองหรือผู้อื่นได้รับประโยชน์ที่มิควรได้ และ (4) มีเจตนาทุจริต ซึ่งผู้กระทำต้องมีเจตนาพิเศษซึ่งเป็นเจตนาชั่วร้าย (3) การพิจารณาความผิดฐาน “ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ผู้หนึ่งผู้ใด” มีองค์ประกอบ 3 ประการ คือ (1) มีหน้าที่ราชการที่ต้องปฏิบัติราชการ (2) ได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยมิชอบหรือละเว้นปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยมิชอบ (3) เพื่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ผู้หนึ่งผู้ใด องค์ประกอบความผิดฐานนี้ 3 ประการดังกล่าว หมายถึง การที่เจ้าหน้าที่หรือข้าราชการมีหน้าที่ราชการที่ต้องปฏิบัติ แต่ได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยมิชอบหรือละเว้นปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยมิชอบ ผู้กระทำความผิดมีเจตนาประสงค์ต่อผลซึ่งเป็นเจตนาพิเศษเพื่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ผู้หนึ่งผู้ใด (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 124/2554) คนท้องถิ่นไม่ได้ “ความยุติธรรม” ดั่งหวังแต่ก็ยังเฝ้าหวัง (1) โดยข้อเท็จจริงก็ต้องมีพยานหลักฐานโดยชัดแจ้ง เมื่อเป็นดังนี้แล้วจึงปรับฐานความผิดวินัยเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง แต่กลับปรากฏให้เห็นบ่อยครั้งว่า แม้พฤติการณ์ของเจ้าหน้าที่บางคนเป็นเพียงการไม่ปฏิบัติตามระเบียบฯ เป็นเหตุให้เกิดการทุจริต แต่กลับถูกชี้มูลความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ราชการพ่วงไปด้วย กว่าจะสู้คดีได้รับความเป็นธรรมกลับมาก็ได้รับความเดือดร้อนอย่างแสนสาหัส ด้วยองค์กรผู้กำกับดูแลก็มิกล้าที่จะมีความเห็นแย้งกับหน่วยงานเหล่านั้น (2) ความผิดฐานทุจริตและประพฤติมิชอบของเจ้าหน้าที่รัฐนั้น ได้กำหนดข้อเท็จจริงอันองค์ประกอบ และกำหนดผลในทางกฎหมายไว้แน่นอนชัดเจน ผู้ใช้และผู้ตีความไม่สามารถใช้ดุลพินิจเสริมเนื้อหาของบทบัญญัตินั้นได้ ต้องตีความหรือใช้กฎหมายนั้นตามที่บัญญัติไว้อันเรียกว่า “บทเคร่งครัด” เพราะนอกจากกฎหมายนี้จะบัญญัติขึ้นเพื่อคุ้มครองประชาชนแล้ว ยังมีเจตนารมณ์เพื่อเป็นหลักประกันแก่เจ้าหน้าที่รัฐซึ่งกระทำการโดยสุจริตว่าจะได้รับการคุ้มครองจากกฎหมาย การตีความในความผิดฐานทุจริตและประพฤติมิชอบของเจ้าหน้าที่รัฐจำต้องตีความอย่างเคร่งครัด คณะกรรมการ ก.จังหวัด เป็นคณะกรรมการที่แต่งตั้งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติให้อำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์ไว้โดยเฉพาะ (3) แต่อย่างไรก็ตาม คณะ ก จังหวัดมักไม่กล้าที่จะเห็นแย้งและผดุงความเป็นธรรมให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่น มักจะเห็นตามแล้วจึงรอให้ศาลเป็นผู้ชี้ขาดตัดสิน ด้วยราชการส่วนภูมิภาคมิได้มีความเข้าใจบริบทหัวอกของคนท้องถิ่นเหมือนเช่นคนท้องถิ่นเอง เอาหละ เมื่อถึงตรงนี้ คงถึงเวลาแล้วใช่ไหมที่คนท้องถิ่นต้องดูแลกันและปกป้องคนท้องถิ่นด้วยกัน บนบริบทของความเข้าใจในเหตุผลและความจำเป็นของท้องถิ่นด้วยกัน เพราะ “ความยุติธรรมที่มาช้า ก็คือความอยุติธรรม” แต่อนิจจา กฎหมายเสาหลักของท้องถิ่นสำคัญฉบับหนึ่งคือ “กฎหมายระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น” หรือ “กฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น” ฉบับใหม่กลับถูกดองมาตั้งแต่ช่วงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ฉบับปัจจุบันร่วม 10 ปีเศษแล้ว แต่ “องค์กรคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมท้องถิ่น” หรือ “ก.พ.ค.ท้องถิ่น” หรือ “ก.พ.ถ.” จึงยังไม่มี แล้วหลักประกันความมั่นคงในชีวิตราชการของข้าราชการส่วนท้องถิ่นคงต้องเฝ้าฝันกันต่อไป