ความสำคัญในบริบทท้องถิ่น

บทความพิเศษ/ ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น) ท้องถิ่นและท้องที่ต่างกัน ในเนื้อในหรือ “บริบท” (Context) ของ “ท้องถิ่น” หรือ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” (อปท.) นั้น มีความเข้าใจคลาดเคลื่อนกันมาตลอดถึงปัจจุบัน กล่าวคือมีความเข้าใจผิด สำคัญผิด หรือ ไม่เข้าใจบทบาท รวมทั้งมีความสับสนในบทบาทของตนเอง โดยเฉพาะคนภายนอก ที่ไม่นับคนในท้องถิ่นเองที่อาจมีความสับสนคลาดเคลื่อนในบทบทของตนเองก็ได้ เช่นนำคำว่า “ท้องถิ่น” กับ คำว่า “ท้องที่” มาปะปนกัน ด้วยคำศัพท์ที่ใช้ที่ใกล้เคียงกัน หากแต่ที่มาที่ไปไม่เหมือนกันเลย เพราะ “ท้องถิ่น” มีตำนานสืบสาวราวเรื่องมานมนานแล้ว นับแต่สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชดำริให้จัดตั้งสุขาภิบาล กรุงเทพมหานคร ในปี พ.ศ. 2440 อันถือเป็น “ต้นกำเนิดของการปกครองส่วนท้องถิ่น” ในประเทศไทย จนกระทั่งปัจจุบันรัฐบาลได้มอบอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มีอิสระในการปกครองตนเอง ตามหลักการกระจายอำนาจทางการปกครอง (Decentralization) ที่เป็นรูปธรรมมากนับแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา แต่ไปๆ มาๆ ผู้คนเริ่มสับสนในหลักการดังกล่าว เพราะแม้จะมีวิวัฒนาการมาอย่างยาวนานกว่าร้อยปี แต่การกระจายอำนาจในประเทศไทยกลับสวนทาง บางช่วงเวลาดูจะก้าวหน้า แต่หลายๆ ช่วงเวลานักวิชาการและคนท้องถิ่นทั่วไปเห็นว่า “ถอยหลังลงคลอง” มากกว่า ฝ่าฟันวิกฤติสำคัญโคดวิด-19 มาด้วยกัน สถานการณ์โรคโควิด-19 “โรคอุบัติใหม่” ที่ผ่านมาในช่วงต้นปี 2563 ถือเป็น “วิกฤติที่สำคัญมาก” การก้าวข้ามผ่านวิกฤติดังกล่าวมาด้วย “ทุนทางสังคม” ของประเทศไทยที่สะสมไว้มากพอจากทุกภาคส่วนที่ได้ร่วมแรงร่วมใจนำพาประเทศไทยให้ข้ามพ้นวิกฤติการณ์ดังกล่าวไปได้ในระดับแถวหน้าที่เป็นแบบอย่างของสังคมโลก คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติอนุมัติเงินพิเศษรายเดือนเป็นเวลา 7 เดือนให้เจ้าหน้าที่ในระดับท้องถิ่นที่ปฏิบัติงานในช่วงโควิด-19 อย่างแข็งขัน โดยให้แก่บุคคลที่เขียนชื่อว่า “เจ้าหน้าที่ท้องถิ่น” 6 กลุ่ม ได้แก่ (1) กำนัน (2) ผู้ใหญ่บ้าน (3) แพทย์ประจำตำบล (4) สารวัตรกำนัน (5) ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครอง และ (6) ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรักษาความสงบ (ผรส.) โดยอนุมัติงบกลางประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ในหมวดเงินสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉิน วงเงินจำนวน 677.79 ล้านบาท รวมจำนวน 273,321 คน พลันที่มีข่าวดังกล่าวออกมา คำถามที่เกิดขึ้นในใจคนท้องถิ่นที่ไม่แตกต่างกันฉงนใน “คำศัพท์ว่า เจ้าหน้าที่ท้องถิ่น” ว่า ราชการมีการเลือกปฏิบัติ แบ่งพวก หรือ มีคนอื่นยืมชื่อท้องถิ่นไปใช้ เพราะ ในความหมายของคนท้องถิ่น (ตัวจริงของจริง) ซึ่งได้ปฏิบัติหน้าที่อย่างแข็งขันในช่วงโควิด-19 เช่นกัน แต่กลับมิได้รับสิทธิ์อันใดเลยหรือ แม้กระทั่งคำชมเชยจากส่วนกลางก็หามีไม่ แต่กลับไปบำเหน็จตอบแทนแก่ “คนท้องที่” หรือที่คนท้องถิ่นเข้าใจดีว่า “ไม่ใช่คนท้องถิ่น” เพราะสายงานการบริหารราชการขึ้นกับราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการส่วนกลาง ท้องถิ่นปัจจุบันคือภูมิภาคจำแลง พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้กำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจเพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่กลับเป็นการกระจายภารกิจโดยมิได้มีการเพิ่มอัตราบุคลากร หรือจัดสรรเงินรายได้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกลับเป็นหน่วยงานขับเคลื่อนภารกิจโดยลงทุนงบประมาณและบุคลากร เพื่อมอบผลงานให้แก่ราชการส่วนภูมิภาค และขาดความสนใจจากส่วนราชการส่วนกลาง เช่น ตามประกาศกระทรวงเกษตรและสหกรณ์เรื่อง แต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติวัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 เฉพาะวัตถุอันตรายที่เกี่ยวกับไกลโฟเซต คลอร์ไพริฟอส และพาราควอตที่กรมวิชาการเกษตรรับผิดชอบ ข้อ 4 ได้กำหนดให้ข้าราชการในสังกัดกระทรวงมหาดไทยดังต่อไปนี้ เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 54 (1) แห่งพระราชบัญญัติวัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 ภายในเขตท้องที่รับผิดชอบคือ (1) ผู้ใหญ่บ้าน (2) กำนัน (3) ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบล ด้วยองค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล มิใช่หน่วยงานในสังกัดกระทรวงมหาดไทย เพราะเป็น “ทบวงการเมือง” ที่เป็นนิติบุคคลตาม ปพพ. เป็นหนึ่งในหน่วยการบริหารราชการแผ่นดิน ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ใน 3 รูปแบบคือ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ประเด็นคำถามที่ตามมาก็คือ ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเอง เข้าใจบริบทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงใด หรืออาจเป็นเพราะวิวัฒนาการของการใช้อำนาจกำกับดูแลระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งมีมาอย่างยาวนานนับแต่การปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ที่ส่วนกลางแทรกซึมเข้าเนื้อส่วนท้องถิ่นจนกลืนเป็นส่วนหนึ่งของการเมืองการปกครองไป จากเดิมพระมหากษัตริย์ทรงมีสิทธิเด็ดขาดในการปกครองประเทศแต่เพียงผู้เดียว ส่งข้าราชบริพารตัวแทนต่างพระเนตรพระกรรณ์ลงไปในพื้นที่ให้มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารภายใต้ระบบมณฑลเทศาภิบาล คือ มณฑล เมือง (จังหวัด) อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน เป็นการกำกับดูแลโดยส่วนกลางส่งเจ้าหน้าที่ (ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ) ลงประจำพื้นที่เป็นลักษณะ “การบังคับบัญชา” ของราชการส่วนกลาง เป็นร่องรอยทางประวัติศาสตร์ที่ยังเห็นในปัจจุบัน นับตั้งแต่ การให้ความเห็นชอบเทศบัญญัติ/ข้อบัญญัติของ อปท. โดยนายอำเภอ หรือผู้ว่าราชการจังหวัด ที่ผ่านการพิจารณาของเจ้าหน้าที่ในระดับอำเภอ/จังหวัด ถือเป็นช่องทางที่เจ้าหน้าที่ราชการส่วนภูมิภาคใช้อำนาจในการตรวจสอบว่า อปท. ได้มีการตั้งงบประมาณอุดหนุนโครงการของอำเภอ/จังหวัดหรือไม่ ก่อนได้รับความเห็นชอบหรืออนุมัติเทศบัญญัติ/ข้อบัญญัติงบประมาณ โดยเฉพาะศูนย์ปฏิบัติการร่วมในการช่วยเหลือประชาชนของ อปท. ซึ่งกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น(สถ.) มีความตั้งใจจัดตั้งขึ้นในระดับอำเภอเพื่อผลักดันให้เกิดตำแหน่ง “ท้องถิ่นอำเภอ” ที่ปัจจุบันยังไม่ได้มีการรับรองตามโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการ ตามระเบียบกฎหมายแต่อย่างใด ฉะนั้น ตำแหน่งท้องถิ่นอำเภอนี้จึงเป็นตำแหน่ง “ลอย” ที่ฝากการบังคับบัญชาไว้ที่นายอำเภอ แต่มีหน้าที่และอำนาจสูงต่อท้องถิ่น สามารถเข้าร่วมเป็นคณะกรรมการต่าง ๆ ในระดับอำเภอได้ ขัดแย้งสวนทางหลักการกระจายอำนาจที่มุ่งเพิ่มการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นและลดบทบาทของราชการส่วนภูมิภาคลง เพื่อให้เกิดท้องถิ่นที่เข้มแข็งยั่งยืน และสามารถปกครองตนเองได้ ตามหลักปรัชญาประชาธิปไตยของการกระจายอำนาจแก่ประชาชน ทรรศนะกรอบการมองท้องถิ่นรวมปัจจัยหลากหลายต่างๆ ที่ผ่านมาของราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ถือว่า “ท้องถิ่น” เป็นเพียงหน่วยขับเคลื่อนนโยบาย และผู้ใต้บังคับบัญชาหน่วยงานหนึ่ง มิใช่ “ผู้ถูกกำกับดูแล” แต่อย่างใด ในมุมมองนี้ แม้ว่า “หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น” จะมีความสำคัญมากเพียงใดของระบอบประชาธิปไตยก็ตาม เป็นประเด็นสำคัญที่สะท้อนให้ตระหนักว่า แท้จริงแล้วความเข้าใจในบริบทท้องถิ่นของส่วนกลาง หามีไม่