บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 2 บัญญัติว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” มโนทัศน์ของหลักประชาธิปไตยนั้น นอกจากสิทธิเสรีภาพของประชาชนแล้ว สิ่งหนึ่งซึ่งถือว่ามิอาจแบ่งแยกจากกันได้ ก็คือ “การปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน” และ “หลักการกระจายอำนาจ” (Decentralization) ที่มิอาจปฏิเสธได้เลย ไม่มีการเลือกตั้งท้องถิ่นประเทศเสียหายหรือไม่ (1) เป็นคำถามที่ต้องหาคำตอบ ในประเด็นเรื่องการไม่ยอมให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่น มีนักวิชาการถกเถียงกันในหลักการแล้วหลายรอบ แม้ไม่ได้แสดงให้เห็นในเชิงรูปธรรมว่าประชาชนจะเสียโอกาสอย่างไรในสภาวการณ์ ถูก “แช่แข็ง” หรือ “ดองเค็ม” เช่นนี้ก็ตาม (2) คำถามประเด็นร้อนที่สุดต่อมาในสังคมไทยปัจจุบันก็คือ “ท้องถิ่นเราไม่ได้เลือกตั้งกันมานานเพียงใดแล้ว” และ “ประเทศไทยได้สูญเสียประโยชน์ที่ไม่ได้เลือกตั้งท้องถิ่นไปแล้วหรือไม่เพียงใด” เพราะการเลือกตั้งสำคัญและสัมพันธ์กับหลักการกระจายอำนาจมาก เพราะหากกล่าวถึงหลักการกระจายอำนาจแล้ว สิ่งแรกที่ทุกคนมโนภาพ คือ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” (อปท.) หรือจะเรียกว่า “ท้องถิ่น” ก็ได้ (3) ปัจจุบันรัฐบาลจะออกมาให้คำมั่นสัญญาอย่างจริงจังว่า ประชาชนจะได้เลือกตั้งนายก อปท.ในไม่ช้านี้ อย่างน้อยคือภายในปีนี้ (2563) ก็จะมีการเลือกตั้งท้องถิ่นได้ประเภทหนึ่ง แต่ก็เสมือนได้ยินเสียงปี่เสียงกลองเท่านั้น คำมั่นหรือคำรับรองที่เป็นจริงเป็นจังยังไม่เห็น เพราะกรณีของ อปท. นั้น ได้มีบทบัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 249 แล้ว และสิทธิของประชาชนในการเลือกผู้แทนของตนเข้าไปบริหารท้องถิ่นถือเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติรับรองไว้เช่นกัน เป็นปัจจัยสำคัญในองค์ประกอบของ “หลักการกระจายอำนาจ หลักการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ” (4) การครองตำแหน่ง “นั่งอยู่บนเก้าอี้” ของผู้บริหารท้องถิ่น รวมสมาชิกสภาท้องถิ่นที่นานเกินกว่าวาระ 4 ปี ตามปกติโดยมิได้มีการเลือกตั้ง ถือเป็นกำไรของฝ่ายการเมืองท้องถิ่น โดยเฉพาะฝ่ายบริหารท้องถิ่นที่ไม่ต้องออกแรงไปหาเสียงเลือกตั้ง แม้กระทรวงมหาดไทยได้แจ้งหนังสือเวียนให้ อปท.จัดเตรียมงบการเลือกตั้งครั้งแล้วครั้งเล่ามาแต่ปี 2560 ก็ยังไม่ชัดเจนเป็นรูปธรรมแต่อย่างใด (5) ผลเสียที่เกิดจากการครองตำแหน่งนานๆ ประการหนึ่งก็คือ กรณี ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ราชการของผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นนั้น ผู้กำกับดูแล อปท. คือ ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอดำเนินการสอบสวนเพื่อให้พ้นจากตำแหน่ง ไม่ว่าจะเป็นการกระทำในลักษณะต้องห้าม หรือ กรณีขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามในการดำรงตำแหน่ง หรือกรณีอื่นใดก็ตาม นี่ยังไม่รวมถึงการให้พักหน้าที่หรือการหยุดการปฏิบัติหน้าที่ผู้บริหารท้องถิ่นฯ เมื่อมีการฟ้องคดีอาญาทุจริต ปัญหากฎกระทรวงสอบสวนฯผู้บริหารท้องถิ่น (1) กฎกระทรวงเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และวิธีการสอบสวนผู้บริหารท้องถิ่นตามกฎหมายจัดตั้ง อปท. ฉบับที่แก้ไขใหม่ปี 2562 ยังไม่ได้ตราใช้บังคับ และไม่มีบทเฉพาะกาล มท. ให้รอกฎกระทรวง ผู้บริหารหลายคนสอบไว้ยังไม่สั่งให้พ้นจากตำแหน่ง เพราะต้องรอกฎกระทรวง (2) การรอการสอบสวนเท่ากับ “การรอการสะสาง” ในคุณสมบัติให้เสร็จสิ้นเสียก่อนที่ผู้บริหารท้องถิ่นฯ จะลงจากอำนาจ หรือ “การเซตซีโร่” เพื่อให้มีการเลือกตั้งต่อไป เสมือนหนึ่งการรอการชี้ขาดตัดสิน ในหลายๆ เรื่องมักปรากฏชัดแจ้งในพฤติการณ์ว่าผู้บริหารท้องถิ่นฯ มีความผิด ซึ่งถือไม่เป็นธรรมต่อประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นอย่างยิ่ง เพราะ หากมีการสอบสวนอาจมีผลทำให้ต้องพ้นจากตำแหน่ง แต่กระทรวงมหาดไทยมิได้กระตือรือร้นในการออก “กฎกระทรวงเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และวิธีการสอบสวน” ผู้บริหารท้องถิ่นเพื่อพิจารณาสั่งให้พ้นจากตำแหน่งตามกฎหมายจัดตั้ง อปท. แต่อย่างใด เพราะ กฎหมายจัดตั้ง อปท.ได้ประกาศใช้มาตั้งแต่ปี 2562 แล้ว (3) ประเด็นคำถามต่อมาก็คือ เมื่อใดจึงจะมีการตราและการใช้บังคับกฎกระทรวงฉบับนี้ออกมา สอบถามสำนักงานส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นทุกแห่ง ก็ได้คำตอบเพียงว่า กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นให้รอการสอบสวนผู้บริหาร อปท.ไว้ ส่วนการสั่งให้พ้นนั้นก็ให้รอกฎกระทรวงใหม่ออกมาเสียก่อน สรุปว่าให้รอก่อน (4) กรณีที่กฎกระทรวงออกภายหลังการเลือกตั้งคราวนี้เสร็จสิ้น แม้กฎหมายจะบัญญัติให้สามารถสั่งให้พ้นจากตำแหน่งภายหลังได้ แต่ค่าใช้จ่ายที่เกิดจากการจัดการเลือกตั้งใหม่ ผู้ใดจะเป็นคนรับผิดชอบในระหว่างรอความชัดเจนของการเลือกตั้งท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทยในฐานะผู้รับผิดชอบหลักในการออกร่างกฎกระทรวง ต้องจัดการสะสางเรื่องการสอบสวนผู้บริหารท้องถิ่นเก่าให้เสร็จสิ้น และการเลือกตั้งจะเกิดขึ้นเมื่อใดย่อมเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด ช่วยลดระบบอุปถัมภ์ของราชการส่วนท้องถิ่นและราชการส่วนภูมิภาคที่ขอรับการสนับสนุนทั้งงบประมาณและบุคลากรอยู่เนืองๆ เพื่อหยุดเดินถอยหลังและก้าวไปข้างหน้าเสียที กล่าวคือ วิตกว่าการชะลอการสั่งให้พ้นจากตำแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่นที่ถือเป็นวินัยของฝ่ายการเมือง หากเลือกตั้งครั้งนี้เสร็จ กฎกระทรวงกระทรวงออกมาพอดี ก็คงได้เลือกใหม่กันอีกรอบ เสียหายมาก (5) ขอยกตัวอย่างกรณี อปท. ที่มีคดีละเมิดที่ใกล้หมดอายุความสิทธิเรียกร้องด้วย หากชะลอการสอบสวนและการสั่งให้พ้นจากตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่นฯ จะเกิดผลเสียหายในทางละเมิดและทางปกครองได้ การสอบสวนของผู้กำกับดูแลฯ ถือเป็นกระบวนการภายในของฝ่ายปกครอง หรือเป็นการพิจารณาทางปกครอง ทำไมฝ่ายปกครองที่มีฐานอำนาจจึงกระทำไม่ได้ เป็นข้อจำกัด เป็นจุดอ่อนในการ “ตีความกฎหมาย” (Interpretation & Construction) ที่คับแคบก่อให้เกิดผลเสียต่อสาธารณะได้ ระบบอุปถัมภ์กับการมีส่วนได้เสียไม่แตกต่างกัน (1) ผลประโยชน์ทับซ้อนมองได้ทุกมิติ เพราะสังคมไทยคือสังคมอุปถัมภ์ (Patron & Clients System) ระบบอุปถัมภ์เป็นต้นทางของ “การทุจริต” (Corruption) ที่เป็นส่วนสำคัญในระบบอุปถัมภ์ การขอรับการบริจาคหรือสนับสนุนจาก ผู้กำกับดูแล หรือ ผู้มีอำนาจในเขตพื้นที่จาก อปท.อยู่เนืองๆ เป็นปัญหามากสำหรับ อปท.ขนาดเล็กๆ หากนายกฯ ใดไม่สนับสนุน ก็จะถูกเขม่นไม่ได้รับความร่วมมือ เพราะท้องถิ่นไม่สามารถเบิกเงินงบประมาณโดยตรงแล้วเอาเงินไปสนับสนุนหรือให้แก่หน่วยงานอื่นใดได้ (2) กรณีนายก และสมาชิกสภาเก่าที่หมดวาระไปแล้ว แต่กลับให้มาดำรงตำแหน่งอีกในช่วง 6 ปีที่ผ่านมา เป็นยาดำที่คงไม่มีใครมองเกมนี้ออก เหตุใดฝ่ายอำนาจรัฐจึงไม่ยอมเลือกตั้ง อปท.สักที ก็เพราะ นายก และ สมาชิกสภาที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวปัจจุบันได้รับประโยชน์จากตำแหน่งที่ดำรง เป็นเสมือน “การต่างตอบแทน” อันเป็นระบบอุปถัมภ์ที่ชัดเจน เช่น โครงการเงินกู้ 4 แสนล้านฟื้นฟูเศรษฐกิจจากสถานการณ์การระบาดโรคโควิด-19 ในขณะนี้คือโจทย์คำถามและคำตอบไปในตัวที่สำคัญ เพราะหาก มีการเซตซีโร่ในทันทีทันใด เชื่อว่าฝ่ายอำนาจนิยมคงไม่ยอม เพราะระบบต่างตอบแทนจะหายมลายไปเลยทันที เพราะ อำนาจในการบริหารงบประมาณดังกล่าวจะตกแก่ปลัด อปท. ที่ปฏิบัติหน้าที่นายก (รักษาการ) ในทันที ในสายตาของฝ่ายอำนาจ การให้นายกเก่าปฏิบัติหน้าที่ไปเรื่อยๆ ถือว่าดีแล้ว (3) ข้อสงสัยประการหนึ่ง อปท. ราชการส่วนท้องถิ่นมีไว้ทำไม เพราะราชการส่วนภูมิภาคแย่งซีนไปหมด งบประมาณจากส่วนกลางลงพื้นที่ฝากไว้ที่อำเภอ จังหวัด มิได้ให้ อปท. ดำเนินการโดยตรง หรือว่าต้องยุบภูมิภาคที่ไม่ค่อยมีงานอีกต่างหาก เพื่อไม่ให้มาแย่งซีน อปท. แล้วให้ อบจ.ซึ่งเป็น อปท.ที่ใหญ่กว่า มีขอบอำนาจที่มากกว่าดำเนินการ ส่วน อบต.เล็ก เทศบาลเล็ก งบประมาณจะมีจำกัดมาก โดยเฉพาะงบพัฒนา สถานการณ์ช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา อปท.หลายแห่งงบจึงหมดเกลี้ยง “แช่แข็งดองเค็ม” ท้องถิ่นไปทำไม (1) การแช่แข็งการปกครองท้องถิ่นโดยไม่มีการเลือกตั้งผู้บริหารและสภาท้องถิ่นมานานร่วม 6 ปีเต็ม ทำให้ อปท.กลายเป็นหน่วยกลไกของรัฐบาล การดำเนินโครงการต่างๆ ตามคำสั่งของรัฐบาล ฝ่ายบริหารท้องถิ่นขาดการริเริ่มสร้างสรรค์ ขาดการสร้างนวัตกรรมใหม่ในการพัฒนาท้องถิ่น ขาดความกระตือรือร้นในการแก้ไขปัญหาของประชาชนในท้องถิ่น (2) คำว่า “แช่แข็ง” (freeze) หมายความถึง “การแช่งแข็งทางการเมือง” อันเป็น “การยุติการเมืองแบบการเลือกตั้ง” (ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2555) หรือ จะใช้คำว่า frozen ในความหมายที่แช่แข็งแล้ว จนท้องถิ่นเสมือนเป็นเมืองขึ้นของส่วนกลางและส่วนภูมิภาคแบบเต็มรูปแบบ เพราะอยู่ในอำนาจ “บังคับบัญชาสั่งการ” ของนายอำเภอ และ ผู้ว่าราชการจังหวัดผู้กำกับดูแลในพื้นที่แล้ว สั่งการชี้นำการบริหารได้ จนลืมหลักเรื่องการกระจายอำนาจในรูปของ “การปกครองส่วนท้องถิ่น” ที่ถือเป็น “ทบวงการเมือง” ตาม ปพพ. ที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล เป็นเอกเทศต่างหาก มิใช่หน่วยงานในภายใต้บังคับบัญชาแต่อย่างใด (3) ปัจจุบัน คำว่า “แช่แข็ง” จะมุ่งไปที่ “การแช่แข็งประชาธิปไตย” ซึ่งเห็นว่า ก็คือ การแช่แข็งการเลือกตั้งนั่นแหละ หรือ การชะลอ ไม่ให้มีการเลือกตั้ง หรือ การทำให้การเลือกตั้งเสียสมดุล โดยฝ่ายอำนาจนิยมแสวงอำนาจจากความได้เปรียบในการเลือกตั้ง เพื่อให้เข้ามามีอำนาจในการบริหารรัฐ โดยการใช้กลไก “ตุลาการภิวัตน์” (Judicial review or Judicial activism) ที่ผิดเพี้ยน ไม่เหมือนต้นแบบที่มาจากฝ่าย common law กล่าวโดยสรุป “แช่แข็งการเลือกตั้ง” ก็คือ “การแช่แข็งประชาธิปไตย” นั่นเอง (4) หาก “ฝ่ายรัฐ” ซึ่งถือเป็น “ฝ่ายอำนาจนิยม” ไม่รีบถอนตัว ไม่คายอำนาจ ไม่คืนอำนาจให้ประชาชน ผลเสียหายแก่ระบบการกระจายอำนาจ ตามหลักปรัชญาประชาธิปไตยของการปกครองท้องถิ่นมีแน่ และ จะเป็นตัวเชื้อไฟโหมประชาชนส่วนใหญ่ให้มากยิ่งขึ้น ฉะนั้น การดองเค็มเลือกตั้งท้องถิ่นไม่เป็นผลดีแน่