สถานการณ์ความจำเป็นวันนี้บังคับให้ท้องถิ่นต้องจัดการเลือกตั้ง

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น) เป็นที่สังเกตว่าตลอดระยะเวลาช่วง 2-3 เดือนที่ผ่านมา คนท้องถิ่นถกเถียงว่าด้วยการเลือกตั้งกันไม่จบ ประเด็นสำคัญที่อีกฝ่ายเรียกร้องคือ อยากให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นโดยเร็ว เพราะตกค้างการเลือกตั้งมานานมาก ฝ่ายท้องถิ่นเองทั้งชาวบ้าน เจ้าหน้าที่ และ ฝ่ายนักการเมืองท้องถิ่น แม้แต่แรกยังไม่เห็นความสำคัญนัก แต่เมื่อมีการเปิดประเด็นเรียกร้องขึ้น แนวรวมหลายฝ่ายออกแนวเห็นพ้องร่วม “อยากเลือกตั้ง” ในขณะที่อีกฝ่ายคือ ฝ่ายอำนาจรัฐ ทั้งกระทรวงมหาดไทย (มท.) และ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) มีแต่เหตุขัดข้อง ไม่พร้อมที่จะดำเนินการ การเลือกตั้งท้องถิ่นเร็วแค่ไหนจึงคงเป็นประเด็น เพราะ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีหลายประเภท หลายหน่วย ขนาดเล็ก ขนาดใหญ่ไม่เท่ากัน การจะให้เรียงลำดับวันก่อนหลังจัดการเลือกตั้งจึงยาก มาดูปัจจัยเงื่อนไขความไม่พร้อมของท้องถิ่นในอีกแง่มุมหนึ่ง สถานการณ์เศรษฐกิจโลกเศรษฐกิจไทย สถานการณ์การระบาดของไวรัสโคโรนา หรือ COVID-19 ส่งผลให้รัฐบาลต้องใช้มาตรการที่เข้มข้นเพื่อควบคุมการระบาด โดยได้เริ่มใช้มาตรการล็อกดาวน์ในวันที่ 26 มีนาคม 2563 ไปจนถึงสิ้นเดือนกรกฎาคม 2563 เป็นอย่างน้อย ตามมาตรการใช้ พ.ร.ก.สถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยหยุดชะงัก แม้จะมีมาตรการที่รัฐออกมาช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจฯ จากมาตรการควบคุมป้องกันการติดเชื้อโควิดฯ ก็ตาม ผลกระทบต่อภาคธุรกิจ และเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศไทยได้รับผลกระทบรุนแรงมาก ฝ่ายวิจัยธนาคารกรุงศรีอยุธยา (9 มิถุนายน 2563) ประเมินสถานการณ์ผลกระทบ สรุปว่า เศรษฐกิจโลกจะหดตัว 3.2% เศรษฐกิจอาเซียนจะลดลง 2.1-5.4% ไทยจะได้รับผลกระทบมากที่สุดในอาเซียน นักท่องเที่ยวจะลดลง 60% เศรษฐกิจไทยในปี 2563 อาจหดตัว 5.4% อัตราเติบโต GDP คาดการณ์หดตัวเดิม 0.8% เป็นหดตัว 5.0% ต่ำสุดตั้งแต่วิกฤติต้มยำกุ้ง (1998) ซึ่งสอดคล้องกับ IMF (30 มิถุนายน 2563) คาดการณ์เศรษฐกิจไทย GDP จะหดตัว 5% หนักสุดในเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก และ ล่าสุด กกร. หรือ คณะกรรมการร่วมภาคเอกชน 3 สถาบัน (1 กรกฎาคม 2563) คาดการณ์ยิ่งหนักกว่าเก่าว่า เศรษฐกิจไทยเบื้องต้นในไตรมาสที่ 2 ปีนี้ GDP หดตัวติดลบถึง 5-8% ปัจจัยสถานการณ์การคลังภายในอปท. (1) ผลกระทบจากการใช้มาตรการป้องกันโรคติดเชื้อโควิด-19 ดังกล่าว ต้องยอมรับว่า หน่วยราชการที่ใช้งบประมาณไปจำนวนมากเพื่อแก้ไขปัญหาจนกระทั่งสถานการณ์ดีขึ้นผ่านพ้นไปได้ในระดับหนึ่ง คือ อปท. ทั้ง อบต. เทศบาล และ อบจ. ไม่ว่าการควบคุมโรค การแจกจ่ายแมสก์หน้ากากอนามัย(ผ้า) รวมทั้ง การแจกจ่ายค่าอาหารค่าตอบแทนแก่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน ซึ่งในภาพเชิงลบของความบกพร่อง ผิดพลาด สตง. และ ป.ป.ช.(รวม ปปท.) ก็กำลังเร่งเช็กบิลตรวจสอบหาความผิด มูลค่าความเสียหาย ป.ป.ท.ประมาณว่ารวมกันแล้วน่าจะถึงพันล้านบาท เช่น ในการจัดซื้ออุปกรณ์และสิ่งของในโครงการที่ซื้อแพงเกินเหตุจัดซื้อสูงเกินราคาจริงมากถึง 6-7 เท่าตัว เป็นต้น (2) ส่วนกลางโดยกระทรวงมหาดไทย (มท.) และ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ให้ อปท.รายงานยอดการใช้จ่ายเป็นประจำทุกเดือน หนังสือสั่งการต่าง ๆ ออกมาหลายฉบับ ล้วนสั่งการตอกย้ำให้ท้องถิ่นได้ใช้จ่ายเงิน ไม่ว่าจะชี้แจงซักซ้อมแนวทางตอบหารือ หรือแม้กระทั่งการยกเว้นระเบียบ มท. ว่าด้วยงบประมาณฯ และ แผนพัฒนาท้องถิ่นฯ จนทำให้การใช้จ่ายเงินงบประมาณของ อปท. หลายแห่งล่วงล้ำเข้าไปใช้จ่าย “เงินสะสม และเงินทุนสำรองเงินสะสม” กันทุก อปท.ถ้วนหน้า ซึ่งเหตุการณ์การใช้จ่ายเงิน มีมาหลายครั้ง ตั้งแต่รัฐบาลชุด คสช. จนรัฐบาลประยุทธ์หนึ่ง ได้บริหาร มีมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ และให้ท้องถิ่นใช้เงินสะสม จนเงิน และสภาพคล่องตัว อยู่ในสภาวะฝืดแล้ว เพราะ มท. ได้แก้ไขลดหลักเกณฑ์การใช้เงินทุนสำรองเงินสะสมจาก 25% เป็น 15% ทำให้ท้องถิ่นเงินสะสมเหลือน้อยลง (3) ในส่วนของการตั้งงบประมาณเพื่อการเลือกตั้งนั้น สถ. และ กกต. ให้ท้องถิ่นตั้งงบประมาณ มาตั้งแต่ปี 2562 ไว้รองรับการเลือกตั้งแล้ว ไม่จำเป็นต้องใช้เงินสะสม เงินทุนสำรองเงินสะสมแต่อย่างใด แต่ อปท.ไม่อาจปฏิเสธว่าไม่มีเงินงบประมาณ เพราะ อปท.หลายแห่งได้โอนงบเลือกตั้งส่วนนี้ไปสำรองจ่ายเพื่อการป้องกันควบคุมโรคโควิด-19 จนหมดแล้ว (4) ในการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นภาษี ที่เป็นความหวังก็คือภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (ภาษีทรัพย์สิน) ปัจจุบันรัฐก็ได้ชะลอ และยกเว้นให้จัดเก็บเพียง 10 % พ.ร.ฎ. ลดภาษีลงร้อยละ 90 เป็นผลดีแก่ประชาชน เจ้าของบ้านเช่า อพาร์ตเมนต์(อาคารที่พักอาศัย) หอพัก คอนโดฯ โรงงาน ห้างสรรพสินค้า ฯลฯ ราคาประเมินที่ลดลงถูกมาก ทำให้ อปท.ไม่มีรายได้ คาดว่าจะทำให้อัตราภาษีที่แท้จริงของ อปท.ที่ลดลงจาก ภ.ร.ด. ในปี 2562 มากกว่า 90% (5) นอกจากนี้ยังมีสถานการณ์เอื้อเข้ามาอีกประการคือเงินอุดหนุนทั่วไปจากรัฐบาลที่ได้เข้ามาหมดแล้ว อปท. ได้รับงบต่ำกว่าประมาณการ อปท. ขนาดเล็กได้เพียงประมาณ 5 ล้านบาท อปท.ใหญ่ก็เทียบสัดส่วนลดลงไป ทำให้รายจ่ายเพื่อการพัฒนาและโครงสร้างพื้นฐานไม่มี หรือเป็นไปไม่ได้ หากจะมีการเลือกตั้งท้องถิ่นเงิน อปท.หลายแห่งอาจใช้เงินสะสมที่มีน้อยอยู่แล้ว (บางแห่งอาจไม่มียอดเงินฯ) เพราะใช้จ่ายเพื่อป้องกัน โควิดไปหมดแล้ว กล่าวคือ รายได้ก็ไม่เข้าเป้าตามประมาณการรายรับ หากใช้เงินทุนสำรองเงินสะสมก็ยังไม่รู้ในอนาคตว่า จะผ่าวิกฤติโควิดรอบสองอีกหรือไม่ ยิ่งเศรษฐกิจภายในภายนอกประเทศทั่วโลกย่ำแย่ การใช้เงินงบประมาณกระตุ้นเศรษฐกิจที่ไม่เกิดการค้าการลงทุน โดยนำไปเลือกตั้งอาจยิ่งจะทำให้สถานการณ์การคลังของท้องถิ่นแย่ลงอีก เพราะรัฐบาลคงไม่มีเงินงบประมาณมาจ่ายชดเชยคืนให้ท้องถิ่น ความจำเป็นบังคับให้ท้องถิ่นต้องเลือกตั้ง (1) ต่างฝ่ายต่างกดดัน คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ยึดอำนาจและสืบทอดอำนาจต่อเนื่องมายาวนานตั้งแต่ปี 2557 ถึงปัจจุบันทำให้ไม่มีการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น ร่วม 7 ปี สำหรับ อปท.บางแห่งอาจยาวนานถึง 7-9 ปีก็มี เพราะเมื่อครบวาระแล้วไม่ได้เลือกตั้ง แต่ ประกาศและคำสั่ง คสช.ให้ปฏิบัติหน้าที่อยู่ต่อ(ชั่วคราว) การไม่คืนอำนาจการตัดสินใจให้แก่ประชาชน โดยประชาชน เพื่อให้ท้องถิ่นทุกระดับต้องมาจากการเลือกตั้ง การไม่เลือกตั้งท้องถิ่นถือเป็นการกดดันเปลี่ยนแปลงความคาดหวังของประชาชนในทุกระดับ ยิ่งนานวันไปฝ่ายอำนาจรัฐยิ่งไม่มีเหตุผลมาอ้างเพื่อเลี่ยงการเลือกตั้งได้ เมื่อฝ่ายรัฐสร้างความกดดันแก่ฝ่ายประชาชนได้ อีกฝ่ายก็ออกมากดดันฝ่ายรัฐได้เช่นกัน เพื่อให้มีการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่นเกิดขึ้น (2) ถึงคราวต้องจัดการเลือกตั้งท้องถิ่น เมื่อการเมืองระดับชาติได้จัดการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 เสร็จเรียบร้อยแล้วเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 เมื่อ กกต. ได้ตราระเบียบกฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่นเสร็จแล้ว กระทรวงมหาดไทยจะอ้างความไม่พร้อมต่าง ๆ นานาไม่ได้ ครั้นจะอ้างว่าท้องถิ่นไม่พร้อมก็ไม่ได้ เพราะประชาชนท้องถิ่นอยากเลือกตั้ง แม้ช่วงหนึ่งมีการวิเคราะห์กันว่านักการเมืองท้องถิ่นไม่อยากให้เลือกตั้งก็ตามคงไม่ใช่เหตุผลที่แท้จริง ฝ่ายรัฐบาลอ้างหลบเลี่ยงการเลือกตั้งท้องถิ่นมาตั้งแต่ช่วงก่อนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 แต่โชคดีที่มีสถานการณ์โรคโควิด-19 เข้ามาในปี 2563 ทำให้ทุกฝ่ายเข้าใจและจำใจต้องเลื่อนการเลือกตั้งท้องถิ่นออกไปก่อน แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า ในช่วงสถานการณ์โรคโควิดการเลือกตั้ง ส.ส. ระดับชาติก็ยังมีได้ และ “การเลือกผู้ใหญ่บ้าน” ในระดับท้องถิ่นหมู่บ้านก็ยังคงมีการเลือกกันตามปกติ (3) ข้ออ้างไม่จัดการเลือกตั้งไม่มี เมื่อสถานการณโรคโควิดดีขึ้น ฝ่ายเรียกร้องทุกฝ่ายจะเพ่งไปหาการเลือกตั้งท้องถิ่นอย่างหนีไม่พ้น รัฐบาลพยายามโยนไปมาก็ไม่สามารถหาเหตุผลมาตอบอ้างได้ เมื่อแก้ตัวไม่ได้ว่าทำไมต้องเลื่อนเลือกตั้งท้องถิ่น ฝ่ายรัฐจึงไม่มีทางออกอื่น นอกจากกำหนดให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นขึ้น หากไม่มีเลือกอาจเกิดกระแสความไม่พอใจของฝ่ายตรงข้าม ทำให้การเมืองวุ่นวาย รัฐบาลจะเสียเปรียบจากสถานการณ์นี้ ที่ไม่ต้องรอการสร้างฐานคะแนนเสียงหนุนให้ได้เปรียบเสียก่อน ดังนั้น จึงเกิดทางเลือกสองแพร่งที่หากรัฐบาลให้จัดการเลือกตั้งท้องถิ่นขึ้นทันทีก็จะมีความเลี่ยงในคะแนนฐานที่ได้รับ (รัฐบาลไม่ได้ฐานเสียง) ครั้นหากจะให้เลื่อนการเลือกตั้งท้องถิ่นออกไปก็ยากจะหาเหตุหาข้ออ้างได้ (4) บรรดาผู้รู้ได้นำเสนอความเห็นการจัดการเลือกตั้งท้องถิ่นในหลาย ๆ รูปแบบ เช่น เสนอให้เลือกตั้งพร้อมกันทั่วประเภทของ อปท. ได้แก่ อบจ. เทศบาล อบต. เมืองพัทยา และ กทม. รวม อปท. จำนวน 7,852 แห่ง แม้ว่าจะดีตรงที่ว่าทำพร้อมกันทั้งหมด ตัดปัญหาการวิ่งรอกของผู้สมัคร การควบคุมการทุจริตเลือกตั้งและอื่น ๆ ง่ายกว่า เพราะทำครั้งเดียวกัน ผู้ตรวจการเลือกตั้ง (ผตล.) อาจควบคุมและสร้างผลงานการจับการทุจริตได้ดีกว่าครั้งที่ผ่าน ๆ มา และ ทำให้วาระในการเลือกตั้ง การดำรงตำแหน่งพร้อมกันหมดทั่วประเทศ เนื่องจากพื้นที่ที่ทับซ้อนกัน คือ พื้นที่ อบจ. จะทับซ้อน พื้นที่ เทศบาล อบต. เมืองพัทยา ทำให้ต้องมีบัตรเลือกตั้ง 4 ใบ คือ อบต. 2 ใบ (นายก อบจ. และ ส.อบจ.) และ เทศบาล อบต. เมืองพัทยา อีกแห่งละ 2 ใบ (นายกและ สมาชิกสภาฯ) จึงเป็นปัญหาว่า กกต. จะรับไม่ไหว อาจเกิดปัญหาความยุ่งยากสับสนในการบริหารจัดการ ปัญหาการนับคะแนน ปัญหาบัตรเขย่ง เช่น นับบัตรหลายรอบ ผลจำนวนบัตรและผู้มาลงคะแนนไม่เท่ากัน เป็นต้น (5) ข้อเสนอทางเลือกต่อไปคือ ให้จัดการเลือกตั้ง อปท.ที่มีความพร้อมไปก่อน โดยเฉพาะ อปท. ขนาดเล็ก ประเภทที่ไม่มีความยุ่งยากในการเตรียมการ เช่น อบต. หรือ เทศบาล ก่อน ต่อมาก็คือ การเลือกตั้ง อปท.ขนาดใหญ่ เช่น อบจ. และ กทม. ตามลำดับ หรือ อาจจะกลับกัน โดยการเลือกตั้ง อบจ. และ กทม. ก่อน แล้วจึงเลือกตั้ง อบต. และ เทศบาล ก็ได้ โดยให้มีระยะเวลาเว้นช่วงห่างกัน ประเภท อปท. ละประมาณ 3 เดือน โดยแบ่งแยกเป็นกลุ่มประเภท ได้ 3 กลุ่มคือ (1) กลุ่มประเภท อบต. (2) กลุ่มประเภทเทศบาล และเมืองพัทยา และ (3) กลุ่มประเภท อบจ. และ กทม. ซึ่งได้มีข่าวแพร่กันว่าน่าจะมีการเลือกตั้ง อบจ. และ กทม. ในวันที่ 13 ธันวาคม 2563 นี้ก็ต้องคอยติดตามดูกันต่อไป รัฐบาลพร้อมเซตซีโร่ท้องถิ่นได้เมื่อใด การเซตซีโร่ หรือ การให้ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น (สถ.และผถ.) พ้นจากหน้าที่ที่ปฏิบัติเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อมิให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบของผู้ที่จะสมัครรับเลือกตั้งในครั้งที่จะเกิดขึ้น เมื่อสถานการณ์เงื่อนไขที่ทำให้การเลื่อนการเลือกตั้งมาถึงจุดสะดุดโรคโควิด ที่มีผลกระทบต่อเศรษฐกิจสังคมของชาวบ้านมาก โดยเฉพาะคนรากหญ้าในท้องถิ่น ที่ยังไม่รวมถึงธุรกิจ SMEs น้อยใหญ่ทั้งหลายในท้องถิ่น ได้รับผลกระทบกันเป็นลูกโซ่ทั้งหมด รัฐบาลหลบเลี่ยงการเลือกตั้งท้องถิ่นมานานเป็นกระแสการกดดันกันทั้งสองฝ่ายคือฝ่ายประชาชนผู้อยากเลือกตั้ง และฝ่ายรัฐที่อ้างความไม่พร้อม เมื่อสถานการณ์โรคโควิดดีขึ้น ฝ่ายรัฐจะหาข้ออ้างไม่ได้ แม้ในข้อเท็จจริง อปท. บางแห่งมีสถานการณ์การคลังที่ย่ำแย่ ก็ยังอยากจะเลือกตั้ง เพราะ อปท.ยืนยันว่าอย่างไรเสีย อปท. ก็ต้องจัดการหางบประมาณเองมาให้ได้เพื่อการเลือกตั้ง ไม่ต้องหวังพึ่งส่วนกลางหรือรัฐบาล คิดเล่น ๆ การเซตซีโร่ให้ สถ.ผถ.พ้นจากหน้าที่ที่ปฏิบัติสัก 3-4 เดือน อปท.ก็จะได้งบประมาณมาฟรี ๆ เพื่อเสริมเพิ่มงบการเลือกตั้งได้ทันที และอาจขอใช้งบเงินทุนสำรองเงินสะสมได้อีกส่วนหนึ่ง ดังกล่าวแล้ว เป็นต้น แต่อย่างไรก็ตามเศรษฐกิจและสถาการณ์การคลังของ อปท. ช่วงนี้แย่จริง ๆ กล่าวคือขาดรายรับ รายได้ที่เป็นกอบเป็นกำ ด้วยสถานการณ์ที่เศรษฐกิจรุมเร้าในทั้งระบบเศรษฐกิจโลก สุดท้ายการตัดสินใจของรัฐบาลโดยคณะรัฐมนตรีที่จะต้องรีบตัดสินใจกำหนดให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นโดยเร็วตาม พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2562 ตามบทเฉพาะกาลมาตรา 142 เพราะหากล่าช้าไปโดยไม่มีเหตุผลรังแต่จะเกิดภาพลักษณ์เชิงลบต่อรัฐบาลมากกว่า