ย้อนอดีตมหากาพย์พัฒนาการของ อปท. ยังดีอยู่หรือไม่

บทความพิเศษ : ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น) “องค์การบริหารส่วนตำบล” (อบต.) เป็น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) รุ่นบุกเบิกยุคแรกมีบุคลากรเรียกว่า “สามทหารเสือ” ที่แปลงมาจาก “ครูคลังช่างหมอ” (สี่งานหลักของท้องถิ่น) หมายถึง ข้าราชการพนักงานส่วนตำบลรุ่นแรกที่ได้รับการบรรจุลง อบต.ทั่วประเทศในสามตำแหน่งแรก คือ (1) ปลัด อบต. วุฒิสายปริญญา (2) หัวหน้าส่วนการคลัง วุฒิสายอนุปริญญา และ (3) หัวหน้าส่วนโยธา วุฒิสายอนุปริญญา ตามโครงสร้างของ อบต. ในยุคนั้น หาใช่สามทหารเสือ 3 ป. ปัจจุบันหรือสามทหารเสือตามนวนิยายของดูว์มา (1844) แต่อย่างใด คำนี้เป็นสัญลักษณ์เรียกขานกันมานานแล้ว เมื่อปลายปี 2560 สมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทยซึ่งถือเป็นองค์หนึ่งของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่เข้มแข็งมีเครือข่ายทั่วประเทศ ได้จัดการประชุมสัมมนาทางวิชาการกระจายอำนาจฯ พร้อมงานรำลึก 2 ทศวรรษ 3 ทหารเสือ อบต. ถึงปัจจุบันมหากาพย์พัฒนาการของ อปท.จาก อบต. นับได้ 23 ปีไม่ขาด ในที่นี้ถือเป็นจุดเริ่มของ อปท.ว่าจะก้าวหน้าหรือถดถอย สามทหารเสือยุคบุกเบิก อปท.ปี 2540 (1) อบต. เป็นองค์กรใหม่ ซึ่งเกิดขึ้นตาม พรบ.สภาตำบล และองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 2 มีนาคม 2538 เป็นต้นมา แยกรุ่นการตั้ง อบต.กันชัด ๆ ดังนี้ (1) อบต.รุ่นแรกตามประกาศกระทรวงมหาดไทย (มท.) ลงวันที่ 2 มีนาคม 2538 จำนวน 617 แห่ง มีผลตั้งแต่วันที่ 2 มีนาคม 2538 (2) อบต. รุ่นที่ 2 ตามประกาศ มท. ลงวันที่ 19 มกราคม 2539 ประกาศราชกิจจานุเบกษาวันที่ 30 มกราคม 2539 จำนวน 2,143 แห่ง มีผลเมื่อพ้นกำหนด 60 วันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป (3) อบต.รุ่นที่ 3 ตามประกาศ มท. ลงวันที่ 16 ธันวาคม 2539 ประกาศราชกิจจานุเบกษาวันที่ 25 ธันวาคม 2539 จำนวน 3,637 แห่ง มีผลเมื่อพ้นกำหนด 60 วันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป รวมเป็น อบต. จำนวน 6,397 แห่ง ที่ถือเป็นยอดจำนวน อปท. ที่มากมาย ฉะนั้นในช่วงปี พ.ศ. 2538-2540 จึงมีการเรียกบรรจุข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่น “สามทหารเสือ” เป็นจำนวนมากมายเป็นหลักหมื่นอัตรา ในทางวิชาการมีผู้กล่าวว่า การยกฐานะ “สภาตำบล” เป็น “อบต.” ถือเป็น "การแท้งลูก" คลอดบุตรก่อนกำหนด แบบกฎหมายบังคับให้คลอด ไม่ได้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของคนท้องถิ่น กล่าวคือ ยกฐานะสภาตำบล “ขึ้นเป็น อบต.หมดยกแผง” ที่ยอดรายได้ที่จัดเก็บได้เองเป็นหลักเพียงอย่างเดียว โดยไม่ได้มีเงื่อนไขความพร้อมอื่นประกอบเลย เช่นความยินยอมของประชาชน (2) อย่างไรก็ตามเส้นทางชีวิตข้าราชการของเหล่าสามทหารเสือได้เติบโตมาตลอด จนถึงคราวที่จะต้องมีการเปลี่ยน “ระบบซี” เริ่มจากเมื่อ 4 มกราคม 2553 มีสรุปผลโหวตโพลยกเลิกซีปรับเป็นโครงสร้างระดับชั้นงานแบบแท่ง (Broadband) หรือ “ระบบแท่ง” ของสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย เพื่อนำเสนอผลให้ ก.ถ ผู้ว่าจ้าง สปร.เรื่องการยกเลิกซีของข้าราชการ อปท. (ระยะที่ 2) ใน 5 รูปแบบ ด้วยการเสนอรูปแบบใหม่รูปแบบที่ 4 (47.50%) ที่ชนะรูปแบบที่ 3 (รูปแบบอิง ก.พ.มากที่สุด 45.69%) แบบเฉียดฉิว เหล่าข้าราชการส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะสามทหารเสือ อบต. ก็เริ่มส่อแววทะเลาะกันใน “เส้นทางก้าวหน้าในสายอาชีพ” (Career Path) จนได้ (3) แม้ว่าทั้งสามเสือจะโตมาในสายบริหารด้วยกัน แต่แตกต่างในคุณวุฒิ เพราะ มีการขยายซี ขยายโครงสร้าง ค่าตอบแทนประจำตำแหน่ง เมื่อปรับเป็นระบบแท่ง ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2558 และชะลอการบังคับใช้ไปอีก 1 ปี ในปี 2559 ผู้ชนะคือปลัด เพราะมีความสามารถ (ว่ากันอย่างนั้น) เพราะตามระเบียบกฎหมายของ อบต. นั้นให้เทียบกับกฎหมายบุคคลของเทศบาล ด้วยมาตรฐานทั่วไปของ ก.กลาง 3 ก. (ก.จ.,ก.ท. และ ก.อบต.) ตามเส้นทางการเติบโตที่อุดมด้วยระบบอุปถัมภ์ของท้องถิ่น การโอนย้ายข้ามไปมาจาก อบต. ไปเทศบาลหรือ อบจ. จึงเป็นเรื่องปกติ (4) ด้วยข้อจำกัดในขนาดของ อบต.ที่ล็อกกันด้วยรายได้ หรือ อยู่ที่ความลงตัวของท้องถิ่น จึงทำให้ อบต. ยกฐานะเป็นเทศบาลไม่หมด แม้โดยหลักกฎหมายแล้วไม่มีอุปสรรคขวางกั้นเลย เพียงมีแต่จำนวนประชากรเป็นตัวตั้งเท่านั้น เหล่านี้มีผลกระทบต่อโครงสร้างใหม่ของ อบต. เป็นอย่างมาก เป็นความพยายามของ “แผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” หรือเหตุใดไม่ปรากฏชัดเจน เพราะว่า “ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” หรือที่เรียกย่อว่า “ประมวล อปท.” และ กฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ที่เป็นกฎหมายหลัก ถูกฝ่ายมีอำนาจ “ดองเค็ม” ไว้อย่างยาวนาน ตั้งแต่หลังปี 2550 นับได้ 12 ปี หากจะนับจากรัฐธรรมนูญ 2560 ก็ได้ 3 ปี นี่ยังไม่นับรวมกฎหมายสำคัญว่าด้วยการกระจายอำนาจ คือ “กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนในการกระจายอำนาจให้แก่ อปท.” ซึ่งที่จริงการนับเวลาต้องนับรวมในช่วงของรัฐธรรมนูญ 2550 ด้วย เพราะข้าราชการฝ่ายอื่น ๆ เช่น ข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ข้าราชการกรุงเทพมหานคร (ก.ก.) ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (ก.ค.ศ.) และข้าราชอื่น ได้อนุวัตแก้ไขกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ ไปนานหลายปีแล้ว โดยเฉพาะ “องค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรม” (ก.พ.ค.) แม้แต่องค์กรการรวมกลุ่มโดยชอบด้วยกฎหมายของ อปท. ก็ยังไม่โต เพราะ ไม่มีกฎหมายมาส่งเสริมและรับรอง เช่น สมาคม สหพันธ์ ชมรม ทั่วไป ของคน อปท. ทั้งหมด กว่า 6 ปีที่ไม่มีการเลือกตั้งท้องถิ่น (1) ที่จริงไม่ใช่ 6 ปี เพราะ อปท. บางแห่งอาจไม่ได้เลือกตั้งมานานมากถึง 8-9 ปี เพราะ สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.และผถ.) คนเดิมถูก คสช.กำหนดให้อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป ไม่มีการสรรหากรณีตำแหน่งนายก อปท.ว่าง แต่ให้ปลัด อปท. ปฏิบัติหน้าที่นายก แต่กรณีของ ผู้ว่าราชการ กทม. เป็นการแต่งตั้ง (ปี 2559) หรือที่ภาษาชาวบ้านเรียก “ลากตั้ง” เหมือนการ “ลากตั้ง ส.ท. ในกรณียกฐานะ อบต.เป็นเทศบาลตำบลใหม่” (2) การเมืองท้องถิ่นถือเป็นเรื่องที่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด ในเชิงสัญลักษณ์ถือเป็น “รากฐานของประชาธิปไตย” อย่างหนึ่งที่เข้มแข็ง เพราะเป็นองค์กรของคนรากหญ้าในพื้นที่ ฉะนั้นรัฐบาลจึงไม่มีคำอธิบายใด ๆ ได้เลยว่าเหตุใดจึงไม่จัดการเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นระยะเวลาที่นานเกินควร โดยอ้างโน่นนี่นั่น เช่น อ้างว่า ไม่มีงบประมาณ หรือ การแบ่งเขตเลือกตั้งท้องถิ่นยังไม่เสร็จ ว่าประชาชนยังไม่พร้อมสำหรับการเลือกตั้ง ติดสถานการณ์โควิด ฯลฯ สารพัดคำแก้ตัว และ เลื่อนเลือกตั้งท้องถิ่นออกไปเรื่อยๆ เป็นที่โจมตีของฝ่ายคนหัวใหม่รุ่นใหม่ว่าเป็นการสืบทอดอำนาจ หวงอำนาจ อำนาจนิยม ฯลฯ (3) เป็นห่วงใน “การกระจายอำนาจ มิใช่การกระจายการบริหารงบประมาณ” ซึ่งเป็นการกระจายอำนาจแบบเทียมๆ การช่วงชิงอำนาจฐานล่างให้ได้แบบเบ็ดเสร็จ ด้วยการทำทุกวิถีทางเพื่อให้ได้คะแนนนิยมของฝ่ายการเมือง นี่ก็สำคัญมาก เพราะ 1 เสียงของคนรากหญ้าอาจไม่เป็นดั่งที่นักการเมืองหวังได้ เพราะนักการเมืองมีหลายฝ่าย แต่แน่ ๆ ก็คือมีฝ่าย “คนรุ่นใหม่หัวใหม่หัวก้าวหน้า” อยู่ในพื้นที่ อปท.ด้วย นักการเมืองต้องเลิกเอาหัว (คะแนน) ประชาชนมาอ้าง และเลิกทำมาหากินในส่วนต่างเงินทอนโครงการที่ผิดรัฐธรรมนูญ “ขบวนการสมคบคิด” (Conspiracy Theory) ต้องเลิก กี่ครั้งกี่หนที่สอบถามท้องถิ่นเรื่องงบเลือกตั้ง ถามท้องถิ่นย้ำทำไม ตั้งแต่ ปี 2538 ถึง 2557 ท้องถิ่นเลือกตั้งมานับครั้งไม่ถ้วนแล้ว (4) ที่แปลกก็คือระบบข้อมูลออนไลน์ อปท. ELAAS ก็มีข้อมูลงบประมาณฯ อปท.อยู่ในนั้น หากออกแบบดีก็สามารถดึงข้อมูลรายงานออกมาได้เลยทุก อปท. ทำไมไม่บูรณาการกัน จะได้ไม่ต้องมาถาม อปท.ถามแล้วถามอีก แม้ อปท.ถืงไม่ตั้งงบแต่ยังมีเงินสะสม ใม่มีเงินสะสม ก็จ่ายเงินสำรอง หรีอโอนเงินงบประมาณ แค่ผู้มีอำนาจประกาศให้เลือกตั้ง อปท.ก็พร้อมแล้ว ฟื้นฟูโควิดสะดุดไปหมดเพราะเจอดองเค็มเลือกตั้ง (1) วกมาเรื่องฟื้นฟูเศรษฐกิจหลังโควิดแท้หรือเทียมกันแน่ โอกาสที่เงินกู้สี่แสนล้านจะกระจายถึงรากหญ้ามีได้แค่ไหน เพียงใด หลายโครงการไม่ได้ช่วยรากหญ้า คน อปท. แต่เอื้อมากกว่าแก่นายทุนผู้ประกอบการรายทุนใหญ่ หลายโครงการเป็นโครงการสำเร็จรูปแคปซูลที่ส่วนกลางเตรียมไว้แล้ว ไม่ได้มาจากข้อเสนอของรากหญ้าเอง คือชาวบ้านไม่ได้คิด เป็นวัฒนธรรมหยิบยื่นโครงการแบบเดิมๆกำลังหวนกลับมาอีก เป็นวัฏจักรอุบาทว์เวียนวนแบบเดิมๆ เพราะคนคิดเสนอโครงการคือคนมีอำนาจ (รัฐราชการ) ที่ไม่เห็นหัวคนรากหญ้า ปากบอกเพื่อประชาชน แต่ปิดโอกาสชาวบ้าน เอาง่ายๆ แค่การเลือกตั้งท้องถิ่นดังกล่าวที่จะมี ก็ไม่ให้มี ลากยาว ดองเค็มอย่างมีนัยสำคัญ (2) ดูเป้าประสงค์โครงการจั่วหัวว่า "ฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมจากโควิด" (กระตุ้น ศก.โดยเฉพาะภาคการเกษตรกรรม) คำว่าฟื้นฟูก็คือ ต้องได้รับผลกระทบ เสียหายทางเศรษฐกิจมามากแล้ว ตามที่ มท.1 แถลงว่า “ต้องช่วยกันทำเพื่อชาติ เศรษฐกิจต้องเดิน คนต้องมีรายได้” การบริหารโครงการต้องเกิดความโปร่งใส และหวังเป็นอย่างยิ่งว่าเราจะใช้เงินงบประมาณนี้ทำให้ประชาชนมีหนทางใช้ชีวิตที่ดีขึ้นในการทำมาหากิน ประกอบอาชีพ สร้างสรรค์สิ่งที่ดี สร้างโอกาสที่ดีต่อไป แต่หลายโครงการไม่ได้ฟื้นฟูถึงรากหญ้าโดยตรง โครงการมันอ้อมค้อม แอบแฝง ไม่ถึงรากหญ้าโดยตรง เช่นโครงการส่งเสริมอาชีพ สร้างงานอย่างยั่งยืนแก่รากหญ้า โครงการประเภทนี้หาทำยายาก เพราะหน่วยปฏิบัติทำยาก ไม่ได้ผลประโยชน์หัวคิว ไม่ได้หน้า จึงขาดหน่วยอาสาทำโครงการแบบนี้ ที่ต้องทำแบบระยะยาวมีแผนมีขั้นตอน มาทำแบบด่วนทำสั้นลัดขั้นตอนไม่ได้ จึงทำยาก ที่ผ่านมาในช่วงสถานการณ์โควิด มีโครงการปลูกผักหน้าแล้งของกรมการพัฒนาชุมชน ที่ฝนกำลังมาลองดูในพื้นที่สิ ตอนนี้ไปถึงไหนแล้ว การแจกเมล็ดพันธุ์ผัก การส่งเสริมฯ เตรียมแปลง เตรียมเกษตรกรเพียงใด เพราะ อปท.ต้องเป็นตัวหลักในฐานะเจ้าของพื้นที่ปลูกผักที่ต้องรู้ทุกอย่าง ที่เป็นห่วงวิตก แน่นอนว่า ในหลายโครงการอาจเป็นโครงการซ้ำซ้อนซ้ำซากทำแล้วทำอีก แต่ไม่เป็นผล ทำเพื่อให้ได้ยอดเงินงบประมาณ ทำให้แล้วๆไป ไม่หวังผลสัมฤทธิ์ยั่งยืน เรียกว่าหน่วยงานใดได้โครงการมาลงทำก็ได้หน้าได้ตา มีผลงาน (3) เป็นที่มาว่าสภาพัฒน์ มีหนังสือด่วนที่สุดลงวันที่ 12 มิถุนายน 2563 แจ้งให้ ผวจ.ทบทวนโครงการใหม่ ให้จบในจังหวัด เพราะโครงการที่เสนอมามีมากล้นถึงกว่าแปดแสนล้าน(เกินกว่าเท่าตัว) แล้ว ผวจ. จะตัดโครงการออกได้อย่างไร ถือเป็นความผิดความพลาดในการไม่คิดให้รอบครอบให้จบกระบวนการตั้งแต่แรก แต่กลับใช้วิธีการเร่งรัดให้เสนอโครงภายใน 10 วัน ซึ่งในทางปฏิบัติเป็นไปไม่ได้ที่การเสนอโครงการแบบด่วนเวลาจำกัดเช่นนี้จะสมบูรณ์ การทบทวนจะเป็นช่องทางของระบบอุปถัมภ์ในการวิ่งเต้นโครงการของหน่วยงานผู้เสนอโครงการฯ เพื่อให้แน่ใจว่าโครงการที่ตนเสนอไปจะได้รับการอนุมัติเม็ดเงิน เป็นปัญหาว่า อปท.หรือหน่วยงานเจ้าของโครงการฯได้เอาโครงการประเภทใดไปเสนอสภาพัฒน์ฯ เป็นโครงการเพื่อคนรากหญ้าใช่หรือไม่ อย่างไร เพราะเรื่องปากท้องชาวบ้านรากหญ้าอย่างยั่งยืนเป็นเป้าหมายฟื้นฟูเศรษฐกิจในครั้งนี้ เห็นใจคน อปท.บ้างนะ ทุกวันนี้คน อปท.ลุกลี้ลุกลนไปหมดแล้ว