ทิศทางการกระจายอำนาจการถ่ายโอนภารกิจไม่คืบหน้า

บทความพิเศษ/ ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น) ที่ผ่านมาการรายงาน “การถ่ายโอนภารกิจ” ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) หรือ ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 (ใหม่) มาตรา 250 วรรคหนึ่ง ใช้คำว่า “หน้าที่และอำนาจ” ส่วนใหญ่เป็นเอกสารรายงานวิชาการที่เล่มหนา คนทั่วไปไม่สนใจเข้าไปอ่าน หากจะอ่านก็เพียงประเด็นบทสรุป ซึ่งในทางปฏิบัติจริงนั้นมีข้อเท็จจริงในรายละเอียดที่แปลกแตกต่างจากรายงานทางวิชาการ เพราะ อปท. มีกว่า 7 พันแห่ง ที่มีภารกิจมากมายตามศักยภาพของ อปท.ที่จะรับการถ่ายโอน ในภารกิจการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ที่มีปัญหาทางปฏิบัติในปัจจุบันโดยเฉพาะการเบิกจ่ายงบประมาณ เริ่มชี้ให้เห็นความไม่เป็นเอกภาพของภารกิจนี้ เพราะ ขนาดของ อปท. เล็กใหญ่แตกต่างกันมาก ลงมาเกี่ยวโยงถึงภารกิจการส่งเสริมอาชีพ ที่ดูจะเป็นปัญหาหนัก ในเรื่องของความซ้ำซ้อน ความชัดเจนในภารกิจ เป็นที่สังเกตการถ่ายโอนงานเทคนิคให้ อปท.ดูแลบำรุงรักษาและทำต่อเท่านั้น เช่น การถ่ายโอนทางหลวงแผ่นดิน ทางหลวงชนบท ที่ผลที่สุดเป็นไปไม่ได้ และมีการมอบคืนกรมทางหลวง และ กรมทางหลวงชนบทไปเช่นเดิม แม้แนวโน้มช่วงแรกจะมีการยุบกรมทางหลวงชนบทแต่ก็ยุบไม่ได้ นอกจากนี้ในระยะหลัง การใช้งบกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยเม็ดเงิน ก็มีการนำไปใช้ทดลอง “นำร่อง” (Pilot Project) ในโครงการที่เพิ่งมีการทดลอง ยังไม่มีผลรับรองทางวิชาการรองรับ และมีความเสี่ยงในการการดำเนินการสูง เพราะ มีการผูกขาด ได้แก่ การเสนอโครงการ “ถนนยางพาราดินซีเมนต์ ถนนยางพาราแอสฟัลติก” หรือ “ถนนดินซีเมนต์ผสมยางพารา” (Parasoil Cement) หรือ โครงการ 1 หมู่บ้าน 1 กิโลเมตร ก่อสร้างถนนดินซีเมนต์ปรับปรุงคุณภาพด้วยยางธรรมชาติ สำหรับงานถนนท้องถิ่น ทางหลวงท้องถิ่นมีกฎหมายรองรับแต่ทำยาก หน่วยงานดูแลได้แก่ อบต. เทศบาล อบจ. เมืองพัทยา และ กทม. มีปัญหาการในดูแลทางหลวงท้องถิ่น เช่น (1) อปท. ไม่มีงบประมาณเพียงพอในการปรับปรุงทางตามระยะเวลา เพราะ ต้องยอมรับว่า เงิน อุดหนุนเฉพาะกิจประเภททางถ่ายโอน มีการยักย้ายถ่ายเทงบประมาณไปนอกเขตทางถ่ายโอนท้องถิ่น (งบวิ่ง) (2) มีความไม่เข้าใจในบทบาท อปท.ในด้านช่าง ด้านกฎหมาย ในการบำรุงรักษาทาง และการบังคับใช้กฎหมาย เช่น การใช้รถมีน้ำหนักเกิน การขอเชื่อมทาง การอนุญาตให้ระบายน้ำลงบนเขตทาง ฯลฯ (3) มีการรุกล้ำ แนวเขตทางหลวงจากเจ้าของที่ดินข้างเคียง (4) ทางมีสภาพเปลี่ยนไป เช่น จากทางหลัก เป็น ทางรอง จากทางรองเป็นทางหลัก หรือหมดสภาพ ความจำเป็น เช่น ดินถล่ม ถูกแม่น้ำกัดเซาะ (5) ทางหลวงท้องถิ่นไม่ได้ขึ้นทะเบียน เพราะหามาตรฐานที่เป็นไปที่ระเบียบกฎหมายกำหนดไม่ได้ เช่น ถนนแคบ ระยะร่น ฯลฯ (6) สำหรับการใช้ล้อรถ ที่ไม่ใช่ล้อยางวิ่งบนถนน เช่น รถแทรกเตอร์ รถเกี่ยวข้าว เป็นส่วนน้อย เพราะต้องมีรถขนย้ายในการขนส่ง อปท.เขตชนบทพบปัญหาการใช้รถบรรทุกที่มีน้ำหนักเกิน วิ่งบนถนนมากกว่า เช่น บรรทุกวัสดุก่อสร้าง ผลิตผลทางการเกษตร เช่น รถบรรทุกอ้อย มันสำปะหลัง เป็นต้น ปัญหาอุปสรรค หรือสาเหตุที่ทำให้การกระจายอำนาจไปได้ไม่ไกล รายงานการศึกษาวิจัยเพื่อติดตามและประเมินผลการกระจายอำนาจเสนอต่อ สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจ โดย คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (2557) เป็นเอกสารร่วมพันกว่าหน้า แต่สรุปได้เนื้อหาสาระมาก มีอุปสรรคใน 2 เรื่องคือ (1) นโยบายการกระจายอำนาจในรอบ 15 ปีที่ผ่านมาไม่ต่อเนื่อง และมีการเปลี่ยนแปลงไปตามนโยบายของรัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศ กล่าวคือในช่วงปี พ.ศ. 2540 – 2543 นโยบายของรัฐบาลมีความชัดเจน เข้มแข็ง กระตือรือร้นต่อการกระจายอำนาจ แต่รัฐบาลในช่วงหลังจากนั้นกลับใช้นโยบายรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง จนถึงปี พ.ศ. 2549 เป็นต้นมารัฐบาลหลายชุดทำงานอย่างขาดเสถียรภาพ ไม่มีนโยบายด้านการกระจายอำนาจที่ชัดเจน และมิได้ดำเนินการผลักดันการกระจายอำนาจอย่างจริงจัง จึงปล่อยให้การกระจายอำนาจตกอยู่ในมือของข้าราชการประจำและนักการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรที่ต่างกันดึงให้การกระจายอำนาจเดินถอยหลังเป็นระยะๆ (2) วิธีการกระจายอำนาจผิดพลาด ข้อมูลจากการศึกษาครั้งนี้พบว่าภารกิจส่วนใหญ่ถูกถ่ายโอนลงไปที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างสุด ซึ่งก็คือเทศบาลและ อบต. แต่ในอีกด้านหนึ่ง กว่าร้อยละ 70 ของเทศบาลและ อบต. ในปัจจุบันมีขนาดเล็กและมีขีดความสามารถจำกัด ทำให้เทศบาลและ อบต. ส่วนใหญ่ไม่สามารถรับภารกิจที่ส่วนราชการต่างๆ ถ่ายโอนลงไปได้อย่างเต็มที่ ในขณะเดียวกัน รัฐบาลและส่วนราชการที่มีหน้าที่รับผิดชอบในด้านนี้ก็ไม่ได้สนใจที่จะยกระดับขีดความสามารถของท้องถิ่น เพื่อให้สามารถทำหน้าที่ดำเนินภารกิจถ่ายโอนต่างๆ ได้อย่างราบรื่น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการถ่ายโอนบุคลากร รายได้หรือแม้กระทั่งการแก้ไขกฎหมายเพื่อเพิ่มอำนาจให้ท้องถิ่นดำเนินงานได้อย่างแท้จริงปล่อยให้ท้องถิ่นตัดสินใจกันเองว่าจะรับหรือไม่รับภารกิจอะไรไปดำเนินการ จะทำได้แค่ไหนก็สุดแล้วแต่ท้องถิ่นนั้นๆ และไม่ใช่เรื่องที่รัฐบาลและส่วนราชการจะต้องเข้าไปร่วมรับผิดชอบต่อความล้มเหลวของการถ่ายโอนภารกิจแต่อย่างใด วิธีการดังกล่าวทำให้กระบวนการกระจายอำนาจขับเคลื่อนไม่ได้เต็มที่เท่าที่ควรวิธีการกระจายอำนาจที่ผิดพลาดอีกประการหนึ่งก็คือการใช้กุศโลบายให้มีการถ่ายโอนภารกิจและทรัพยากรจากส่วนราชการไปยังท้องถิ่นตามความสมัครใจ (voluntary basis) ทั้งนี้ก็เพื่อลดแรงต่อต้านทางการเมืองในช่วงที่ผ่านมา แต่อย่างไรก็ดี เมื่อการกระจายอำนาจไม่มีการบังคับ ไม่มีการผลักดัน ไม่มีการลงโทษ และไม่มีแรงจูงใจให้มีการถ่ายโอนภารกิจและทรัพยากรจากรัฐบาลสู่ชุมชนท้องถิ่น การกระจายอำนาจจึงไม่ประสบผลสำเร็จมากเท่าที่ควร และประชาชนในหลายพื้นที่ก็มิได้รับการดูแลปัญหาหรือคุณภาพชีวิตอย่างเต็มที่ เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดอำนาจดำเนินการและมิได้รับการถ่ายโอนภารกิจและทรัพยากรให้อย่างเพียงพอตามบทบัญญัติของกฎหมาย ทิศทางการกระจายอำนาจในอนาคต ควรจะเป็นอย่างไร? (1) รัฐไทยต้องกระจายอำนาจให้กว้างขวางและเข้มข้นมากยิ่งขึ้น ผลการวิจัยในครั้งนี้ยืนยันว่า การกระจายอำนาจในรอบ 15 ปีที่ผ่านมาเป็นทิศทางที่ถูกต้อง แม้ท้องถิ่นจะมีบทบาทและมีขีดความสามารถที่จำกัด แต่ภายใต้ข้อจำกัดที่เป็นอยู่นี้ก็ได้ทำให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีมากขึ้นพอสมควร และสามารถเข้าถึงบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานได้มากขึ้นอย่างชัดเจน รัฐจึงควรผลักดันให้มีการกระจายอำนาจให้กว้างขวางและมีความเข้มข้นยิ่งขึ้นต่อไป เพื่อให้ท้องถิ่นสามารถบริหารจัดการเมืองในภูมิภาคต่างๆ ที่กำลังเติบโตอย่างรวดเร็วได้อย่างแท้จริง (2) ปรับปรุงแนวคิดในการถ่ายโอนภารกิจสู่ท้องถิ่นเสียใหม่ โดยกำหนดให้ท้องถิ่นขนาดเล็ก(เทศบาลตำบลและ อบต.ขนาดเล็ก) มีหน้าที่จัดบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานเพียงไม่กี่ประเภทเท่าที่ท้องถิ่นขนาดเล็กเหล่านี้จะสามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่านั้น และให้ถ่ายโอนภารกิจ “ขนาดใหญ่” ให้องค์ปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน (อบจ.) และเทศบาลขนาดใหญ่ (เทศบาลนครและเทศบาลเมือง) เป็นผู้ดำเนินการหรือแก้ไขปัญหาให้ประชาชนแทน และจะต้องสนับสนุนให้ท้องถิ่นระดับต่างๆ ทำงานร่วมกันอย่างเข้มข้นมากขึ้นในการดูแลประชาชนต่อไป (3) ยุติกุศโลบายการกระจายอำนาจแบบ “สมัครใจ” และนำมาตรการเชิงบังคับและกำกับดูแล กำหนดบทลงโทษ และมาตรการจูงใจที่จำเป็นมาใช้ในการบริหารระบบนโยบายการกระจายอำนาจ เพื่อให้รัฐและส่วนราชการต่างๆ เร่งถ่ายโอนภารกิจ บุคลากร และงบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และจัดให้มีมาตรการกระตุ้นหรือจูงใจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรับภารกิจถ่ายโอนต่างๆ ไปดำเนินการอย่างจริงจัง โดยเฉพาะกลุ่มภารกิจที่จะต้องดำเนินการตามกฎหมาย (4) ปรับระบบบริหารนโยบายกระจายอำนาจให้มีพลังขับเคลื่อน โดยรัฐจะต้องจัดให้มีองค์กรที่มีหน้าที่รับผิดชอบการบริหารจัดการนโยบายการกระจายอำนาจที่ปฏิบัติงานได้อย่างเป็นเอกภาพ มีศักยภาพในการขับเคลื่อนนโยบาย มีความเป็นอิสระจากการแทรกแซงทางการเมืองในระดับชาติและมีอำนาจดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการกระจายอำนาจ ซึ่งมีผลผูกพันต่อส่วนราชการอื่นที่เกี่ยวข้องอย่างเข้มแข็ง (5) ทบทวนและยกเลิกมาตรการควบคุมท้องถิ่นที่ “ไม่จำเป็น” เช่น มาตรการจำกัดรายจ่ายบุคลากรที่ไม่เกินร้อยละ 40 ตามกฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น หรือการดูแลควบคุมท้องถิ่นตามกฎหมายอื่นๆ ตลอดจนถึงการยกเลิกแนวทางการตีความเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ขัดหรือแย้งต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ และ พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ เป็นต้น (6) ยกระดับประสิทธิภาพและขีดความสามารถในการบริหารจัดการเมืองและชุมชนชนบทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งสามารถดำเนินการได้โดยการปรับโครงสร้างการปกครองส่วนภูมิภาคและการปกครองท้องถิ่นเสียใหม่ โดยการยุบรวมจังหวัด (ซึ่งเป็น “หน่วยราชการส่วนภูมิภาค”) และ อบจ. เข้าด้วยกัน และจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นให้มีพื้นที่ครอบคลุมทั้งจังหวัด หรือที่เรียกกันว่า “จังหวัดปกครองตนเอง” เพื่อเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้เงินงบประมาณของรัฐ ลดความซ้ำซ้อนในเชิงโครงสร้างระหว่าง “ภูมิภาค” และ “ท้องถิ่น” ในระดับจังหวัด และให้ชุมชนท้องถิ่นสามารถบริหารจัดการเมืองและชุมชนชนบทในพื้นที่จังหวัดหนึ่งๆ ให้ดำรงอยู่ร่วมกันได้อย่างสมดุลและยั่งยืน ในขณะเดียวกัน ก็ควรจัดให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่รับผิดชอบการบริหารจัดการเมืองขนาดใหญ่ ขนาดกลาง และเมืองที่มีหน้าที่เฉพาะอื่นๆ (หรือ “เมืองพิเศษ” เช่น เมืองเศรษฐกิจการค้า เมืองชายแดน เมืองอุตสาหกรรม ฯลฯ ที่ตั้งอยู่ภายในจังหวัดหนึ่งๆ ได้อีกด้วย ในการเปลี่ยนแปลงนี้จะต้องมีการขับเคลื่อนจากระดับนโยบายและจากภาคส่วนต่างๆ ขนานใหญ่ เนื่องจากจะเป็นการเปลี่ยนแปลงในระดับโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินที่ส่งผลกระทบต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนเป็นอย่างมาก ในการนี้จะต้องมีการพัฒนาระบบสนับสนุนอย่างจริงจัง เพื่อให้การกระจายอำนาจในระดับจังหวัดดำเนินการได้อย่างประสบผลสำเร็จ และในขณะเดียวกันก็จะต้องมีการพัฒนาระบบข้อมูลเพื่อการติดตามประเมินผลสำเร็จของการดำเนินการเปรียบเทียบก่อนและหลัง (before and after) และเปรียบเทียบกับจังหวัดอื่นๆ (comparative cases) ในแง่ของการพัฒนาคุณภาพชีวิตและบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนในพื้นที่จังหวัดต่อไป ไม่กระจายอำนาจไม่เรียกปฏิรูป ย้อนไปเมื่อ 18 พฤษภาคม 2558 “เครือข่ายสมาคมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ได้ยื่นหนังสือต่อประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ยืนยัน “จังหวัดปกครองตนเอง” เป็น อปท.ขนาดใหญ่ ในจังหวัดที่มีความพร้อม สาระคือ (1) รูปแบบการปกครองในปัจจุบันเป็น “หลุมดำ” (2) การกระจายอำนาจไม่ใช่การสลายรัฐ หากแต่ทำให้รัฐเข้มแข็งขึ้น เมื่อประชาชนอยู่ดีกินดี ประชาชนจะภักดีต่อรัฐ (3) สิ่งที่ฝ่ายค้านกระจายอำนาจอ้างมาเป็นการเบี่ยงเบนหลักการกระจายอำนาจ ปรักปรำ บิดเบือนรูปแบบการปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่(จังหวัดจัดการตนเอง) ประเด็นแอบแฝง เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของฝ่ายปกครองที่ศูนย์กลาง (4) ในร่างมาตราดังกล่าวเป็นการยืนยันหลักการเดิมใน รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 จังหวัดปกครองตนเองไม่แยกประเทศแก้คอร์รัปชันระบบราชการให้ประชาชนเป็นใหญ่บริหารท้องถิ่น (5) ชุมชนร่วมสมาคมท้องถิ่น ขับเคลื่อนต่อเนื่องเป็นเครือข่ายทั่วประเทศสร้างพื้นที่ตัวอย่างปฏิรูปจากท้องถิ่น (6) เสนอ รัฐบาล/คสช.ทำประชามติให้ประชาชนตัดสิน ผู้ว่าฯแต่งตั้ง กับ ผู้ว่าฯเลือกตั้ง กระแสเมื่อ 5-6 ปีก่อนในสมัยนั้นกลับมาตอกย้ำกันอีกในปีนี้กระแสความฝันของคนท้องถิ่น “จังหวัดจัดการตนเอง” และ “สำนักงานท้องถิ่นแห่งชาติ” (สทช.) ไม่รู้ว่าท้องถิ่นจะก้าวหน้าหรือถอยหลังเพราะถูกชะลอการเลือกตั้งไว้นานมากถึง 8 ปีแล้ว