ข้อสังเกตถ้อยคำอำนาจหน้าที่ของอปท.

บทความพิเศษ/: ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 หมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา 250 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ฉะนั้น การจัดทำ “บริการสาธารณะ” (Public Service) ของ อปท. จึงมีสองนัย ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 250 วรรคหนึ่ง คือ (1) การจัดทำบริการสาธารณะ และ (2) การจัดกิจกรรมสาธารณะ ปัญหา “ภารกิจ หน้าที่และอำนาจ” ของ อปท. นั้นมีขอบเขตเพียงใด เพราะปรากฏว่ามีส่วนราชการ และหน่วยงานต่าง ๆ ก็มีหน้าที่ในการ “พัฒนาและส่งเสริมอาชีพ การฝึกอาชีพแก่ประชาชน” ด้วย หลายหน่วยงาน ขอยกตัวอย่าง กรมการพัฒนาชุมชน (พช.) กรมส่งเสริมการเกษตร กรมพัฒนาที่ดิน กรมหม่อนไหม กรมโรงงานอุตสาหกรรม กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน กรมการศึกษานอกโรงเรียนสอนวิชา “กลุ่มสนใจ” (การอาชีพได้ประเภทหนึ่ง) ฯลฯ ที่ยังไม่รวมหน่วยงานเฉพาะอื่น เช่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นที่ไม่มีหน้าที่หรือบุคลากรในด้านการส่งเสริมอาชีพเลย หรือ สำนักงานคณะกรรมการพิเศษเพื่อประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ (สำนักงาน กปร.) หรือ สำนักงานประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริและความมั่นคงกองทัพบก (สปร.ทบ.) หรือ หน่วยทหารพัฒนา เป็นต้น โดยเฉพาะภารกิจหน้าที่งานของกรมการพัฒนาชุมชน และงานกรมส่งเสริมเกษตรนั้น ถือว่าซ้ำซ้อนใกล้ชิดกับภารกิจของ อปท. มาก ทั้งนี้ พิจารณาจาก “อำนาจและหน้าที่” ตามกฎหมาย ของ อปท. ตัวแม่บทคือ พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 หมวด 2 การกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ มาตรา 16 ให้เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองดังนี้ … (6) การส่งเสริม การฝึก และประกอบอาชีพ … ข้อสังเกตถ้อยคำ “การส่งเสริม การฝึก และการประกอบอาชีพ” ของประชาชน (1) กฎหมายใช้ถ้อยคำแตกต่างกันเล็กน้อย คือ (1.1) “หน้าที่และอำนาจ” ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ (1.2) “หน้าที่” ตามกฎหมายเทศบาล หรือ (1.3) “อำนาจหน้าที่” ตามกฎหมาย อบต. กฎหมายเมืองพัทยา และกฎหมาย กทม. ซึ่งพิจารณาดูทั่วไปแล้วเห็นว่า จะเป็น “หน้าที่อาจจัดทำ” ของ อปท. (ไม่บังคับว่าเป็น “หน้าที่ต้องทำ”) (2) พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 ใช้คำว่า “การกำหนดอำนาจและหน้าที่ฯ” และใช้คำว่า “การส่งเสริม การฝึก และการประกอบอาชีพ” แม้ตาม พ.ร.บ.จัดตั้ง อปท.ใช้ถ้อยคำว่า “บำรุงและส่งเสริม” ซึ่งคำว่า “บำรุง” แปลว่า ทำให้งอกงาม ทำให้เจริญ (ของมีอยู่แล้วทำให้ดีขึ้น) “ส่งเสริม” แปลว่า เกื้อหนุน ช่วยเหลือ สนับสนุน ดังนั้น พอสรุปได้ว่า “การบำรุงและส่งเสริม” การประกอบอาชีพของราษฎร หรือ การบำรุงส่งเสริมการทำมาหากิน และการส่งเสริมการประกอบอาชีพที่ อปท. “อาจดำเนินการ” นั้น เป็นหน้าที่เข้าไปส่งเสริมสนับสนุนในอาชีพที่มีอยู่แล้วให้เจริญงอกงาม ให้ดีกว่าเก่า อาจจะด้วยการให้ความรู้ทางด้านวิชาการ การผลิต การจำหน่าย การตลาด ฯลฯ ซึ่งยังไม่ใช่เข้าไปดำเนินการให้ หรือทำเอง ลงทุนเอง และเป็นคนละกรณีกับ “การช่วยเหลือ” ในกรณีที่ประชาชนเดือดร้อน ด้วยเหตุสาธารณภัย เพราะนั่นคือ “อำนาจหน้าที่” ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ประกอบกับการพัฒนาคุณภาพชีวิต หรือการสงเคราะห์ฯ กฎหมายใช้ถ้อยคำที่แตกต่างกัน สรุปมีกลุ่มคำแยกแยะกันหลากหลาย ดังนี้ (1) “หน้าที่และอำนาจ” ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 (2) “หน้าที่” ตาม พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2496 หรือ (3) “อำนาจหน้าที่” ตาม พ.ร.บ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 และ พ.ร.บ. การบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 (4) ส่วน พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ใช้คำว่า “อบจ.มีอำนาจหน้าที่ สนับสนุน อปท.อื่นในเขต อบจ....” และ (5) พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 ใช้คำว่า “การกำหนดอำนาจและหน้าที่ฯ” ทำไมต้องใช้คำว่าหน้าที่และอำนาจ เป็นการใช้ถ้อยคำ “กฎหมาย” ที่หลากหลาย ไม่เหมือนกัน ในการยกร่างกฎหมายแต่ก่อนใช้คำว่า “อำนาจหน้าที่” ซึ่งเถียงกันมาตลอดเพราะมี 2 ส่วนคือ ส่วนที่เป็นอำนาจบ้าง และส่วนที่เป็นหน้าที่ เรื่องนี้ท่านมีชัย ฤชุพันธุ์ (2548) เคยให้ความเห็นในเรื่องนี้ไว้นานก่อนหน้านี้นานแล้วว่า น่าจะใช้คำว่า “หน้าที่และอำนาจ” แทน เพื่อเตือนสติให้คนที่มีหน้าที่จึงใช้อำนาจ เพราะการเขียนอำนาจหน้าที่คนจะยึดติดแต่อำนาจ กฎหมายสร้างอำนาจให้กับคนคนหนึ่งให้มีอำนาจเหนือคนอีกคนหนึ่ง คำตอบก็คือว่าเพราะมันจะมีหน้าที่ ที่จำเป็นต้องมีเครื่องไม้เครื่องมือไปทำ เพราะเมื่อใดหากคุณไม่ได้ทำหน้าที่นั้น อำนาจนั้นคุณก็จะไม่มี เพื่อจะเปลี่ยนวิธีคิดของคนใหม่ และในที่สุดต่อมาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 จึงมีการใช้ถ้อยคำว่า “หน้าที่และอำนาจ” ทำให้กฎหมายในฉบับหลัง ๆ ใช้คำนี้กันหมด เช่น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 และ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ซึ่งคนท้องถิ่นรู้จักกันดี ภารกิจอำนาจหน้าที่ของ อปท. (1) คนท้องถิ่นบ่นกันมานานแสนนาน ในเรื่อง “ภารกิจอำนาจหน้าที่” ของ อปท. หรือ ตามคำศัพท์ใหม่ในรัฐธรรมนูญเรียก “หน้าที่และอำนาจ” จำไม่ได้ว่าบ่นกันมาแต่เมื่อใด นับแต่ยุคของการรุ่งเรืองใน “การกระจายอำนาจ” คือเอากันง่าย ๆ นับกันที่ ยุคหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ในช่วงที่มีการยกฐานะสภาตำบล เป็นองค์การบริหารส่วนตำบล หลังปี 2538 เป็นต้นมา และ การยกฐานะสุขาภิบาลทั่วประเทศจำนวน 981 แห่ง เป็น “เทศบาลตำบล” ในปี 2542 มี “แผนการถ่ายโอนภารกิจ” หรือ “แผนการกระจายอำนาจและแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ฉบับที่ 1” ในปี 2543 (ฉบับที่ 2 ปี 2551) ให้แก่ อปท. มีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหาร อปท. เป็นแบบ “สภาที่ผู้บริหารมีอำนาจมาก” (Strong Executive) ที่นายก อปท.ไม่ต้องมาจากสภา มีการเลือกตั้งนายก อปท. โดยตรงจากประชาชน ประมาณปี พ.ศ. 2546 ฉะนั้น ในที่นี้ ผู้เขียนผู้เขียนจะเริ่มนับตั้งแต่หลังปี 2546 เป็นต้นมา ที่มีเสียงบ่นจากคน อปท. ในแง่ลบเกี่ยวกับการกระจายอำนาจเริ่มทวีสูงมากขึ้น ๆ และ มีทัศนคติเชิงลบที่สูงขึ้นจนถึงปัจจุบัน (2) อปท. มีหน้าที่และอำนาจหรือเรียกกันติดปากว่า “ภารกิจหน้าที่” ที่ราชการส่วนกลางได้มอบหมายให้ อปท. ดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 250 วรรคหนึ่ง กฎหมายจัดตั้ง อปท. และ ตาม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 ขอยกตัวอย่างงานพื้นฐาน จากแรกเกิดถึงเชิงตะกอน อาทิ งานเด็กแรกเกิด, งานผู้ป่วยติดเตียง, งานผู้สูงอายุ, งานอาชีพสตรี, งานสร้างถนนสัญจร, งานน้ำกินน้ำใช้, งานควบคุมผู้ออกจากเรือนจำ ผู้รอลงอาญา, งานขยะ สิ่งปฏิกูล รักษาความสะอาด, งานควบคุมสัตว์เลี้ยง, งานเหตุรำคาญ, งานประเพณีท้องถิ่น กีฬา, งานศูนย์เด็กเล็ก, งานการศึกษา, งานการตลาด, งานป้องกันบรรเทาสาธารณภัย, งานโรงงาน, งานการควบคุมอาคาร, งานการสงเคราะห์ฯ , งานการอาชีพ, งานการทะเบียนราษฎร (เทศบาลเมือง เทศบาลนคร และเทศบาลที่ยกฐานะมาจากสุขาภิบาล) ,ล่าสุดงานควบคุมโรคติดต่อ (โควิด-19) ฯลฯ เป็นต้น (3) มิใช่ อปท.จะเกี่ยงงาน แต่ลักษณะการถ่ายโอนภารกิจงานต้องมาทั้งคน เงิน งาน และอำนาจตามกฎหมาย มิใช่ใช้วิธีเอางานในหน้าที่มาโยนให้ อปท.แล้วส่วนราชการที่มอบว่างงานและทำตนเป็นผู้กำกับดูแล เช่น การให้รายงานฯ เมื่อปีที่ผ่านมา ตาม พ.ร.บ.โรงงาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2562 และ (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2562 ฉบับใหม่ บัญญัติให้ข้าราชการของกระทรวงอุตสาหกรรม กำกับดูแล นายก อปท. และข้าราชการ อปท. ทั่วประเทศ ดูแล้วคงมิใช่การกระจายอำนาจหรือเป็นการกระจายภารกิจ เพราะให้งานทำ แต่ไม่มีอุปกรณ์ งบประมาณและคนแต่อย่างใด (4) ไม่ว่าจะเป็นการทำงานงานแบบเชิงรุก (Proactive) แบบเชิงรับ (Reactive) หรือแบบนวัตกรรมใหม่ (Innovation) ก็ตาม ภารกิจหน้าที่ของ อปท. มีอยู่แล้วอย่างล้นมือ งานท้องถิ่นตามภาษาพูดกันแยกแยะแทบไม่ออกระหว่างงานราชการกับ “ตัวนายก อปท.” ไม่ว่างานจริง (ตามกฎหมายบัญญัติ) งานฝาก (งานไม่ใช่หน้าที่ตามกฎหมายแต่ฝากให้ทำ) งานแฝง (งานที่ซ่อนตัวอยู่ โดยไม่รู้ว่าเป็นงานที่แท้จริงของใคร) งานซ้ำงานซ้อน (หน่วยงานอื่นก็ทำ) งานหาเสียงคะแนนจากชาวบ้าน (งานถนัดของนักการเมือง) งานแจกสิ่งของ งานช่วยเหลือสงเคราะห์ชาวบ้าน งานบุญงานราษฎร์งานหลวง งาน MOU (Memorandum Of Understanding) หรือ งานที่เกิดจากเอกสารที่บันทึกข้อตกลงความร่วมมือกันของ อปท. หรือ สถ.กับส่วนราชการนั้น ๆ เพราะ อปท. ยังไม่มีหน้าที่นั้นๆ โดยตรง ฯลฯ สารพัดงานเหล่านี้ตามแต่จะเรียกขานกัน ทำให้คนท้องถิ่นกังวลสับสนในหน้าที่และอำนาจ เพราะหน่วยงานตรวจสอบ หน่วยงานผู้กำกับดูแล (อำเภอ จังหวัด สถ. และ มท.) และหน่วยงาน อปท. มักมีความเห็นแตกต่างกัน ทำให้เกิดปัญหาการปฏิบัติงานอยู่เนือง ๆ ที่เห็นหลัด ๆ คือ เรื่อง “การแก้ไขปัญหาโรคโควิด-19” นี่แหละ (5) ห้วงที่ผ่านมางานป้องกันและควบคุมโรคโควิดของ อปท. ในช่วง 4 เดือนที่ผ่านมา เข้มข้นยิ่งนักเปรียบประหนึ่งห่าลงท้องถิ่น ส่วนราชการต่างพุ่งลงไปที่ท้องถิ่น เพราะ ท้องถิ่นเป็นด่านหน้า ในขณะเดียวกันมีปัญหามากในการช่วยเหลือประชาชน เช่นการใช้งบประมาณในการช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการป้องกันโรคโควิด ที่ราชการส่วนกลางก็มีงบประมาณของตนเอง และท้องถิ่นก็มีงบประมาณของตนเช่นกัน การแบ่งแยกการใช้งบประมาณก็เป็นปัญหาเล็ก ๆ ในระหว่างหน่วยงาน ปัญหาการตรวจสอบเข้มจาก สตง. ป.ป.ช. ป.ป.ท. หน่วยงานตรวจสอบที่เข้มข้น จึงมาลงที่ท้องถิ่น เสร็จภารกิจนี้เกิด New Normal ขึ้นในท้องถิ่น หวังเป็นอย่างยิ่งว่าจะเป็น New Normal ใหม่ๆ ที่เป็นภาพลักษณ์ที่ดีของท้องถิ่น