บทความพิเศษ/: ทีมหญ้าแห้งปากคอกท้องถิ่น

ผลการของกระจายอำนาจตามแผนถ่ายโอนฯปี พ.ศ. 2543 (ฉบับแรก) ภาณุ ธรรมสุวรรณ (2546) พบปัญหาสำคัญของการถ่ายโอนฯ อปท.เขตภาคใต้ สรุปคือ

(1) อปท.มีความเข้าใจต่อแผนการกระจายอำนาจและแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจที่เป็นความเข้าใจในระดับพื้นฐานว่า อะไรเป็นอะไรเท่านั้น ไม่มีความเข้าใจที่ ลึกซึ้งเพื่อที่จะนำไปลงมือปฏิบัติให้ตรงตามเจตนารมณ์ของการกระจายอำนาจ เห็นได้จากความเห็นของ อปท. ที่ต้องการให้เพิ่มเติมรายละเอียด ระเบียบปฏิบัติกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ปฏิบัติงานได้ชัดเจน

(2) การถ่ายโอนภารกิจ เนื่องจากเป็นช่วงเริ่มต้นของการรับการถ่ายโอนภารกิจหลักที่ พบว่า อปท.ทำกันมากจะกระจุกตัวอยู่ที่ภารกิจด้านโครงสร้างพื้นฐาน ด้านส่งเสริมคุณภาพชีวิตและการจัดระเบียบชุมชนสังคม โดย อบจ. เป็นองค์กรที่มีความพร้อมของบุคลากรที่จะจัดทำภารกิจที่รับการถ่ายโอนมากที่สุด มีปัญหาการถ่ายโอนของหน่วยงานที่จะต้องทำหน้าที่

(3) การถ่ายโอนงบประมาณ การใช้งบของ อปท. กระจุกตัวที่ 3 ภารกิจ ด้านโครงสร้างพื้นฐาน ด้านส่งเสริมคุณภาพชีวิต และการจัดระเบียบชุมชน มีปัญหา “งานมาแต่เงินไม่มา” กฎเกณฑ์ ระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการคลังมีมากทำให้เกิดความล่าช้า และไม่คล่องตัวในการทำงานตามภารกิจที่ได้รับการถ่ายโอน การกระจายรายได้แก่ อปท.ยังไม่มีความเป็นธรรม กรณี อบต.มีพื้นที่มากแต่ได้รับการจัดสรรรายได้น้อย นอกจากนี้ยังมีปัญหาการจัดทำฐานข้อมูลทางการคลังของ อปท.เองโดยเฉพาะ อบต.ที่อยู่ในพื้นที่ชนบท และมีบุคลากรไม่มาก จะประสบปัญหาการจัดทำบัญชี การใช้จ่ายงบประมาณ

(4) การถ่ายโอนบุคลากร มีการถ่ายโอนบุคลากรไปยัง อปท.บ้างแต่ไม่มากนักและเป็นพื้นที่ที่เป็นเมือง คือ อบจ. เทศบาล พบปัญหาสวัสดิการโอกาสความก้าวหน้า เป็นอุปสรรคที่สำคัญ

ข้อเสนอแนะการปกครองท้องถิ่นในทศวรรษหน้า 2553 -2563

วีระศักดิ์ เครือเทพ (2553) กล่าวถึง ตัวเชื่อมที่ยังคงขาดหายไป (Missing Link) คือ Potential Missing Link ที่ขาดการมองจุดเชื่อมโยงระหว่าง Hard and Soft Systems ได้แก่ (1) ผู้บริหาร อปท. สนใจเฉพาะการถ่ายโอนภารกิจ เงิน และศักยภาพขององค์กร เน้นการสร้างวัฒนธรรมการทำงานแบบราชการที่เป็นทางการ แต่ไม่สนใจต่อประเด็นปัญหาของชุมชน โดยเฉพาะเรื่องปากท้องและสวัสดิการชุมชน (2) นักพัฒนาชุมชนและภาคประชาสังคม สนใจเฉพาะการทำให้ชุมชนเข้มแข็ง แต่อาจละเลยการทำงานร่วมกับภาคอปท. ส่งผลในทางลบ เมื่อ อปท. มีศักยภาพเพิ่มขึ้นทั้งในด้านการคลังและบุคลากร แต่มิได้ดำเนินภารกิจในเชิง Social, Economic, and Human Services เกิดปัญหาหลักในการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นและการจัดสรรงบประมาณที่อาจจะไม่ตรงกับสภาพปัญหาและความต้องการของประชาชน อปท.จะถูกมองว่า ไม่สามารถเป็นองค์กรที่พึ่งหลักในการแก้ไขปัญหาให้กับประชาชนได้

ข้อเสนอ คือ (1) การจัดแบ่ง (ถ่ายโอน) ภารกิจ และการสร้างศักยภาพทางการคลังและบุคลากรให้แก่ อปท. อย่างต่อเนื่อง (2) การดำเนินภารกิจและจัดสรรงบประมาณที่สอดคล้องกับความต้องการของชุมชน โดยเฉพาะภารกิจด้านด้านสวัสดิการสังคม การพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนและการส่งเสริมอาชีพ การศึกษา และการสาธารณสุข (3) อปท. ต้องตระหนักในการทำงานร่วมกับภาคประชาสังคมและภาคชุมชนในการสร้างชุมชนท้องถิ่นเข้มแข็ง ไม่มีวัฒนธรรมการทำงานแบบราชการ

กรณีศึกษาความยืนยงของ OTOP SME ธุรกิจชุมชน วิสาหกิจชุมชน

“สิ่งใดที่ไม่สมบูรณ์เบ็ดเสร็จในตัวเองจะไม่มีทางยั่งยืนได้” (Sustainable) ยกตัวอย่างกรณีญี่ปุ่นปี 2556 มี “หน่วยงานสมาพันธ์เจรจาทางการค้า” ที่ใหญ่โตเข้มแข็ง ตัวแทนของหน่วยกิจการค้าผลิตภัณฑ์วิสาหกิจ หรือ SME (วิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม Small and Medium Enterprises) สำนักงานอยู่ย่านโอซากา เขตพระราชวังอิมพีเรียล มีเงินสนับสนุนจากรัฐบาลญี่ปุ่นมาก สมาชิกร้อยละ 63 หรือกว่า 3 แสน จาก 4.7 แสนราย ผลิตภัณฑ์มีเกือบทุกอย่างเช่น ผัก แตง ฟักทอง ไข่ ของใช้เล็กถึงเครื่องจักรกลขนาดใหญ่

สมาพันธ์ฯดูแลสิทธิข้อตกลงข้อกฎหมายแก่สมาชิกรวมจัดสวัสดิการ คนญี่ปุ่นจึงมีเป้าหมายจุดหมายปลายทางที่ไปที่มาแน่นอน ทั้งที่กินที่พักที่ทำงานที่เจรจาที่บันเทิง ฯลฯ การผลิตสินค้ามีแหล่งซื้อขายล่วงหน้า ผลิตภัณฑ์ขายได้ไม่เน่าเสีย เรียกว่ามีการส่งเสริมกิจการตลาด (Marketing) ที่ครอบคลุม คนญี่ปุ่นจึงขยัน เพราะมีแรงกระตุ้นผลสำเร็จในกิจการสูง แต่กลับกันกับไทย แม้ว่า “ภูมิปัญญาไทย” จะมีมานานแล้ว แต่ภาครัฐกลับทำให้ภูมิปัญญาไทยอ่อนแอ เพราะ กฎหมายลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร เครื่องหมายการค้า หลายอย่าง เป็นการกีดกัน การพัฒนาผลิตภัณฑ์ภูมิปัญญาท้องถิ่นเหล่านั้นเสียหมด จนหมดคุณค่า หรือค่อย ๆ สูญหายไป ภาครัฐไทยไม่มีคนรู้จริง เก่งจริง มาทำหน้าที่ตรงจุดนี้ ฉะนั้น การออกงานภูมิปัญญาท้องถิ่นไทย จึงทำได้เพียงงานโชว์สินค้า แสดงสินค้า ที่หาผู้ซื้อจริงจัง หาตลาด หาความยั่งยืนไม่มี ข้อสังเกตเหล่านี้ กรมการส่งออก และกรมเจรจาทางการค้า กระทรวงพาณิชย์ ของไทยต้องเอามาเป็นตัวอย่าง

เพราะหากให้ อปท.ทั้งหมดของไทยมาเป็นหน่วยเจรจาทางการค้าดังเช่นที่ญี่ปุ่นทำ จะเสริมสร้างความเข้มแข็งให้แก่ SME ไทยไปได้อีกไกล โดยไม่ต้องมีหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาคที่ไม่จริงใจต่อท้องถิ่นมาคั่นกลาง และราชการส่วนกลางก็ให้มีเพียงเท่าที่จำเป็น ญี่ปุ่นมีแต่ราชการส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่น ไม่มีราชการส่วนภูมิภาคแต่อย่างใด และสัดส่วนจำนวนข้าราชการส่วนกลางต่อราชการส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นมีอัตราส่วนที่ผกผันกับไทยคือ มีสัดส่วนราชการส่วนกลางต่อราชการส่วนท้องถิ่น 5 แสนคน ต่อ 3 ล้านคน หรือ 1 ต่อ 6 แต่ของไทยกลับกันเป็น 2 ล้านคน ต่อ 4 แสนคน หรือ 5 ต่อ 1

กรณี OTOP ของไทยที่เป็น “ผลิตภัณฑ์ภูมิปัญญาท้องถิ่น” ที่อาจรวมถึงงานบริการด้วยก็ได้ในบางมิติ ที่อยู่ในความดูแลหลักของกรมการพัฒนาชุมชน และ กรมส่งเสริมการเกษตร หรือที่อาจเรียกรวมว่าเป็น “SME ของชาวบ้านและชุมชน” ก็ได้ การทำให้ความเป็นไปได้เช่นญี่ปุ่นยาก เพราะอุปสรรคที่ขวางกั้นที่สำคัญ คือการหวงอำนาจของส่วนกลาง ภาครัฐถูกครอบงำและชี้นำด้วยทุนใหญ่ ทุนเล็กแบบ SME จึงเกิดยาก โครงสร้าง อปท.ก็ลอกแบบมาจากภาคราชการไทย ด้วยทัศนคติ “เชิงอุปถัมภ์” บ้ายศ บ้าอย่าง บ้าระเบียบ กฎเกณฑ์ ตรงข้าม “การส่งเสริม” กฎเกณฑ์ มีไว้อนุรักษ์วัฒนธรรมเดิมของข้าราชการ (ไม่ส่งเสริมฯ) ฉะนั้น คุณภาพ ทัศนคติของบุคคลากรในการส่งเสริม SME จึงเป็นไปได้ยาก ไม่ได้เอื้อส่งเสริม SME แต่อย่างใด

ในแง่ความเป็นธรรมทางกฎหมายหลายกรณี กดขี่ให้ภาคการผลิตด้วยเงื่อนไขที่เป็นไปยาก มีหน่วยราชการหลายหน่วยงานกำกับ ยิ่งเพิ่มปัญหาต้นทุนการผลิต ลงท้ายด้วยทุจริตคอร์รัปชัน ทำให้ภาคการผลิตที่ มีเส้นสายสัมพันธ์อันดีกับฝ่ายอำนาจใหญ่ภาครัฐ มีทุนหนา ผูกขาดครอบงำกิจการเล็กกว่า คนท้องถิ่นจึงหันมาเป็นนักการเมือง เป็นครอบครัวการเมือง เพื่อใช้สิทธิอภิสิทธิ์ภาครัฐที่เหนือคู่แข่งทางการค้าอื่น รวมทั้งเหนือราชการหรือหน่วยงานของ อปท.ด้วย

ภารกิจการส่งเสริมอาชีพที่ล้มเหลว

ความล้มเหลวของภารกิจการส่งเสริมอาชีพที่ถ่ายโอนให้ อปท. เป็นบทบาทการส่งเสริมอาชีพที่ซ้ำซ้อนกันระหว่างราชการส่วนภูมิภาค กับ อปท. ที่เห็นชัดเจนคือ กรมการพัฒนาชุมชน (พช.) และกรมส่งเสริมการเกษตร เพราะไม่มีการถ่ายโอนภารกิจงาน หากแต่ถ่ายโอนงานอย่างอื่น ๆ ที่ให้งานแต่ไม่ให้เงินและไม่ให้คน ที่เป็นปัญหามาตั้งแต่การถ่ายโอนภารกิจตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2543 (ฉบับแรก) แม้จะมีแผนการถ่ายโอนฯ ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2551 ก็ยังเช่นเดิม

มีประเด็นข้อสังเกตว่า เกิดความแตกต่างกันมากในเรื่อง “มาตรฐานการตรวจสอบของหน่วยตรวจสอบ (สตง.)” หากเป็น ภารกิจงานของ อปท.จะถูกตรวจสอบแบบเข้มงวด หาที่ผิดมากกว่าการตรวจสอบหน่วยราชการส่วนภูมิภาค หรือส่วนกลาง จะเห็นว่าหน่วยราชการอื่นมักไม่พบกรณีผิดเช่น อปท. เรื่องนี้มีข้อสังเกตต่อว่า พบว่าในหลายกรณีที่เป็นการถ่ายโอนภารกิจจากส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคให้แก่ อปท. พบว่าวัสดุครุภัณฑ์ที่ถ่ายโอนให้จะไม่ครบถ้วนตามรูปแบบรายการ หลายรายการชำรุด หรือไม่มีตัวพัสดุ หากเปรียบกับการดำเนินการของ อปท. ด้านการส่งเสริมอาชีพแก่ชาวบ้านและชุมชน ที่มีการจัดซื้อจัดหาวัสดุครุภัณฑ์ให้แก่กลุ่มชาวบ้านใช้ในการฝึกอาชีพ เช่น เครื่องทำขนมปัง พร้อมวัสดุอุปกรณ์ต่าง ๆ ก็จะชำรุดสูญหายไปตามกาลเวลาเช่นกัน เพราะ จุดอ่อนที่สุดของภารกิจการส่งเสริมอาชีพของ อปท. ทั่วไปก็คือ เรื่องการกำกับดูแล แบบติดตามต่อเนื่อง และ “การส่งเสริมด้านการตลาด” การพัฒนา “บรรจุภัณฑ์” ที่ไม่มี

ภารกิจการส่งเสริมอาชีพของคนส่วนกลางและคนท้องถิ่นก็มีมุมมองและแนวคิดที่แตกต่างกัน เช่น อปท.มุ่งมองในแนวการหาเสียงหาคะแนนดูแลคนพวกเดียวกัน แต่หน่วยราชการมองในแง่การสร้างภาพ สร้างผลงาน อีเว้นท์ ฉะนั้น จึงต่างแย่พอกันในเรื่อง “การวัดความคุ้มค่า” (Economy) ที่ต่างสร้างความอ่อนแอแก่ประชาชนชุมชน อีกทั้งสองหน่วยงานยังรอความหวังเงินงบประมาณจากภาครัฐเหมือนกัน

ปรากฏการณ์ล้มเหลวของ OTOP และ SME ของชาวบ้านและชุมชน เช่น โครงการปุ๋ยอินทรีย์ โรงผลิตอาหารสัตว์ โรงสีข้าวชุมชน ฯลฯ ตกอยู่ในสภาพร้าง ๆ กิจการไม่ต่อเนื่อง ล้มเหลว ขาดทุน หยุดกิจการ ฯลฯ ที่พบเห็นทั่วไปในท้องถิ่น เพราะชาวบ้านที่บริหารพากันทิ้งร้างหนีไป คนทุนน้อยหนีไปเป็นลูกจ้างนายทุนที่มีกำลังจ้าง เจ้าของธุรกิจเป็นคนส่วนน้อยของภาคธุรกิจไม่มากเช่นญี่ปุ่น

ขอเสนอว่า ต้องมี SME ของ อปท.ที่ดำเนินการเอง 1 กิจการขึ้นไป จะทำให้ SME เดินไปได้อย่างมั่นคงด้วย เพราะ อปท.มีเครื่องมือ ทรัพยากร ที่นำมาใช้อย่างคุ้มค่าในการบริหารกิจการ SME ได้ เป็นการลดตัวกลาง (คนกลาง) พวกแสวงประโยชน์เจาะไชงบประมาณ โดยเฉพาะราชการส่วนภูมิภาคให้ตัดไปเลย ไม่ต้องมาดูแลในด้านนี้ และให้มีส่วนกลางมีเท่าจำเป็นเหมือนญี่ปุ่น

ฝากแง่คิดเรื่อง “จังหวัดจัดการตนเอง”

อาจเป็นเพียงความต้องการ กุมอำนาจบทบาทเดียวในระดับจังหวัด ของคนกลุ่มเดียว กึ่งผูกขาด หรือจะเป็นการจ่ายบทบาทให้แก่พลเมือง (มีสภาพลเมือง Civic or Popular Assembly/Forum) ที่ดึงพลังพลเมือง ภูมิปัญญาท้องถิ่นมาเป็นจุดแข็งในพื้นที่มาใช้ หรือจะเป็นเครื่องมือครอบงำชี้นำกดทับพลเมืองเอาไว้ หากเป็นเพียงความพยายามช่วงชิงอำนาจบทบาทจากราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ให้มาอยู่ในการครอบครองของคนกลุ่มระดับจังหวัดโดยตั้งชื่อว่า “จังหวัดจัดการตนเอง” ก็คงแย่เหมือนเดิม ปัจจุบันโลกโซเชียลหมดยุคการถ่ายโอนภารกิจแบบการถ่ายโอนอำนาจ ถ่ายโอนโครงสร้างได้แล้ว เพราะที่ผ่านมายี่สิบปีเศษนับตั้งแต่ปี 2540 รู้แล้วว่ามันล้มเหลว เพราะการเลือกอยากได้ เลือกอยากรับภารกิจถ่ายโอนบางอย่าง เช่น ถ่ายโอนเฉพาะงานโครงการที่มีการรับเหมา งานซื้อ งานขาย ฯลฯ คนจึงคิดเห็นเรื่องอำนาจเฉพาะเรื่องการจ้างการซื้อการขาย ที่มีคนได้ หรือมีคนเสีย ในระหว่างกลุ่มนักธุรกิจการเมืองในพื้นที่ ต้องหันกลับมามองใหม่ว่า เป้าหมายภารกิจงานถ่ายโอนที่แท้จริง มันคืออะไร จะใช้กระบวนการใดในการทำงาน จะสามารถปรับแก้กระบวนการทำงาน หรือวิธีการทำงานใหม่ได้หรือไม่ อย่างไร เพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการ คนในสังคมของ อปท.นั้นอย่างสมประโยชน์ คุ้มค่ามากที่สุด ที่สำคัญต้องไม่ซ้ำซ้อนกับโครงงานอื่น ๆ ใน อปท. มีการติดตามประมวลผลของโครงการที่ต่อเนื่องและมีมาตรฐานหรือไม่ และต้องมีการประเมินผลสัมฤทธิ์ออกมาได้ทั้งในเชิงปริมาณ และเชิงคุณภาพ เพื่อนำการประเมินผลนั้นไปประมวลไปปรับปรุงปรับเพิ่มปรับลดหรือยกเลิกในโครงการหรือกิจกรรมนั้น ๆ ต่อไป ในกรณีที่มันไม่เกิดประโยชน์ใด เป็นต้น

ข่าวว่า รัฐบาลเพิ่งตาเปิดมองเห็นความดีของ OTOP ขอบอกว่ายังไม่สายเกินไปสำหรับท้องถิ่นไทย

กองทุนประกันวินาศภัย
Muang Thai Insurance