เผาหัวการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น

บทความพิเศษ / ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาล คนท้องถิ่น (อปท.) ต่างจดจ้องอยู่กับการเลือกตั้งที่คาดว่าจะต้องเกิดในอีกไม่ช้า เป็นความรู้สึกที่ระคนทั้งความหวัง ความตั้งใจ ความหดหู่หมดความอยากการเลือกตั้ง คือ เลือกตั้งช้าหรือเร็วทอดอาลัยแล้วเอาอย่างไรก็ได้ เพราะข่าวการเลือกตั้งท้องถิ่นในสองปีที่ผ่านมา มีมาแล้วก็จางหายไป มีหลายสาเหตุปัจจัยที่ทำให้การเลือกตั้งท้องถิ่นต้องยืดไปในแต่ละคราวที่มีข่าวลือ อันเป็นเอกลักษณ์เฉพาะของท้องถิ่นที่มีฝ่ายดึงและฝ่ายดัน เพราะหากไม่นับฝ่ายชาวบ้านประชาชนแล้ว ท้องถิ่นมีความหลากหลายใน “กลุ่มผลประโยชน์” หรือที่เรียกว่า “กลุ่มผู้มีส่วนได้เสีย” (Stakeholders) ที่หาตัวจับ “ความเห็นพ้องลงตัว” ได้ยากยิ่ง เริ่มสตาร์ต์นับหนึ่งเตรียมการเลือกตั้งท้องถิ่น หนังสือสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง ด่วนที่สุด ที่ ลต 0014/ว 45 ลงวันที่ 16 มกราคม 2563 เรื่อง แนวทางปฏิบัติในการสรรหาคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ปลัด อปท. ประกาศสรรหา คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (กกต.ท้องถิ่น) ในวันที่ 27 มกราคม 2563 เพื่อให้ได้รายชื่อผู้ได้รับการคัดเลือกเป็น กกต.ท้องถิ่นภายในวันที่ 11 มีนาคม 2563 ซึ่งรายชื่อนี้ได้รับการคัดเลือกจาก ผอ.กต.จังหวัด เสนอให้ กกต.พิจารณาภายในกรอบระยะเวลาโดยประมาณ 20 วัน กรอบระยะเวลาการดำเนินการ (Timeline) ในภารกิจที่สำคัญ ได้แก่ (1) การจัดทำบัญชีรายชื่อเลือกตั้ง (2) การจัดทำบัญชีแบ่งเขตเลือกตั้ง (3) การเตรียมการด้านงบประมาณ (รวมการจัดสรรงบประมาณของส่วนกลาง) (4) การประกาศแบ่งเขตเลือกตั้ง และ (5) การประกาศให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่น หรือ การเสนอ set zero อบจ. กทม. พัทยา เทศบาล อบต. โดยการประกาศยุบสภาท้องถิ่น ไล่เรียงตามลำดับก่อนหลังที่วางแผนไว้ เพราะ อปท. แต่ละประเภท ต้องจัดการเลือกตั้งมีระยะเวลาที่เว้นช่วงห่างกันไป ตามมาตรา 142 วรรคหนึ่งและวรรคสอง แห่ง พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2562 หากรัฐบาลโดยคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบว่า จะให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นประเภทใดเมื่อใด กกต.ก็จะต้องดำเนินการตามนั้น คือ เหตุอื่นใดนอกจากครบวาระ ต้องเลือกตั้งภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ กกต.ประกาศให้มีการเลือกตั้ง รัฐบาลมีความจริงใจต่อการเลือกตั้งท้องถิ่นเพียงใด นักเลือกตั้งท้องถิ่นจะเตรียมตัว จะวางแผนหาเสียงอย่างไร รัฐบาลมีความจริงใจต่อท้องถิ่นเพียงใด รัฐบาลมีความคาดหวังต่อการเลือกตั้ง และ ผลการเลือกตั้ง อปท.ที่จะเกิดขึ้นเพียงไร เพราะที่ผ่านมาเมื่อพูดถึงการเลือกตั้งท้องถิ่นแล้ว คน อปท. ส่วนใหญ่มีความรู้สึกคล้ายกันว่า ผิดหวัง ไร้อนาคต ขาดความเชื่อถือจากส่วนราชการและรัฐบาล เป็นสัญญาณบอกว่า อปท.เป็นช่วงขาลง หากจะมีการเลือกตั้ง อปท.ครั้งนี้ ก็เป็นการเลือกตั้งฯเพราะถูกกระแสสังคมเรียกร้องกดดัน ไม่ได้มีแผนการหรือมีเป้าใดเอาไว้ล่วงหน้าอะไรเลย เพราะ ณ ปัจจุบันสังคมก็ยังไม่ได้คำตอบแน่นอนว่าจะมีการเลือกตั้ง อปท.ได้ในวันใด สะท้อนชัดเจนว่า รัฐบาลหันหลังให้การกระจายอำนาจ ใส่ใจต่อประชาชนท้องถิ่นน้อย สังเกตได้ชัดเจนอย่างหนึ่งในประเด็นปัญหาการบริหารงานบุคคล ก็คือ อปท.หลายแห่ง มีแต่บุคลากรผู้รักษาราชการแทนหัวหน้าส่วนราชการ หรือ ผู้อำนวยการกอง (ผอ.กอง) รวมรักษาราชการแทนปลัด อปท. บางแห่ง ปลัด อปท. หรือผู้รักษาราชการแทนปลัด อปท. เป็นผู้ “ปฏิบัติหน้าที่นายก อปท.” เพราะ ไม่มีนายกฯ ประกอบกับความบกพร่องของ สถ.ในการสรรหาตำแหน่ง “สายผู้บริหารและอำนวยการท้องถิ่น” เช่น ตำแหน่ง ผอ.กองว่างพันกว่าอัตรา แต่จำนวนผู้สมัครมีหลักสิบ ทำให้มีตำแหน่งหัวหน้าส่วนราชการว่างเป็นจำนวนมาก และว่างมาหลายปีแล้ว เป็นการปฏิบัติราชการภายใต้ “ความเสี่ยง” ของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน โดยเฉพาะผู้รักษาราชการแทนเป็นอย่างยิ่ง ส่งผลกระทบโดยตรงต่องานบริการประชาชน เห็นว่า “อปท.ก็ติดกับดักตนเอง” เพราะ การสรรหาคัดเลือกคนใช้วิธีสอบที่สุ่มเสี่ยงอ่อนไหวต่อมาตรฐานการคัดเลือก ที่ไม่เลือกปฏิบัติ โปร่งใส ตรวจสอบได้ และเป็นไปตาม “หลักคุณธรรม” (Merit System) นอกจากนี้ ตามแผนการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น ตามยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี มีแผน “การควบรวม อปท.” เพื่อประสิทธิภาพในการจัด “บริการสาธารณะ” และ “กิจกรรมสาธารณะ” แต่ที่ผ่านมา 2 ปีเศษยังไม่มีความชัดเจนคืบหน้าในเรื่องดังกล่าวแต่อย่างใด เพราะกฎหมายสำคัญ 2 ฉบับ (1) ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ (2) ร่างกฎหมายระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นไม่คืบหน้า ทำให้แผนการจัดการปฏิรูปท้องถิ่นขาดความชัดเจนไปมากๆ อย่างไรก็ไม่ทำอะไร เพราะคนมีอำนาจทำอะไรไม่เป็น รบกับยึดอำนาจเป็นอย่างเดียว รัฐราชการมีอคติต่อท้องถิ่นหรือไม่ เพราะฝ่ายราชการและรัฐบาลมีความกลัวหรือมีอคติว่าท้องถิ่นเข้มแข็งแล้วจะไม่ดี หรือคิดในมุมกลับว่าท้องถิ่นยังไม่มีความพร้อมในการกระจายอำนาจ หรือท้องถิ่นยังไม่สมควรที่จะได้รับมอบอำนาจ (กระจายอำนาจ) ฯลฯ เหล่านี้ เป็นอุปสรรคสำคัญของพัฒนาการปกครองท้องถิ่นไทยมาก เหตุใดต้องมีกรอบความคิดหรือมีการกระทำเช่นนั้น หรือว่า คสช. และผู้มีอำนาจถูกป้อนชุดข้อมูลที่ไม่ดีเอาไว้ว่า “การเมืองท้องถิ่นเป็นฐานการเมืองระดับชาติ” จึงไม่อยากกระจายอำนาจและให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่น จึงเกิดปรากฏการณ์การแช่แข็งท้องถิ่น รัฐบาลก็ฉลาดแก้เกี้ยวด้วยการปูนบำเหน็จรางวัลให้แก่ นายก อปท. และ สมาชิกสภาเดิมให้มา “ปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราว” ไม่รู้ว่าจะเลิกเมื่อใด แต่กลับไม่ใช่ชั่วคราว เพราะมีระยะเวลานานเกินกว่าวาระตามกฎหมาย (4 ปี) ที่ไม่อาจเรียกว่าชั่วคราวได้ ทำให้ระบบการบริหารของ อปท. เป็นแบบเดิม ๆ ที่ไม่อาจปฏิเสธว่าไม่มีการแสวงประโยชน์ หรือประโยชน์ทับซ้อนในทุกรูปแบบ การมอบอำนาจการบริหารงานจัดการในงบประมาณด้วยวงเงินที่สูง เช่น การตกลงราคาพัสดุ 5 แสนบาท หรือมอบอำนาจดุลพินิจอื่นใดให้เป็นอำนาจของนายก อปท. เป็นต้น หรือ กรณีการแก้ปัญหาการทุจริตโดยการแขวน (หรือหยุดปฏิบัติหน้าที่) ของนายก อปท. (ฝ่ายการเมือง) และฝ่ายประจำ โดยคำสั่งหัวหน้า คสช. ตามมาตรา 44 เป็นเพียงมาตรการชั่วคราวเฉพาะหน้า เพราะฝ่ายการเมืองท้องถิ่นได้กลับคืนตำแหน่งเดิม เมื่อผลการสอบสวนไม่พบความผิด แต่ปรากฏว่าในกรณีของฝ่ายประจำ ข้าราชการส่วนท้องถิ่นบางรายที่ถูกแขวนก็ยังคงแขวนอยู่ ทำให้คาดหมายว่าหลักการตามกฎหมายกับประโยชน์ในอำนาจอย่างใดควรค่ามากกว่ากัน ความอึดอัดกดดันของนักเลือกตั้งฝ่ายตรงข้าม ฯ ที่อยากลงสนามเลือกตั้งแต่รอมานาน 5-8 ปี จึงเกิดแรงปะทุขึ้นมาในทันที แม้ว่าฝ่ายรัฐบาลพยายามผูกขาผูกใจมวลประชาชน และ “นักเลือกตั้งท้องถิ่นคนเดิม” เพื่อให้ได้ฝ่ายชนะการเลือกตั้งมาเป็นแนวร่วมให้มากที่สุด เพื่อสร้างแรงหนุนต่อยอดรัฐบาลให้เข้มแข็งและอายุครบเทอม ยุทธการเลี้ยงคนเก่าเอาไว้เพื่อแย่งชิงมวลชนและฐานคะแนนเสียงในการเลือกตั้ง ส.ส.ในครั้งหน้า เพื่อตุนคะแนนเสียงจะได้ผลเพียงใด เป็นสิ่งที่น่าคิดที่ต้องรอพิสูจน์จากผลการเลือกตั้งในครั้งนี้ เพราะ “นักเลือกตั้งคนเก่า” มีดีมีเสียคละกัน หากเป็นคนดีอยู่แล้วก็ไม่มีปัญหาใด แต่หากว่า “เสีย” เมื่อใดแล้ว แน่ใจว่าการพลิกเปลี่ยนขั้วท้องถิ่นมีโอกาสสูง โดยเฉพาะ อปท.ในเขตเมืองใหญ่ เช่น ทม. ทน. หรือแม้แต่ อปท. ใหญ่ เช่น อบจ. เมืองพัทยา หรือ กทม. วิเคราะห์จากจุดนี้ การป้องกันแชมป์ของนักเลือกตั้งคนเก่าต้องเข้มข้นหนักมากขึ้น การต่อสู้หาเสียง การซื้อ การแข่งขันในทางการเมืองยิ่งสูง หากไม่ทุ่มต่อสู้แข่งขันก็จะสอบตกได้ เพราะไม่มีผลงาน หรือไม่ดี ฯลฯ โดยเฉพาะ อปท. ชนบทบ้านนอก หรือ อปท.เล็ก แต่เชื่อว่า อปท. เขตเมืองใหญ่การทุ่มซื้อเสียงจะไม่ได้ผล เพราะ คนรุ่นใหม่หัวใหม่จะซื้อเสียงไม่ได้ ยกเว้น เขต อปท.ชนบท หรือ อปท.เล็กที่ยังมีอิทธิพลบารมีของนักเลือกตั้งคนเก่าอยู่มากในพื้นที่ ปัญหางบประมาณการบริหารงานท้องถิ่นที่จำกัด ทำให้ อปท.เล็กไม่สามารถดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ได้ เพราะมี “งบลงทุน” น้อย นอกจากนี้ท้องถิ่นไม่มีอิสระจริงในการบริหารงบประมาณ อปท.เล็กยังพึ่งเงินอุดหนุนเฉพาะกิจจากส่วนกลาง นอกจากนี้ ผู้กำกับดูแล คือ กระทรวงมหาดไทย (รวม สถ.) จังหวัด และอำเภอ วางกรอบระเบียบกฎหมายจำกัดควบคุม อปท. เสมือนอยู่ใต้บังคับบัญชามาโดยตลอดจนถึงปัจจุบัน เลือกตั้งท้องถิ่นเป็นบททดสอบประสิทธิภาพของ “กกต.” และ “ผู้ตรวจการเลือกตั้ง” กฎหมาย กกต.ใหม่ปี 2562 ใช้ระบบ “ผู้ตรวจการเลือกตั้ง” (ผตล.) มีวาระการดำรงตำแหน่งวาระเดียว 5 ปี เบื้องต้นก็เพื่อแก้ไขปัญหาการใช้อิทธิพลของ กกต.ประจำพื้นที่ที่มีความใกล้ชิดกับนักการเมืองช่วยเหลือเกื้อกูลกัน แต่ผลงานการเลือกตั้งที่ผ่านมายังไม่ประจักษ์ เพราะยังใหม่อยู่ในระยะเริ่มต้น ที่สำคัญคือ ผู้ตรวจการเลือกตั้งต้องพยายามปรับตัวใหม่ให้เข้ากับสังคมไทยที่อุดมด้วย “อำนาจนิยม” (Authoritarianism) มีประโยชน์แลกเปลี่ยนทับซ้อนกันเป็นชั้น ๆ (COI) มีผลถึงประสิทธิภาพความโปร่งใส เป็นแบบลูบหน้าปะจมูก ทุกคนมุ่งรักษาสถานภาพตนเอง (Status quo) ไม่มีใครกล้าชน มีมือที่มองไม่เห็น มีอำนาจเร้นรัฐ (อำนาจเหนือ) พวกใครพวกมัน ในระบบอุปถัมภ์ ผู้นำผู้ตาม หรือที่เรียก Patron-client system ฉะนั้นการเลือกตั้งท้องถิ่นในครั้งนี้ทั่วประเทศ 7,852 แห่งจะเป็นบททดสอบขีดความสามารถของ “กกต.” และ “ผู้ตรวจการเลือกตั้ง” (ผตล.) ได้เป็นอย่างดี เพราะการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) เมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 ที่ผ่านมานั้น กกต.มีความบกพร่องผิดพลาดหลายประการ และ ยังไม่มีผลงานเชิงประจักษ์ของ ผตล. แต่อย่างใด ที่ผ่านมานายก อปท. รักษาการปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวมาเรื่อยๆ เป็นระยะเวลาที่เกินกว่าวาระการดำรงตำแหน่งตามกฎหมายมานาน “5-8 ปี” ย่างเข้าปีที่ 9 จึงทำให้การพัฒนาทรงตัวอยู่กับที่ เพราะไม่รู้ว่าตนจะกลับเข้ามาดำรงตำแหน่งได้อีกเมื่อใด ตอนไหน เพราะรัฐบาลไม่มีการกระจายอำนาจที่แท้จริงแก่ อปท. โครงการพัฒนาต่าง ๆ ของ อปท. ไม่มีคำตอบให้ชุมชน ทำให้ อปท.เสียโอกาสพัฒนาไป เพราะกระบวนการและองคาพยพของการกระจายอำนาจที่แท้จริงไม่มี รัฐบาลไม่ได้ทำการบ้านในเรื่องการกระจายอำนาจไว้ก็เท่ากับอยู่เฉยๆ เพียงแต่รัฐบาลคงสถานภาพให้เห็นว่า “รัฐบาลมีอำนาจอยู่” เพียงแต่ไม่ยอมใช้อำนาจเท่านั้น รัฐบาลที่ผ่านมา โดย คสช. ดองเค็มการเลือกตั้ง อปท. มานาน ผลตามมาที่น่าเป็นห่วงมากก็คือ ทำให้ มีปลัด อปท. รุ่นใหม่ในระยะ 5-8 ปี ที่ยังไม่เคยเป็น “ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” (ผอ.กต.ท้องถิ่น) มาก่อน เพราะ ยังไม่เคยดำรงตำแหน่งปลัด อปท.มาก่อน ตามระเบียบ กกต. ฯ ข้อ 27 วรรคสอง ที่บัญญัติไว้ “ให้หัวหน้าพนักงานส่วนท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เป็นผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” บางคนเป็นปลัดสูงด้วย ยังไม่เคยเป็น ผอ.เลือกตั้ง อปท. มาก่อนที่ต้องหวังทีมงาน เช่น นิติกร หน. สป. รองปลัดฯ ไว้คอยรับมือปัญหาอุปสรรคที่อาจเกิดขึ้นเพียงอย่างเดียว เพราะ ประสบการณ์ที่ผ่านมากมันอาจเป็นบทเรียนที่ทรงคุณค่ากว่าการมาสร้างทีมงาน ที่เป็นการทำงานเชิงรับมากกว่าเชิงรุก กระชับ Timeline การเลือกตั้งท้องถิ่น มีข่าวลือและความเห็นแกนนำข้าราชการส่วนท้องถิ่นว่า รัฐบาลอาจจัดการเลือกตั้ง “อบต.” ก่อนได้ภายในปลายเดือนพฤษภาคม 2563 เทศบาล มีการเลือกตั้งถัดจากนั้นไปอีก 3 เดือน คือ ประมาณปลายเดือนสิงหาคมถึงต้นเดือนกันยายน 2563 และ สุดท้ายก็จะเป็น อบจ.และ กทม. ประมาณเดือน พฤศจิกายนถึงธันวาคม 2563 เนื่องจาก อบต.ส่วนใหญ่มีสายสัมพันธ์กับ นายก อบจ. และ นักการเมืองระดับชาติ ที่ไม่กระทบกับฝ่ายรัฐบาลนัก เพราะ อบต.ยังอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของนายอำเภอ ซึ่งเป็นองคาพยพของรัฐบาลอย่างเคร่งครัด นอกจากนั้น อบต. ชนบทเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันกับกำนันผู้ใหญ่บ้านฯ อีกทั้ง อบต. สามารถจัดการเลือกตั้งได้ทันทีโดยไม่วิตกกังวลเรื่องเขตเลือกตั้ง เพียงเป็นห่วงในการจัดการยุบหมู่บ้านที่มีประชากร 25 คน หรือการยุบ อบต.ประชากร 2,000 คน หรือ การควบรวม อปท.เข้าด้วยกันเท่านั้น แต่ก็ไม่จำเป็นนัก เพราะ ในสองกรณีหลังอาจดำเนินการในภายหลังได้ ฝากนักเลือกตั้งไปศึกษาระเบียบกฎหมายใหม่ให้ชัดเจน เตรียมตัวเรื่องคุณสมบัติ ลักษณะต้องห้าม เรื่องถือหุ้นสื่อ หนังสือพิมพ์ เป็นต้น อย่างระมัดระวัง มั่นใจว่าต้องมีการเลือกตั้งอย่างแน่นอนในเร็วๆนี้