สัญญาประชาคมท้องถิ่นตอนสอง : อำนาจนิยมในท้องถิ่น

บทความพิเศษ / ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาล กรอบความคิดของนักเลือกตั้ง สัญญาประชาคมของนักเลือกตั้งจะผูกพันนักเลือกตั้งเพียงใด ส่วนสำคัญอยู่ที่ “สำนึกรับผิดชอบ” ของบุคคลเป็นสำคัญ แต่เป็นที่น่าเสียดายว่าสำนึกแบบนี้ในสังคมไทยด้วยบริบทที่แวดล้อมด้วยสังคมสังคมที่ไม่เอื้ออำนวยต่อ “มโนสำนึก” หรือ “โลกทัศน์” หรือ “สำนึกจริยธรรม” หรือ “สำนึกยุติธรรม” หรือ “สำนึกพลเมือง” ซึ่งคำหลังนี้มีการรณรงค์กันตั้งแต่ปี 2006 ในระบบการศึกษาของโลก เป็นการมุ่งสร้างให้เกิดความรับผิดชอบของคน อันเป็นหัวใจของการปกครองระบอบประชาธิปไตย คำเหล่านี้ก็สุดแท้แต่ใครจะสรรหาวาทกรรมถ้อยคำมาเรียกขานกันตามชอบ แม้ปากบอกว่าเป็นคนพุทธ สังคมพุทธ แต่การกระทำหรือข้อแก้ตัวหลายประการกลับตรงข้ามกับวิถีพุทธ ด้วยความง่ายของโครงสร้างสังคมแบบหลวม ที่คนไทยสามารถปรับเปลี่ยนเลื่อนชั้นสถานะบุคคลของตนเองได้อย่างง่าย ด้วยสังคมที่แวดล้อมไปด้วยระบบอุปถัมภ์ผู้นำผู้ตาม ไปจนถึงระบบสังคมแบบเครื่องญาติแบบสังคมขยาย ผนวกเข้ากับเงื่อนไขสภาพทางเศรษฐกิจที่ผูกขาด ตัดตอน และ สภาพสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำค่อนข้างสูง และสภาพความอ่อนแอทางการเมือง เหล่านี้ ทำให้เชื่อว่าบรรดานักเลือกตั้งทั้งหลายที่มีคุณภาพต้องทำตัวเป็นจิ้งจกคล้อยไปตามบริบทแวดล้อมได้อย่างง่ายดาย ยกตัวย่างเช่น ที่มักมีคำถามในการเลือกตั้งแต่ละครั้งไม่ว่าการเลือกตั้งระดับชาติหรือระดับท้องถิ่นก็ตามว่า นักเลือกตั้งแต่ละคนหมดเงินหาเสียงเลือกตั้งไปเท่าใด และ ในจำนวนเงินที่จ่ายไปนั้นคิดเป็นค่าเงินซื้อเสียงจำนวนเท่าใด มากน้อยเพียงใด คำตอบจากปากของนักเลือกตั้งก็จะบอกว่า ไม่ได้ซื้อเสียง ซึ่งในความหมายนี้หมายถึง การนำเงินไปไล่แจกชาวบ้าน แบบหัวต่อหัว (รายหัว) หรือ การให้ประโยชน์ที่เป็นตัวเงินสด ๆ เท่านั้น ฉะนั้น ในความรู้สึกตงนี้ ทำให้วิถีการเมืองของไทยล้าหลังไปหลายช่วงตัว เพราะตราบใดที่นักเลือกตั้งหรือชาวบ้าน หรือใครก็ตามมีกรอบความคิดเกี่ยวกับการซื้อเสียง หรือ เรียกตามภาษากฎหมายว่า “การทุจริตการเลือกตั้ง” เพียงเท่านี้ก็อย่าหวังเลยว่า การพัฒนาทางการเมืองของไทยจะก้าวหน้ายั่งยืนแบบที่ “นักการเมืองมีจุดยืน” เพราะ หากไปย้อนดูกระบวนการเลือกตั้ง และ ข้อห้ามเกี่ยวกับการปฏิบัติต่าง ๆ ของการเลือกตั้งแล้ว ดังจะพบว่าในความหมายของการทุจริตการเลือกตั้งนั้นมีมากมายกว่าที่นักเลือกตั้งคิด และมากกว่าที่คนทั่ว ๆ ไปคิด เช่น บัญญัติข้อห้ามการซื้อเสียงไว้ตาม พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2561 มาตรา 73 บัญญัติว่า “ห้ามจูงใจให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงคะแนนให้แก่ตนเองหรือผู้สมัครอื่น ให้งดเว้นการลงคะแนนให้แก่ผู้สมัคร หรือชักชวนให้ไปลงคะแนนไม่เลือกผู้ใดเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยวิธีการดังต่อไปนี้ (1) จัดทำ ให้ เสนอให้ สัญญาว่าจะให้ หรือจัดเตรียมเพื่อจะให้ทรัพย์สิน หรือผลประโยชน์อื่นใดอันอาจคำนวณเป็นเงินได้แก่ผู้ใด (2) ให้ เสนอให้ หรือสัญญาว่าจะให้เงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดไม่ว่าจะโดยตรงหรือโดยอ้อมแก่ชุมชน สมาคม มูลนิธิ วัด สถานศึกษา สถานสงเคราะห์ หรือสถาบันอื่นใด …” หรือ ตาม พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2562 มาตรา 65 (1) (2) ที่มีบัญญัติข้อห้ามคล้ายกัน เป็นต้น สัญญาประชาคมแปรเป็นปฏิญญาได้ สัญญาประชาคมฉบับแรกเป็นกฎบังคับที่ชนชั้นปกครองสร้างขึ้น มากกว่าจะเป็นสัญญาประชาคมที่แท้จริงที่มาจากประชาชน จึงย้อนแย้งว่าชนชั้นได้ถือปฏิบัติและยอมรับในสัญญาประชาคมนั้น ๆ หรือไม่ ต่อมาสัญญาประชาคมได้พัฒนาขึ้น อาจถึงขั้นที่เรียกว่า “ปฏิญญา” (Pact or Declaration) ที่อาจมาจาก “ข้อเสนอการปฏิรูปประเทศ” หรือ “ประเด็นยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ” (20 ปี) ที่มาจากยุค คสช.ว่าได้ปรึกษาหารือ หาแนวร่วม และการนำหลักศาสตร์พระราชา มาใช้ประกอบเพิ่ม หากพิจารณามุมกลับ พบว่ากลับกลายเป็นว่า “เป็นการบังคับใช้” ตามที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ตอกย้ำว่า คสช.ได้สร้างชนชั้นใหม่ขึ้นที่ตีตนเหนือกว่าสูงกว่า “ปฏิญญา” ที่ได้เขียนไว้ให้ประชาชนและภาคราชการใช้ถือปฏิบัติ แต่ชนชั้นปกครองที่ได้สร้างปฏิญญาขึ้นมา กลับไม่แยแส และเคร่งครัดในกฎกติกาของสังคม หรือปฏิญญาที่สร้างขึ้นมา โดยเฉพาะการบังคับใช้กฎหมาย และ การปฏิบัติตามกฎหมายที่สองมาตรฐาน และเลือกปฏิบัติ สัญญาประชาคมของพรรคการเมือง หรือ นโยบายพรรค หรือ กลุ่มการเมือง ต่างหากที่เราต้องการสื่อความหมาย ณ เวลานี้ที่ประชาชนจะได้ตัดสินใจเลือกผู้แทน และติดตามว่าผู้แทนของตนได้ดำเนินการตามที่พรรคการเมืองได้ให้สัญญาไว้หรือไม่ อย่างไร เช่นที่เคยให้ไว้ว่า “ขอสัญญา ขอเวลาอีกไม่นาน ชีวิตที่ดีจะคืนกลับมา” ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจที่สวนทางกลับตรงข้าม เศรษฐกิจเจ๊ง เงินบาทแข็ง การลงทุนถดถอย โรงงานปิด (ย้าย) คนตกงาน ราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ คนทำธุรกิจล้มเหลวฆ่าตัวตาย คนมีหนี้สินมากขึ้น ประเทศมีหนี้ครัวเรือน และหนี้สาธารณะพุ่ง หนทางการเยียวยาแก้ไขยากขึ้น สภาพสังคมสั่นคลอน แตกแยก ขัดแย้ง อันมีต้นทุนมาจากสภาพเศรษฐกิจฐานรากที่ถูกบีบคั้น แล้วสังคมรากหญ้าจะยีนหยัดได้ต่อไปอีกได้นานแค่ไหน อำนาจนิยมไปแอบแฝงถึงท้องถิ่น อำนาจที่ อปท.รับถ่ายโอนมาหลายภารกิจเป็น “อำนาจนิยม อนุรักษ์นิยม และระบบอุปถัมภ์” ซึ่งตรงข้ามกับระบอบประชาธิปไตยที่ทุกคนใน อปท.ใฝ่ฝันว่าต้องอิสระ ไร้แรงกดดันบังคับ แต่เมื่อคน อปท.ซึมซับเข้าไปในระบบการถ่ายโอนฯ จึงพบว่าตนเองสำคัญผิดไป และยากที่จะแก้ไขเยียวยาได้ด้วยตนเอง มักพบเห็นบุคคลที่ทำเป็นคนหลายหน้าอยู่ดาษดื่น มากหลายไปด้วยคอนเนกชั่นวิ่งเต้น ผลประโยชน์ทับซ้อนฯ ที่ทำให้คน อปท. เชื่อไว้วางใจและหาความจริงใจในอุดมการณ์การพัฒนาท้องถิ่นได้อย่างสนิทใจได้ยาก ประหนึ่งไปดูหนังฝรั่งเรื่องแวมไพร์ เบื้องหลังผู้ค้าของเถื่อน เช่น อาวุธเถื่อน ตอนจบจึงได้รู้ว่า บาทหลวงผู้ปราบแวมไพร์ได้ คือ ซุปเปอร์แวมไพร์ตัวจริง วุฒิสมาชิกชั้นสูง คือตัวการค้าอาวุธเถื่อน เป็นต้น มีข้อสังเกต “อำนาจนิยม” นี้มีผู้เรียกว่า เป็นคำที่ตรงข้ามกับคำว่า “สำนึกยุติธรรม” หรือ ยุติธรรมนิยมที่ต่อต้านความอยุติธรรม กล่าวคือ ในขณะที่อีกฝ่ายหนึ่งแสวงหาความถูกต้องชอบธรรมตามหลักกฎหมาย แต่อีกฝ่ายกลับถืออำนาจเป็นตัวตั้ง นำมาเปรียบการทำงานบริหารของท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี เพราะเป็นหลักการบริหารเชิงขัดแย้งกันสิ้นเชิง การปะทะแนวคิดของสองฝ่ายสองขั้วภายใต้สัญญาประชาคมชนชั้นที่เกิดใหม่ (1) การบริหารงานท้องถิ่นมีคนอยู่สองฝ่ายสองขั้ว ที่ยังไม่รวมพวกบ่างช่างยุ พวกสนอง พวกขุนพยัก พวกทำผิด พวกทำง่าย ๆ พวกยึดระเบียบจ๋า พวกซิกแซกเนติบริกร พวกทุจริต พวกตามน้ำ พวกนักร้อง พวกหมดไฟ พวกใครพวกมัน ฯลฯ ที่มีผลต่อจริยธรรม คุณธรรม และ เรื่องวินัยของเจ้าหน้าที่ตามมา ล้วนเป็นปัญหาที่ ตั้งต้นมาจากตันเหตุสองขั้วดังกล่าว ผลจากระบบอุปถัมภ์ความผิดของพวกตนมโหฬารอาจซ่อนไว้ใต้พรม ความผิดเล็กน้อยผู้บริหารนำมาใช้กำกับผู้ใต้บังคับอื่นที่ขัดขืนอำนาจฯ ที่แอบแฝงประโยชน์ทับซ้อน เป็นเรื่องที่คนท้องถิ่นที่ไม่เคยเจอกับตัวเอง จะไม่สามารถอธิบายความคับข้องใจเหตุดังกล่าวนี้ได้ (2) แนวคิดประชาธิปไตยแบบสังคมตะวันตก ฝ่ายซ้ายฝ่ายขวา อาจนำมาเปรียบเทียบกับสังคมไทยไม่ได้ทั้งหมด โดยเฉพาะนำมาเปรียบเทียบกับท้องถิ่นไทยยังไม่ได้ ตะวันตกอยู่กันด้วยภายใต้สัญญากันในอดีต มีรัฐธรรมนูญเดียว ที่ไม่เคยฉีกทิ้งแบบไทย ในสังคมอเมริกันเกิดจากคนผิวขาวรุกรานชนเผ่าพื้นเมืองอินเดียน จนเกิดสงครามฆ่าฟันกัน สูญเสียแต่ละฝ่ายมหาศาล ล้มตายกันมาก จนกระทั่งเกิดการเจรจายินยอมกันภายใต้สัญญาสันติภาพ แต่ก็มีแรงผลักดันภายในประเทศอื่น คือ (1) สังคมอเมริกันไม่ได้เสรีทุกพื้นที่จริง โดยเฉพาะการค้าและผลประโยชน์มีอิทธิพลพื้นที่เป็นแห่ง การข้ามถิ่นกันอย่างเสรีไม่ได้แบบไทย รัฐบาลกลางปล่อยให้มีรัฐบาลท้องถิ่นแต่ละรัฐดำเนินการบนพื้นฐานชนพื้นเมือง และอิทธิพลธุรกิจท้องถิ่น รัฐส่วนกลางมีนโยบายรับอพยพชนต่างชาติที่มีคุณภาพเข้าเป็นพลเมือง เพื่อคานอำนาจชนพื้นถิ่น (2) อำนาจรัฐบาลกลางจึงเป็นของกลุ่มธุรกิจใหญ่ เช่น การค้าน้ำมัน อาวุธสงคราม ดาวเทียม การสื่อสาร เครื่องจักรกล การคมนาคมขนส่ง ฯลฯ การปกครองเป็นใช้กฎหมายแบบสัญญา (Contract) การติดต่อกับต่างกลุ่มต่างเผ่าต่างชาติเรียก “Connection” เพื่อการประสานต่อรองติดต่อให้เกิดสิทธิอื่น ๆ เพิ่ม (3) สังคมไทยนั้นอยู่ภายใต้ “ระบบศีลธรรม” และการกล่อมเกลาทางสังคมที่สืบทอดมาจากระบอบกษัตริย์ มีระบบการสร้างสิทธิใน “การถือครองกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินแบบถาวร” ไม่มุ่งเน้นการขายเปลี่ยนมือหรือแลกเปลี่ยนแบบต่างชาติ จากพื้นฐานดังกล่าว จึงเกิด “กลุ่มอนุรักษ์นิยม” ที่เหนียวแน่นขึ้น แบบชนชั้นที่ถือครองหรืออำมาตย์ชนชั้นขึ้น เช่น กลุ่มข้าราชการ กลุ่มอาชีพ กลุ่มศิลปิน ฯลฯ นอกจากนี้ไทยมีชนชั้นหนึ่งที่สำคัญคือ “สงฆ์รวมนักสอนศาสนา” ที่มีโรงเรียนกล่อมเกลาสังคมไทยอีกรูปแบบหนึ่ง ที่ไม่สามารถถูกเปลี่ยนออกไปจากสังคมไทยได้แบบสังคมอเมริกัน (4) การเกิดประชาธิปไตยใหม่ภายในประเทศไทย เกิดจากการขัดแย้งกันภายในกลุ่มอนุรักษ์นิยม เพื่อการเปลี่ยนแปลงเป็นบางครั้งบางห้วงเวลาเท่านั้น ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปแบบสุดขั้วสุดทางแบบตะวันตก อเมริกา ออสเตรเลีย แคนาดา หรือ นิวซีแลนด์ หรือในภาคพื้นยุโรป อังกฤษ ฝรั่งเศส สเปน โปรตุเกส ญี่ปุ่น ที่มีการปฏิรูปมากมาย แต่ระบบสังคมก็ยังมีกลุ่มที่ยึดมั่นในแนวอนุรักษ์นิยม ไม่ต่างจากไทยเช่นกัน หากแต่จะเป็น “กลุ่มอนุรักษ์นิยมแบบนักธุรกิจ” ไม่ใช่ “กลุ่มอนุรักษ์นิยมแบบชนชั้น” แบบไทย ดังนั้น การนำประชาธิปไตยใหม่ แบบนายทุนธุรกิจมาใช้กับไทยทั้งหมดแบบอเมริกันจึงมีข้อจำกัด และเป็นไปได้ยาก เพราะบริบทของสังคมที่แตกต่างกันมาก หากดูการปฏิรูปเศรษฐกิจประเทศกลุ่มสังคมนิยม หรือคอมมิวนิสต์เดิมจะทำได้ง่าย เพราะไม่มีระบบชนชั้นหรือระบบกรรมสิทธิ์ถือครองแบบไทย ฉะนั้น การนำระบบโครงสร้างพื้นฐานใหม่เข้ามาเปลี่ยนแปลง จึงง่ายกว่า เช่นระบบรถไฟความเร็วสูง ไฟฟ้า ประปา การสื่อสาร เขื่อน การชลประทาน เป็นตัวอย่างที่แตกต่างกับไทยมาก (5) การเกิดขึ้นของ อปท.ไทย ที่ผ่านมา ในช่วงหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ว่ากันว่า อปท. ไทยเกิด “แบบบังคับ” ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล ที่มีฐานะเป็น อปท. แบบยกแผงตามกฎหมาย มิได้เป็นไปโดยความสมัครใจพร้อมใจของประชาชนแต่อย่างใด จึงเป็นเพียงการแบ่งพื้นที่ แบ่งกลุ่มอนุรักษ์นิยมเดิม ให้เกิดกลุ่มอนุรักษ์นิยมกลุ่มใหม่ขึ้น ตาม อปท. ที่เกิดขึ้นใหม่เท่านั้น หาใช่เป็นประชาธิปไตยเต็มร้อย ดังที่กล่าวอ้างกัน มีข้อสังเกตเปรียบเทียบระหว่าง อปท.ไทยกับ อปท.ต่างประเทศดู ว่าบริบท โครงสร้าง อำนาจหน้าที่ อปท.เหมือนกันหรือต่างกันอย่างไร มีข้อสังเกตว่า อปท.ไทยไม่ได้คำนึงถึงคำว่าเขตเมือง เขตชนบาท เพราะ อบต. และเทศบาลตำบลเหมือนกัน แม้ว่า อบต.ชนบทบางแห่งที่มีสภาพเป็นชนบทอยู่มาก ก็ยังสามารถยกฐานะเป็นเทศบาลตำบล เทศบาลเมืองได้ (6) ข้อสังเกตเทศกาลวันหยุดยาวที่ผ่านมามีอุบัติเหตุลดลงเนื่องจากการใช้รถระมัดระวังมากขึ้น คนเมาน้อยลง ผ้าป่าในช่วงเทศกาลมีน้อยลง แม้รัฐบาลจะมีการแก้ข่าวสร้างกระแสหาเสียงบ้าง ก็ต้องยอมรับว่าเศรษฐกิจที่ผ่านมาไม่หมุนเวียน ไม่ทันกับความต้องการของชาวบ้าน เพราะการลากยาวการปฏิรูปประเทศไว้นาน รวมทั้งการดองเค็มการเลือกตั้งท้องถิ่นไว้ยาวนานถึง 5-8 ปีเต็ม ๆ สโลแกน “มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน” การคืนความสุขให้ประชาชน ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง เป็นรัฐสวัสดิการ ประชารัฐ การสร้างประชาชนให้คอยรอรับการช่วยเหลือ มากกว่าการยืนอยู่บนขาตนเอง เป็นมุมมองที่กลับกัน แบบกลับด้าน จากในอดีตที่ผ่านมา หวัง ๆ รอ ๆ ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี จะรอได้เพียงใด และหากตั้งใจรอแล้ว คิดว่าการปฏิรูปพัฒนาตามยุทธศาสตร์จะเป็นจริงได้หรือไม่ อย่างไร นี่เป็นสัญญาณสัญญาประชาคมอะไรกันแน่ ฝากนักเลือกตั้งท้องถิ่นพึงทำการบ้านให้หนัก ทั้งนี้ทั้งนั้นโดยมีเป้าหมายการพัฒนาท้องถิ่นเป็นเดิมพัน