สัญญาประชาคมท้องถิ่น

บทความพิเศษ/ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย สัญญาประชาคม (Social Contract) มาจากอะไร เป็น ความตกลงร่วมกันของคน เพื่อเป็นการแสวงความตกลงและทางออกของปัญหาสังคมใดปัญหาหนึ่ง เป็นแนวคิดตะวันตกช่วงศตวรรษที่ 16-17 เริ่มจาก โธมัส ฮอบส์ (Thomas Hobbes) จอห์น ล็อค (John Locke) และ จัง จ๊าคส์ รุสโซ (Jean Jacques Rousseau) ทั้งสามแนวคิดตกผลึกมาหยุดที่แนวคิดของรุสโซ เป็นข้อตกลงยินยอมตามเจตนารมณ์ (Will) ของประชาชนส่วนใหญ่ในการจัดตั้งรัฐและมอบอำนาจให้แก่ผู้นำในการปกครองประเทศ เป็นการมอบอำนาจและยอมรับผู้ปกครองของประชาชน ที่มาผูกพันถึงคนรุ่นหลังด้วย โดยรัฐที่ดีต้องเป็นประชาธิปไตย ในกระบวนการ “แบ่งปันอำนาจ” (power sharing) ของผู้นำที่สำคัญก็คือ “ระบบเลือกตั้ง” (Election) และ “การมีส่วนร่วมของประชาชนในการร่างกติกาในการอยู่ร่วมกัน” โดยมี “รัฐธรรมนูญ” เป็น “สัญญาประชาคม” ร่วมกันเป็น “กฎกติกาเดียวในสังคม” ทฤษฎีสัญญาประชาคมนั้นต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ชาวบ้านในฐานะผู้ถูกปกครองเป็นหลัก หากรัฐบาลทำตามสัญญาไม่ได้ ประชาชนถือเป็นสิทธิโดยธรรมชาติที่จะเรียกคืนความไว้วางใจจากรัฐบาลได้ เช่นกันการหาเสียงด้วยประการใดของนักการเมืองทั้งในระดับชาติและในระดับท้องถิ่นจึงมีผลผูกพันกับประชาชนชาวบ้านอย่างแยกกันไม่ออก เป็นหัวข้อร้อนชวนวิพากษ์ในการเลือกตั้งท้องถิ่นสมัยหน้าท่ามกลางกระแสความสับสนของประชาธิปไตยและการเมือง ณ เวลานี้เป็นอย่างยิ่ง สัญญาประชาคมท้องถิ่นต่างจากระดับชาติ เอาเป็นว่า “สัญญาประชาคม ก็คือ นโยบายอย่างหนึ่ง” คนที่พูดไปแล้วก็ต้องรักษาคำพูด โดยเฉพาะบุคคลสาธารณะ หรือคนที่อาสามารับใช้เพื่อพัฒนาให้พี่น้องประชาชนในท้องถิ่นต่าง ๆ ได้อยู่ดีกินดีบ้านเมืองพัฒนา ในที่นี้ก็คือ “นักเลือกตั้งท้องถิ่น” หรือ “นักการเมืองท้องถิ่น” ภาษากฎหมายเรียกว่า “สมาชิกสภาท้องถิ่น” และ “ผู้บริหารท้องถิ่น” ปัญหาที่ผ่านมามีว่า สิ่งที่นักการเมืองท้องถิ่นพูดไว้ มันทำได้หรือไม่ ทั้งที่ทำได้ตามระเบียบกฎหมาย ตามบริบท ตามความเหมาะสม หรือ ตามเหตุฉุกเฉินสาธารณภัยหรือเหตุอื่นใดเฉพาะหน้าโดยการใช้เงินสำรองจ่าย เงินงบกลาง หรืองบประมาณปกติ และงบประมาณเงินอุดหนุนเฉพาะกิจของท้องถิ่น ในระดับชาตินั้นคำว่า “สัญญาประชาคม” ที่เกิดปัญหาการปฏิบัติตามนโยบาย ตัวอย่างเช่น รัฐบาลยุคก่อนในโครงการจำนำข้าว กลายเป็นวาทกรรมที่มีการต้องคดีอาญาของนักการเมืองและผู้เกี่ยวข้อง เป็นเรื่องของการขายข้าวข้ามประเทศ การสวมสิทธิข้าว หรือ ตัวอย่างรัฐบาล คสช.ที่ผ่านมา ในเรื่องค่าแรงขั้นต่ำ เงินคลอดบุตร ฯลฯ แต่ในบริบทตัวอย่างของท้องถิ่น นายก อปท. ไปสัญญาหาเสียงว่าจะไม่เก็บเงินค่าเก็บขนขยะ แต่เมื่อมีความจำเป็นต้องเก็บค่าธรรมเนียมดำเนินการย่อมถูกต่อต้านจากประชาชนในพื้นที่ เป็นต้น หรือ หาเสียงว่าจะให้บริการแก่ประชาชนในพื้นที่ในหลาย ๆ มิติ ไม่ว่าการกางเต็นท์ ติดตั้งไฟแสงสว่าง เครื่องเสียง เวที โต๊ะ เก้าอี้ ฟรี ในงานศพ งานแต่ง งานบุญบ้าน ฯลฯ ย่อมเกิดภาระแก่ฝ่ายประจำที่ต้องทำงานตามคำสั่งของนักการเมือง ตามที่ได้หาเสียงไว้แก่ประชาชน จนละเลยลืมงานในหน้าที่ตามกฎหมายไปเสียหมด สัญญาประชาคมท้องถิ่นกับความสำคัญของขั้นตอนการตัดสินใจในโครงการพัฒนา กำลังจะสื่อความว่า ในกระบวนการขั้นตอนการบริหารมีขั้นตอนหนึ่งที่สำคัญมากคือ “ขั้นตอนการตัดสินใจในการจัดทำโครงการ” (Planning) และ “ขั้นตอนการตัดสินใจในการจัดทำงบประมาณโครงการ” (Budgeting) ซึ่งแน่นอนว่าต้องในอำนาจหน้าที่ของ “นักการเมืองท้องถิ่น” หาใช่ “ฝ่ายประจำ” หรือข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นแต่อย่างใดไม่ ในมิตินี้ถือเกิดปัญหาว่า “หากแหล่งที่มาของงบประมาณ” ถูกกำหนดเงื่อนไขไว้แล้ว หรือต้องเป็นไปตามเงื่อนที่แหล่งเจ้าของงบประมาณกำหนด แน่ใจได้เลยว่าเจตนารมณ์เดิมของนักการเมืองท้องถิ่นในกระบวนการบริหารจัดการพัฒนาย่อมมิอาจบรรลุผลตาม “สัญญาประชาคมที่ได้ให้ไว้แก่ชาวบ้าน” ได้ เพราะมีตัวกำหนดบังคับที่ทำให้ทำสัญญาประชาคมมิอาจกระทำได้ ครั้นจะไปอ้างชาวบ้านว่าเป็นไปตามที่ตนได้ให้สัญญาไว้แล้วก็ไม่ถนัดปาก เพราะบางโครงการส่วนกลางเขาให้มา เป็นปัญหาทางปฏิบัติในการพัฒนาท้องถิ่นในหลายยุคที่ผ่านมา ข้อสังเกตสัญญาประชาคมของนักเลือกตั้งระดับชาติ การหาเสียงหรือสัญญาประชาคมที่ให้ไว้แก่ประชาชนก่อนการเลือกตั้งของนักการเมือง มีปัจจัยตัวแปรภายนอกที่ควบคุมยากมาเกี่ยวข้องมากน้อยแตกต่างกันไป ที่ส่งผลถึงความเป็นไปได้ในนโยบายที่หาเสียงไว้ และในการหาเสียงของนักการเมืองระดับชาติหลายโครงการหรือบางกิจกรรมย่อมส่งผลปฏิบัติมาถึงนักเลือกตั้งท้องถิ่นก็ได้ ยกตัวอย่างอาทิ (1) นโยบายการลดราคาสินค้าอุปโภคบริโภคท้องถิ่นต่าง ๆ ถูกแทรกแซงจากภายนอก ทั้ง หมู เนื้อ มะพร้าว ปาล์ม ถั่วเหลือง ปลา ไก่ แม้กระทั่งน้ำมันเชื้อเพลิง เสื้อผ้า ของใช้จิปาถะจนถึงของใหญ่ จึงไม่น่าแปลกว่า สินค้าประเภท รถยนต์ มอเตอร์ไซค์ เรือ ที่ไทยผลิตได้กลับสู้ทุนนอกไม่ได้ (2) นโยบายการลดปริมาณขยะยุคปัจจุบันมีปัญหาเรื่องปริมาณขยะที่มาจากการนำเข้าสินค้าต่าง ๆ โดยเฉพาะสินค้าที่เป็นพลาสติกย่อมก่อให้เกิดขยะพลาสติกเป็นปริมาณมาก การประกอบการธุรกิจที่ฉาบฉวยหวังแต่กำไร โดยไม่คำนึงถึงชุมชนและสิ่งแวดล้อมย่อมเกิดปัญหาต่อสังคมประเทศมากมาย เช่น การมีโรงงานขยะพิษจากต่างประเทศเกิดขึ้นจำนวนมาก เพราะ ประเทศไทยมิใช่ถังขยะโลก หรือ การรณรงค์งดใช้ถุงพลาสติก แต่กลับนำเข้าสินค้าที่เกิดขยะพลาสติกเป็นจำนวนมาก หรือ นำเข้าสินค้ามือสอง ที่เป็นสินค้าขยะที่ประเทศพัฒนาเขาไม่ใช้แล้วแต่ส่งมาที่ประเทศไทยหรือประเทศกำลังพัฒนาเป็นจำนวนมาก ยิ่งปี 2563 กำหนดรณรงค์ให้เป็นปีแห่ง “การลดมลพิษของประเทศไทย” จึงต้องหันมากำหนดมาตรการกันใหม่ทั้งหมด รวมไปถึงการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมในการอุปโภคบริโภคของประชาชน โดยเฉพาะชาวบ้านในท้องถิ่นและในชนบทด้วย (3) นโยบายการควบคุมคนต่างด้าว ทำได้เพียงการจดทะเบียนแรงงานต่างด้าว ซึ่งไม่มีผลต่อการเก็บค่าธรรมเนียม ที่เจ้าหน้าที่ไม่มีปัญญาไปตรวจควบคุมหรือจับกุมบังคับใช้กฎหมายได้ เพราะมีจำนวนมากและไปกระทบต่อปัญหาเศรษฐกิจด้านความต้องการแรงงานที่ขาดแคลนบางประเภทได้ เป็นต้น (4) นโยบายบริการประชาชนช่วงเทศกาลวันหยุดยาว ที่มอบหมายให้ท้องถิ่นเป็นตัวจักรร่วมในการขับเคลื่อนด้วยการตั้งด่านหรือจุดตรวจบริการประชาชนตามรายทางริมรายทางในช่วงเทศกาลปีใหม่ หรือสงกรานต์ยังมีความจำเป็น เพราะ ห้องน้ำ ที่จอดพักรถ อาหาร น้ำดื่ม ตามปั๊มสถานบริการน้ำมันอย่างเดียวยังไม่เพียงพอ สำหรับรายทางที่ข้ามไปต่างจังหวัดนั้นก็จะได้ประชาสัมพันธ์ การช่วยเหลือเหตุ ป้องปรามการก่อเหตุ การเฝ้าระวังสังเกตการณ์ต่าง ๆ ได้ แต่ความจำเป็นต้องใช้แรงงานคนเป็นหลักอยู่ เพราะการบริหารจัดการทุกอย่างอยู่ที่คน แม้ในเรื่องรถกู้ชีพ กู้ภัยในช่วงเทศกาลวันหยุดยาว ท้องถิ่นต้องให้ความสำคัญแก่คนทำงาน (1) การกระจายอำนาจ คือการกระจายอำนาจการตัดสินใจ (Management) ที่ต้องรวมถึงการกระจายปัจจัยการบริหารทั้งหลัก 4M ด้วยโดยเฉพาะคนวัสดุอุปกรณ์และงบประมาณ แน่นอนว่าหากเอาคนมาทำหน้าที่ แต่คนไม่ซื่อคดโกง รวมทั้งคนไม่เป็นงานหรือประเภท “คนหมดไฟ” (Burnout Syndrome) เป็นคนเดดวู้ด-ซื่อบื้อ การบริหารงานก็แย่เช่นกัน การได้คนดี คนมีความรู้ความสามารถ มุ่งมั่นทำงาน ประสานความร่วมมือ ท้องถิ่นจะรุ่งโรจน์พัฒนาก้าวไกล ดังเช่น “เทศบาลเมืองพนัสนิคม” เป็น “เมืองต้นแบบด้านการจัดการสิ่งแวดล้อม” เป็นต้น (2) ท้องถิ่นมีนายกที่มีวิสัยทัศน์ดี เก่งแต่หากติดขัดที่การประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยในโครงการใหญ่ก็ไปไม่ได้เช่นกัน เพราะในกลไกงานบริการสาธารณะทุกอย่างต้องขับเคลื่อนด้วย 4M ด้วยทั้งสิ้น มิใช่มีเพียงสภาท้องถิ่น หรือคณะผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้ขับเคลื่อนเท่านั้น นอกจากนี้ปัจจัยการบริหาร 4M นี้ต้องมีพร้อมในส่วนราชการของท้องถิ่น (กอง สำนัก ฝ่าย) ด้วย และในที่ทำการประจำชุมชนหากจำเป็นต้องมีด้วย (3) การสรรหาแต่งตั้ง (การคัดเลือกหรือสอบคัดเลือก) ฝ่ายประจำเข้ามาบริหารงานยกกรณีปลัดสูงที่ผ่านมา ข้อสอบเป็นแบบวัดการตัดสินใจ การทดสอบทักษะความรู้ความสามารถ (สมรรถนะ) ที่สุ่มเสี่ยงต่อการใช้ดุลพินิจของกรรมการสอบที่ไม่แน่นอนได้ ทั้งการสัมภาษณ์วิสัยทัศน์ก็เช่นกัน หากต้องการคนมีอุดมการณ์หรือมีทักษะจริงต้องมีมาตรการที่ควบคุมมาตรฐานที่โปร่งใสรัดกุมกว่าที่ควร เพราะมิเช่นนั้นจะเป็นการคัดคนต้องการคนที่เอื้อประโยชน์ สนองตอบให้แก่ “อำนาจนิยม” “อ้างอิงบุคคลเร้นรัฐ” ได้ อุปสรรคขัดข้องข้อจำกัดสัญญาประชาคมท้องถิ่น (1) ข้ออ้างโครงการว่าต้อง “สอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์ชาติ” และ “ยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัด” เท่ากับไปบังคับทิศทางการพัฒนาของท้องถิ่น ย่อมไปลิดรอนนโยบาย หรือ “สัญญาประชาคมของนักการเมืองท้องถิ่น” อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ยิ่งหากท้องถิ่นเจอวิกฤติสาธารณภัยเกิดขึ้นบ่อยครั้ง ทั้งภาวะน้ำท่วม หรือภัยแล้งก็ตาม นโยบายของนักการเมืองท้องถิ่นที่เคยตั้งไว้หรือให้ไว้แก่ชาวบ้านอาจต้องเปลี่ยนแปลงไปมาก (2) การขอเงินโครงการอุดหนุนเฉพาะกิจตรงไปที่สำนักงบประมาณผ่านการกลั่นกรองโดยราชการส่วนต่าง ๆ หลายขั้นตอน เป็นการแย่งเปลี่ยนอำนาจของสภาท้องถิ่นในการอนุมัติโครงการพัฒนาฯไปให้ “หน่วยงานผู้กำกับดูแล” โดยสมบูรณ์มีขั้นตอนรูปแบบ ตามระเบียบ หนังสือสั่งการ ตามที่ส่วนกลางกำหนด (3) ระเบียบกฎหมาย แนวทางการปฏิบัติงานที่ราชการกำหนด โดยเฉพาะหน่วยงานที่กำกับดูแลล้วนแต่เน้นการควบคุมแบบ “การบังคับบัญชา” เน้น “การควบคุมและการสั่งการ” ไม่ปล่อยให้มีการใช้อำนาจตัดสินใจด้วยตนเอง แถมวางเงื่อนไขกำกับเน้นความโปร่งใส ประสิทธิภาพ ป้องกันการทุจริตคอร์รัปชั่น แต่ขาดการเน้นเพื่อ “ความพึงพอใจของประชาชน” เหล่านี้เป็นเพียงฉากกำบัง ป้องกันตัวของฝ่ายกำกับดูแลให้พ้นผิดในกรณีที่เกิดความผิดพลาดการบริหารขึ้นเท่านั้น (4) องค์ความรู้ที่จำเป็นสำหรับฝ่ายประจำโดยเฉพาะสายบริหารและอำนวยการท้องถิ่นต้องศึกษาทำความเข้าใจใน ยุทธศาสตร์ชาติ วิสัยทัศน์รัฐบาล และประเด็นการพัฒนาทั้ง ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 12 แผนแม่บท แผนปฏิรูปประเทศ ระเบียบกฎหมายการบริหารราชการแผ่นดิน ฯลฯ แต่การขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ชาติโดยใช้กลไก “ภาคราชการในการขับเคลื่อน” จะได้เพียงภาพการแก้ไขปัญหาที่ไม่ลงลึก และสนองตอบต่อชาวบ้านและสังคมพื้นถิ่นได้ (5) เป็น “การขับเคลื่อนตามความต้องการของคนภาครัฐ” เพื่อการออกกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือ ข้อสั่งการแนวทางปฏิบัติ ไปบังคับใช้แก่ประชาชน หรือผู้ประกอบการเสียมากกว่า ด้วยระเบียบกฎกติกาที่หยุมหยิมมากมาย ทำให้โรงงานทุนจากต่างประเทศอพยพย้ายหนีไปประเทศเพื่อนบ้าน เวียดนาม กัมพูชา เมียนมา รัฐบาลพึงตระหนักว่ารัฐได้สูญเสียฐานภาษีสำคัญสำหรับท้องถิ่นไปแล้วเป็นจำนวนมาก ย้อนไปดูการบริหารประเทศยุคก่อนที่มีทั้ง กรอ. หอการค้าและอุตสาหกรรม ช่วยกันขับเคลื่อนเศรษฐกิจได้มาก ยุทธวิธีใช้ “ภาคราชการผูกขาด” รวมทั้งรัฐร่วมทุนกึ่งผูกขาดในปัจจุบัน ทำให้ระบบเศรษฐกิจธุรกิจขาดการมีส่วนร่วมขององค์กรภาคประชาชนและภาคประชาสังคมไป ธุรกิจขนาดเล็ก ขนาดย่อม เอสเอ็มอี จึงล้ม (6) เป็นที่น่าสังเกตว่า การกำกับดูแลนั้น ผู้กำกับดูแลมักไม่ได้แก้ปัญหาอะไรให้ กลับมีแต่การสั่งการในทุกเรื่อง กฎหมาย ระเบียบ หลักเกณฑ์การปฏิบัติต่าง ๆ มีมากมายเท่าใด ยิ่งสร้างภาระขั้นตอนให้เกิดแก่ประชาชนผู้รับบริหาร แม้แต่ภาครัฐที่มีหน้าที่ปฏิบัติการใช้กฎหมาย และ การบังคับใช้กฎหมาย (Law Enforcement) ก็ยิ่งยุ่งยากมากขึ้นเป็นเงาตามตัว “ศักยภาพของคน” จึงเป็นปัญหาใหญ่ที่สุด ร่ายมายาว ต้องการเพียงว่า นักเลือกตั้งทั้งหลายอย่าผิดสัญญาที่ได้ให้ไว้แก่ชาวบ้านตอนหาเสียง หรือ “สัญญาประชาคม” ก็แล้วกัน โดยเฉพาะนักเลือกตั้งท้องถิ่น