บทความพิเศษ/ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย

ในการอบรม อปท. นั้นเล่าว่าไม่มีวันจบ เพราะมีเรื่องใหม่ มีรายการใหม่มาเป็นเรื่องให้อบรมได้ตลอด ในทุกเรื่อง ยิ่งเป็นเรื่องนโยบายสำคัญยิ่งมีการอบรมซ้ำแล้วซ้ำอีก เช่น การอบรมการเลือกตั้งท้องถิ่น การอบรมการจัดทำแผนพัฒนา การอบรมการบริหารงานบุคคลฯ การอบรมสิ่งแวดล้อมขยะธนาคารน้ำฯ การอบรมเพื่อเสริมสร้างทักษะใหม่ไอที ฯลฯ เป็นต้น ที่มีค่าฝึกอบรมต่อหัวที่ค่อนข้างแพง ที่กลับกันว่า การอบรมเฉพาะทางหรือเฉพาะเรื่องค่อนข้างจะมีจำกัด หรือมีน้อย เช่น การอบรมแผนที่ภาษี การอบรมภาษีที่ดินและทรัพย์สิน การอบรมกฎหมายเกี่ยวกับวินัยละเมิดฯ การอบรมนายช่างและการโยธาการประปาฯ การอบรมดับเพลิงการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยฯ การอบรมนายช่างนายตรวจฯ การอบรมผังเมืองฯ การอบรมนายตรวจสาธารณสุข หรือ การอบรมมาตรฐานวิชาชีพด้านการจัดซื้อจัดจ้างฯ เป็นต้น

เท้าความการไปทัศนศึกษาดูงานต่างประเทศ

ที่มาของการทัศนศึกษาดูงานต่างประเทศของ อปท. ขอเริ่มจากแต่เดิมการอนุญาตให้เดินทางไปต่างประเทศเป็นของผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ (CEO : CHIEF EXECUTIVE OFFICER) แต่เดิมมีเพียงสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย ฉะนั้นแต่ก่อนจะเห็นมีแต่ การจัดการอบรมศึกษาดูงานของสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย (ส.ท.ท.) และสันนิบาตเทศบาลจังหวัดต่าง ๆ เท่านั้นที่ดำเนินการได้ สำหรับ สมาคม ชมรมอื่นใด ถูกจำกัดสิทธินี้หมด ไม่สามารถดำเนินการได้ แม้จะมีช่องโหว่ว่า มท. ห้าม อปท. เดินทางไปต่างประเทศ แต่เมื่อมีการใช้ระบบผู้ว่าการซีอีโอ ช่วงหลังปี 2544 มีผู้ว่าซีอีโอ มท. ได้มอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดอนุญาต ทำให้อำนาจในการอนุมัติให้เดินทางไปต่างประเทศ รวมทั้งการทัศนศึกษาฯ สามารถดำเนินการได้ง่ายขึ้น ในการดูงานเมืองเหมือน เมืองคู่ เมืองพี่เมืองน้อง เช่น บั้งไฟยโสธร-โอซากา ดูผังเมืองซิดนีย์ ลังกาวี ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อังกฤษ ฯ หรือ การอบรมหลักสูตรปลัดเทศบาลมืออาชีพ โดยความร่วมมือของสถาบันที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพในราชการ (สปร.) ดูงาน ณ ประเทศออสเตรเลีย เป็นต้น

เป้าหมายการดำเนินโครงการที่ขัดแย้งกันสองขั้ว

(1) รัฐบาลก่อน คสช. ส่งเสริมกระตุ้นเศรษฐกิจให้ อปท. ได้ไปท่องเที่ยวด้วยงบประมาณปีละ 2.6 แสนบาท ตามนโยบาย “ส่งเสริมท่องเที่ยวทั่วไทยไปทุกเดือน” แต่ไปสวนทางกับนโยบายตรวจสอบปราบปราม โดยเฉพาะในยุค คสช. ที่ต่างมีมุมมองที่ขัดแย้งซึ่งกันและกัน ธุรกิจท่องเที่ยวไทย รถทัวร์ ที่พัก ร้านค้า ร้านอาหาร ซบเซา เพราะต่างพึ่งพาจากการท่องเที่ยวฯ เมื่อสิ่งใดถูกขัดอีกสิ่งก็ถูกกระทบ

(2) หากเปรียบว่า “รั้วบ้านรั้วพรมแดนประเทศคือขอบเขตที่กั้นสิ่งต่างๆไว้ แต่การเรียนรู้และผลประโยชน์จะเป็นพรมแดนเมื่อไปขัดกัน ที่คนภายนอกจะมองไม่เห็น หรืออาจเข้าใจได้” มันเป็นประโยชน์แอบแฝง ประโยชน์ทับซ้อน มีส่วนได้เสีย เป็น “การขัดกันแห่งผลประโยชน์” เป็นจุดตัดของความขัดแย้งกัน (Conflict) ระหว่าง 2 ขั้ว 2 กลุ่ม คือ (1) ขั้วอนุรักษ์นิยมกับขั้วสังคมประชาธิปไตย และ (2) ขั้วความมั่นคงความสงบกับขั้วการหมุนเวียนของระบบเศรษฐกิจและการท่องเที่ยว

(3) ในแนวคิดที่ต้องอาศัยเกื้อกูลกันเพื่อนต้องดูแลเพื่อน กลุ่มคุ้นเคยกันต้องพึ่งพากัน มีการดำเนินการแบบมีส่วนร่วม (Participation) ที่ส่งผลถึง “ประชาสังคม” (Civil Society) มิเช่นนั้น ย่อมเกิดขั้วที่ไม่ไปด้วยกัน ไปกันคนละแนวทางได้ การมุ่งเน้นแต่ความสงบในขั้วความมั่นคง อาทิ การตรวจ การค้น การสั่งห้าม การสั่งรื้อถอนสถานที่ท่องเที่ยว ที่ผิดกฎหมายแบบเข้มงวดเคร่งครัดเอาเป็นเอาตามตามกฎหมาย การมุ่งค้นหาจับผิดไม่ดูกาลเทศะความเหมาะสม รังแต่จะสร้างปัญหาแก่การส่งเสริมการท่องเที่ยวและเศรษฐกิจชุมชนในพื้นที่ ทำให้การหมุนเวียนของระบบเศรษฐกิจรากหญ้าชะงักงัน ส่งผลกระทบตามกันไปหมด การจัดการอบรมศึกษาดูงานไม่อาจกระทำได้ โรงแรม ที่พัก สถานที่ฝึกอบรม เงินหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจหยุด ในกรณีของการดูงานวิสาหกิจชุมชนสมัยก่อนการบินไทยมีเครื่องแอร์บัส 380 ไว้รับงานจากท้องถิ่น เมื่อ คสช.ยึดอำนาจ ท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินการโครงการทัศนศึกษาดูงานได้ ทำให้การบินไทยเจ๊ง เป็นต้น โครงการอรบรมดูงานเป็นกึ่งการส่งเสริมการท่องเที่ยว มุมมองของการส่งเสริมเศรษฐกิจการท่องเที่ยวกับฝ่ายตรวจสอบ สตง. แตกต่างกัน การรื้อรีสอร์ทบุกรุกป่า ภูทับเบิก จังหวัดเพชรบูรณ์ หรืออำเภอวังน้ำเขียว จังหวัดนครราชสีมา แต่ในทางกลับกันมีโครงการป่าแหว่ง ข้อสังเกตจะคล้ายกับโครงการถ่ายโอนภารกิจที่ว่า เมื่อถ่ายโอนแล้วก็ยังมีการจำกัดสร้างกระบวนการ ไม่ดูเป้าหมายผลสำเร็จของงาน

(4) คนท้องถิ่นควรต้องทำอย่างไร หรือนั่งรอความหวังที่ส่วนกลางหยิบยื่นให้ ซึ่งไม่รู้ว่าจะยื่นให้เมื่อใด และ เมื่อหยิบยื่นให้แล้วจะถูกใจคนท้องถิ่นหรือไม่ก็ยังไม่อาจรู้ได้ หลักการบริหาร 4 M อปท.ยังนำมาใช้ได้เสมอ คือ (1) Man การบริหารคน (2) Money การบริหารการเงินงบประมาณ (3) Management การจัดการตามระเบียบ กฎหมาย (4) Material การบริหารวัสดุครุภัณฑ์ เครื่องมือเครื่องจักร เครื่องใช้ไม้สอยอุปกรณ์ สำหรับ (1) – (3) ณ เวลานี้ อปท. ยังต้องรอรับการหยิบยื่นให้ เพราะ อปท.กำหนดเองทั้งหมดไม่ได้ ส่วน (4) นั้น เป็นศักยภาพของ อปท.ที่ต้องบริหารจัดการต่อไปให้มีอยู่ครบ หรือมีความคุ้มค่าสมประโยชน์ แม้ บางแห่ง หน่วยตรวจสอบยังไม่ได้ตรวจรับรองก็ตาม ช่วงนี้สิ่งที่ อปท.ควรกระทำก็คือ “การแสวงหาความร่วมมือ” (Cooperate & Coordinate) และการสร้างความเข้าใจในการดำเนินการตามกฎเกณฑ์ ซึ่งต้องไม่น้อยไปกว่าเป้าหมายหรือความคาดหวังที่มี

ระเบียบการฝึกอบรมสัมมนาผูกขาดโดย สถ.

(1) เดิมใช้ชื่อร่วมกับมหาวิทยาลัยต่าง ๆ จัดอบรม สัมมนาฯ แจกใบประกาศนียบัตร วุฒิบัตร ร่วมกัน ทั้งในนาม สถ. หรือในจังหวัดก็ตาม ที่มีมากและมีมาตลอด พักหลังท้องถิ่นเข้าสู่ยุคฝืดโกอินเตอร์ (ไปดูงานต่างประเทศ) ไม่ได้ ที่ต้องอยู่ในอำนาจหน้าที่ของ อปท. กล่าวคือ อปท. ต้องจัดการฝึกอบรมเองหรือจัดร่วมกับ “หน่วยงานอื่น” หรือ จัดโดย อปท. ส่วนราชการ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ องค์การมหาชน รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอื่น ให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นฯ สามารถเข้ารับการฝึกอบรมและเบิกค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมได้ (ระเบียบ มท. ฝีกอบรมฯ พ.ศ. 2557 ข้อ 7 ข้อ 8) หลักสูตรที่ได้รับอนุมัติจากกระทรวงมหาดไทยให้มีการฝึกอบรมหรือดูงานในต่างประเทศจากกระทรวงมหาดไทย เช่น หลักสูตรประกาศนียบัตรกฎหมายท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า รวมดูงานต่างประเทศที่มีค่าลงทะเบียนสูงหลักแสนบาท

(2) การกำหนดหลักเกณฑ์หยุมหยิมในการอบรมของ อปท. เท่ากับเป็นการตีกรอบการฝึกอบรมต่าง ๆ ต้องดำเนินการโดย สถ. หรือที่ สถ. จัด เท่านั้น กล่าวคือ ต้องได้รับอนุมัติจากผู้มีอำนาจ (ระเบียบ มท. ฝีกอบรมฯ พ.ศ. 2557 ข้อ 9) ในการจัดอบรมสัมมนาไปต่างประเทศต้องผ่าน สถ. มท. เท่านั้น ที่ไม่ต้องขออนุญาตหรือขอยกเว้น เช่น การฝึกอบรมหลักสูตรต่าง ๆ เกี่ยวกับวินัย หรือ การอบรมเกี่ยวกับการเลือกตั้งฯ

(3) ในข้อเท็จจริงนั้น สถ. มิได้ดำเนินการจัดการอบรมโดยตรง แต่ สถ. ผูกขาดทั้งค่าอาหารค่าที่พักได้ ทำเอา อปท.ทั้งหลายกลืนไม่เข้าคายไม่ออก โดยมีค่าใช้จ่ายในการบริหารการอบรมที่มียอดจำนวนมาก ด้วยยอดจำนวนของ อปท. ที่มากถึง 7,852 หน่วย ที่ผ่านมามีข้อสังเกตปี 2562 จากองค์การต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) ในความคุ้มค่าและประสิทธิภาพการอบรมเตรียมเลือกตั้งท้องถิ่น ทั้งที่กฎหมาย อปท. ยังไม่ออก เพราะกะเกณฑ์ให้โควตามาอบรม ผู้เข้าอบรมจึงไม่ใส่ใจอบรมนัก แต่ยอดเม็ดเงินอบรมสูงมากถึง 186 ล้านบาท

ระเบียบอบรมที่คนออกไม่ได้ใช้และคนใช้ไม่ได้ออก

(1) การจำกัดสิทธิ อปท.ในการจัดอบรมศึกษาดูงานฯ โดยระเบียบมหาดไทยว่าด้วยการฝึกอบรมฯ ที่ไม่ยอมแก้ไขให้เหมาะสมกับสภาพปัจจุบันและสอดรับกับระเบียบกระทรวงการคลัง เช่น การจำกัดสิทธิค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมท้องถิ่นให้ต่ำกว่าสิทธิของข้าราชการพลเรือน ที่พลเรือนสามารถให้หัวหน้าหน่วยงานใช้ดุลยพินิจจัดส่งบุคลากรเข้ารับการฝึกอบรมกับหน่วยงานใดก็ได้ตามความเหมาะสม แต่ มท.กลับสนับสนุนหน่วยงานที่ไม่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่น ไม่สนับสนุนหน่วยงานที่ดูแลสิทธิประโยชน์ อปท. เช่น สมาคม ชมรม ต่าง ๆ ของคนท้องถิ่น รวมทั้งเมื่อออกระเบียบหลักเกณฑ์ใดมาบังคับใช้กับ อปท. ขาดความรอบคอบในการปรึกษาหาข้อมูลจาก อปท. ดังเช่นที่ราชการส่วนกลางกระทำ แม้ว่าจะเป็นผู้บังคับบัญชาโดยตรงต่อผู้ใต้บังคับบัญชาก็ตาม โดยให้ข้าราชการพลเรือนได้มีส่วนร่วมในการแสดงความเห็นและเสนอแนะได้อย่างเต็มที่ แต่ มท. มิได้บังคับบัญชาท้องถิ่นโดยตรงเพียงการกำกับดูแล กลับไม่เปิดใจคนท้องถิ่นเข้าไปมีส่วนร่วม

(2) มีประเด็นข้อสังเกตว่า ฐานอำนาจในการตราระเบียบของ มท. นั้น สามารถใช้อำนาจได้เพียงใด เพราะกฎหมายจัดตั้งบัญญัติอำนาจโดยตรงไว้เพียงไม่กี่อย่าง เช่น ในเรื่องการคลังการงบประมาณ การกำหนดประเภทรายจ่าย การประชุมสภาท้องถิ่น และบางอย่างก็ใช้กฎหมายกลาง เช่น ระเบียบการจัดซื้อจัดจ้างฯ (การพัสดุ) เป็นต้น แต่ในข้อเท็จจริงนั้น มท. จะออกระเบียบมากมาย ทั้งระเบียบการฝึกอบรม การเดินทางไปราชการ การจัดทำแผนพัฒนา ซึ่งบางอย่างถูกทักท้วงว่าไม่มีอำนาจในการตราระเบียบ จึงต้องยกเลิกไป เช่น ระเบียบ มท. การเบิกจ่ายเงินประโยชน์ตอบแทนอื่น (โบนัส) หรือ หลักเกณฑ์ว่าด้วยการให้ทุนการศึกษาฯ เป็นต้น และ การก้าวล่วงการใช้ “อำนาจดุลพินิจ” ของหน่วยงานกำกับดูแล เสมือนหนึ่งเป็น “ผู้บังคับบัญชาของ อปท. ถูกต้องหรือไม่ อย่างไร

(3) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมและการเข้ารับการฝึกอบรมของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. 2557 ที่ยกเลิก ระเบียบ มท. เดิม พ.ศ. 2549 ตามนิยาม ข้อ 4 ให้ความหมาย “การฝึกอบรม” ไว้ ทั้งนี้ระเบียบ มท.นี้ ใช้ควบคู่กับ ระเบียบ มท. ว่าด้วยการเดินทางไปราชการของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. 2555 แก้ไขถึงฉบับที่ 4 พ.ศ. 2561 โดยมีประเด็นว่า การเบิกค่าเดินทางและที่พัก อนุโลมตามระเบียบ มท.ว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. 2555 ไม่ใช่การเบิกโดยอาศัยระเบียบ มท. ว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการฯ ดังกล่าวโดยตรง

ข้อบกพร่องค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรม

(1) เหตุใดท้องถิ่นขยันฝึกอบรมทัศนศึกษาดูงานที่อื่น หรือดูงานในต่างประเทศ เพื่อประโยชน์อะไร ที่อ้างกันมาตลอดเช่น เพื่อพัฒนาให้ผู้บริหารและบุคลากรองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มีความรู้ ตามหลักแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง เพื่อเสริมสร้างสมรรถนะและทักษะที่จำเป็นให้สามารถปฏิบัติหน้าที่ เพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เพื่อนำความรู้ที่ได้จากการอบรมและประสบการณ์ที่ได้จากการไปศึกษาดูงาน นำปรับใช้ให้เกิดประโยชน์แก่ชุมชนท้องถิ่นตนเอง ฯลฯ เป็นต้น

(2) เมื่อระเบียบกฎหมายข้อสั่งการไม่ชัดเจนคน อปท.จึงทำงานแบบแบกรับความเสี่ยง (Risk) สูงที่จะกระทำการผิดระเบียบกฎหมาย ที่ปัจจุบันบุคลากรฝ่ายประจำของท้องถิ่นต่างรักษาราชการแทนกันเต็มไปหมด เพราะไม่มีข้าราชการตัวจริงทำหน้าที่บริหารฯ การถูกทักท้วงจาก สตง.ว่า “ไม่ใช่อำนาจหน้าที่” เป็นการใช้งบประมาณโดยไม่ชอบ ไม่ถูกต้อง ส่อแนวทุจริต สวนทางกับประสิทธิภาพประสิทธิผล ไม่ประหยัด ไม่คุ้มค่า โดยเฉพาะเชิงภารกิจ ไม่จำเป็น ไม่มีความเหมาะสมฯ จึงมีมาก

ว่ากันในส่วนดีนั้น ต้องยอมรับว่าการอบรมหลักสูตรต่าง ๆ ในระบบราชการนั้น เท่ากับว่าองค์กรได้สร้าง “แนวร่วม” หรือ “ความรู้สึกว่าเป็นพวกเดียวกัน” (Organization Commitment) ได้อย่างง่ายที่สุด แต่ต้องดำเนินการโดย “สถาบันพัฒนาบุคลากรท้องถิ่น” (สบ.พถ.) ของ สถ. ด้วยระยะเวลาของหลักสูตรที่ยาวอย่างน้อย 2-4 เดือน แต่ที่ผ่านมาเป็น “เบี้ยหัวแตก” เป็นเพียง “เฉพาะกิจ” (Ad hoc) เฉพาะชั่วครั้งชั่วคราวไม่ยั่งยืนเหมือนนักเรียนนายอำเภอ นปส. ปปร. วปอ. หรือหลักสูตรการฝึกอบรมระดับสูง หรือ ทหารตำรวจต่าง ๆ ฉะนั้น ความพยายามดึงคน อปท.ไปสู่ศูนย์กลาง ให้มีทิศทางในวัฒนธรรมองค์กรอันเดียวกัน (Commitment) เป็นกลุ่มก้อนที่เข้มแข็ง จึงไม่ได้เป็นผล

กดติดตาม
สยามรัฐ LINE อฟช.
ได้ที่นี่
เพิ่มเพื่อน