บทความพิเศษ/ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย
ปัญหาการใช้และการตีความกฎหมายท้องถิ่น
(1) อปท.ประสบปัญหาการใช้กฎหมาย (Application) และ การตีความกฎหมาย (Interpretation) ในการใช้และการตีความระเบียบที่มิใช่เฉพาะระเบียบของกระทรวงมหาดไทย (มท.) เท่านั้น แต่ยังมีระเบียบของกรม กระทรวงอื่นที่เกี่ยวข้องอีกมาก เช่น กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กรมกิจการเด็กและเยาวชน กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงสาธารณสุข เป็นต้น เนื่องจากภารกิจอำนาจหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะของ อปท. มีมาก ทั้งที่กฎหมายบัญญัติ และ หน้าที่โดยปริยายที่ถือปฏิบัติกันมาช้านาน การบูรณาการระเบียบปฏิบัติต่าง ๆ ที่มีระเบียบมากมายหลายฉบับดังเช่นปัจจุบัน การประมวลระเบียบให้เป็นเรื่องเดียวฉบับเดียวจึงเป็นเรื่องยาก นอกจากนี้ อปท.ไม่สามารถสร้าง “สูตรสำเร็จชัดแจ้ง” (One size fits all) หรือ เป็นสูตรสำเร็จเบ็ดเสร็จแบบน็อกดาวน์ที่เสร็จในตัวเองให้อยู่ในตัวระเบียบหรือหนังสือสั่งการฉบับเดียวกันได้ เพราะ อปท.มีหลากหลาย มีบทบทที่แตกต่างกันไปตามแต่ละท้องที่
(2) หลักการตีความระเบียบกฎหมายที่พอจะใช้ได้บ้าง มิใช่อนุโลมตีความใช้ได้หมดดังกล่าวข้างต้น เช่น สุภาษิตกฎหมายที่ว่า "สิ่งใหญ่กว่าย่อมรวมสิ่งที่เล็กกว่า" (a fortiori) เป็นหลักตรรกวิทยามาเป็นเหตุผลแห่งกฎหมาย (ratio iuris) หมายถึง ถ้าเหตุที่มีความสำคัญน้อยกว่าเป็นความผิด เหตุที่มีความร้ายแรงมากกว่าเป็นความผิด ในทำนองกลับกัน ถ้าเรื่องนี้ทำได้ เรื่องทำนองเดียวกันที่เล็กกว่าหรือสำคัญน้อยกว่าก็ย่อมทำได้ เป็นต้น
(3) ข้อเสนอปัญหาทางปฏิบัติที่ติดขัดควรแก้ไขเพื่อให้มีการศึกษาต่อยอดเป็นสิ่งจำเป็น เพราะในหลายมุมมอง ย่อมเจือด้วยอคติ ข้อคิดเพียงเท่าที่เห็น ซึ่งในทางความเป็นจริงมิได้เป็นเช่นนั้น มีความเชื่อประการหนึ่งว่า ทุกองค์กรไม่สามารถปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายต่าง ๆ ได้ครบถูกต้องร้อยเปอร์เซ็นต์อย่างตรงไม่ผิดเพี้ยนเลย เพราะหากไม่ทำในจุดที่ติดขัดนั้นเลยผลสำเร็จผลงานองค์กรย่อมไม่เกิด ผู้บริหารในทุกระดับต้องหาวิธีพลิกแพลงจัดการ บนพื้นฐานของ “หลักสุจริต มีเจตนาที่บริสุทธิ์” เพื่อประชาชนและส่วนรวมเป็นสำคัญ ซึ่งหลายสิ่งเป็นดุลพินิจที่สุ่มเสี่ยงต่อความผิดพลาดและถูกตรวจสอบจับผิดจากหน่วยงานตรวจสอบ รวมทั้งจากผู้กำกับดูแล
การตัดสินใจอิสระของ อปท.มีน้อยเพราะงบน้อย
น่าเป็นห่วงว่าหนังสือซักซ้อมการทำงบประมาณนั้น มีโครงการพัฒนาที่เป็นการตัดสินใจของ อปท.มีน้อยมักเป็นโครงการแบบสั่งการหรือโครงการตามนโยบายสำเร็จรูปที่สั่งจากส่วนกลาง ประกอบกับข้อจำกัดในเม็ดเงินงบพัฒนาที่จำกัด ทำให้ อปท. ไม่สามารถจัดทำโครงการพัฒนาได้อย่างอำนาจอิสระเลย ไม่ว่าจะเป็นโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน หรือโครงการพัฒนาคุณภาพชีวิต ไม่ว่าผู้ใช้อำนาจบริหารท้องถิ่นจะเป็นใครก็ตามตัวจริงหรือผู้ปฏิบัติหน้าที่นายกฯก็ตาม เพราะมีหลักเกณฑ์การปฏิบัติปกติตายตัวตามระเบียบอยู่แล้ว จะมีปัญหาเฉพาะเรื่อง “การใช้ดุลพินิจ” ในอำนาจของผู้บริหารท้องถิ่นเท่านั้นที่มีปัญหามาทุกยุคทุกสมัยถึงปัจจุบัน เช่น การจัดทำงบประมาณ หรือการบริหารงานบุคคล เป็นต้น ที่ต้องแยกแยะให้ออกว่าอะไรคือเรื่องส่วนตัว อะไรคือเรื่องส่วนรวม โดยเฉพาะการใช้อำนาจของ “ผู้ปฏิบัติหน้าที่แทนนายกฯ” สามารถกระทำได้เพียงเท่าที่จำเป็นเท่านั้น เกิดปัญหาความคาดหวังในผลสัมฤทธิ์ “ธรรมาภิบาลท้องถิ่น” หากคนท้องถิ่นทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำไม่เข้าใจสถานะของตนเอง ขาดความใส่ใจในการบริหารพื้นฐาน 4 M ให้มีประสิทธิภาพและคุณภาพ มุ่งแสวงประโยชน์ส่วนตน ไม่มองหาช่องทางเสริมสร้างการพัฒนา ก็ส่งผลให้ อปท.อ่อนล้า อ่อนแออย่างไม่รู้จบ
ผู้กำกับดูแลอิสระเป็นกลาง
(1) การเสนอแนวคิดแบบหักมุมว่า หาก อปท.ไม่อยู่ในกำกับดูแลของ มท. แล้วเปลี่ยนเป็นรูปแบบ “สภาท้องถิ่นแห่งชาติ” (สภา อปท.) เป็นการบริหารราชการท้องถิ่นที่จะให้ใครหรือหน่วยงานใดมาขับเคลื่อน โดยมีสภา อปท.ที่เป็นกลาง มีอำนาจประสานงานกับหน่วยราชการอื่นที่เกี่ยวกับการถ่ายโอน รวมทั้งการบังคับใช้กฎหมายด้วยคนเอง และ สภา อปท. ก็ต้องมั่นใจด้วยว่าจะไม่ถูกครอบงำจากองค์กรใด โดยเฉพาะพรรคการเมืองไม่ว่าในระดับชาติหรือท้องถิ่น ปัจจุบันโดยสภาพกลไกทางการเมืองนั้น ระบบราชการฝ่ายประจำมีการคานอำนาจกันด้วยการแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงจากอำนาจฝ่ายการเมือง เท่ากับว่าไม่ปลอดการเมืองเพราะการเมืองเข้ามาแทรกเป็นยาดำอยู่ในฝ่ายประจำ แม้จะมีระยะทิ้งช่วงตามวาระ (4 ปี) ทำให้มีระบบราชการที่คานอำนาจเกี่ยวพันกับการเมือง เช่น กรณีสำนักงานตำรวจแห่งชาติแยกจาก มท.เป็นองค์กรอิสระ มีธรรมเนียมหล่อหลอมผูกโยงจากสถาบันมั่นคงเบ้าพิมพ์เดียวกัน ก็ไม่พ้นการเมืองแทรกแซง อปท. ก็เช่นกันอาจแทรกแซงครอบงำที่เบ็ดเสร็จยิ่งกว่าตำรวจก็ได้
(2) ในฐานะที่ อปท. จำนวนกว่า 7 พันแห่ง เป็นองค์กรที่มีอำนาจอิสระตามรัฐธรรมนูญ นายก อปท. เป็นผู้บริหารสูงสุดในการบริหาร มีฐานะเป็น “นิติบุคคล” เรียก “ทบวงการเมือง” มีศักดิ์และสิทธิเหนือกว่า “อำเภอ” เพราะอำเภอไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลแต่อย่างใด มีศักดิ์และสิทธิเทียบเท่า จังหวัด กรม และกระทรวง
(3) เป็นปัญหาว่า “ความเป็นอิสระของ อปท.” คืออะไร คือ นโยบาย หรือ ยุทธศาสตร์ หรือ แผนพัฒนา หรืออื่นใด อปท. มีแนวนโยบายของตนเองที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นต้องถือปฏิบัติขับเคลื่อน ที่ผ่านมาข้าราชการหลายคนปฏิบัติตามนโยบายแล้วผิดพลาด ถูกดำเนินคดีอาญา และวินัย เพราะส่วนหนึ่งของท้องถิ่นก็คือ “การเมือง”
(4) ปัญหาการเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง อปท. ทั้งในเชิงพื้นที่ (ขนาด) หรือเชิงภารกิจที่เหมาะสม รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงระเบียบกติกาได้อย่างไร เพราะหากกระบวนการบริหารภายใน อปท.ยังไม่เป็นไปตามระบบตามกติกาตามกฎหมาย เช่น การยึดถืออำนาจอยู่เหนือกฎ ผลจากการตรวจประเมิน ITA (Integrity and Transparency Assessment) หรือ การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใส สะท้อนได้เพียงเล็กน้อยไม่ถึงแก่นกลางความเป็นจริง การประเมินคะแนนแบบลูบหน้าปะจมูกขาดความเป็นจริงด้วยเหตุความกริ่งเกรงใจกัน เป็นต้น
(5) เป็นคำถามหากคน อปท. ไม่ได้สังกัดมหาดไทย แล้วสังกัดคอเสื้อเครื่องแบบจะเป็นเครื่องหมายใด ในระยะเวลาอันใกล้นี้ไม่เชื่อว่า สภา อปท.จะเกิดมาแทนมหาดไทยได้
การหารือเป็นกระบวนการคานอำนาจกัน
(1) มีข้อสรุปว่า การที่ต้องมีการหารือถือเป็น “กระบวนการคานอำนาจ” ระหว่างอำนาจฝ่ายการเมืองกับอำนาจอำนาจฝ่ายราชการประจำทั้งสิ้น ประเด็นคำถามที่ตามมาคือ เมื่อมี สภา อปท. ภารกิจในการตอบข้อหารือจะเป็นของผู้ใด การหารือจะทำเช่นไร ใครจะเป็นผู้ยกเว้นระเบียบ ใครจะเป็นรักษาการกฎหมาย หรือยังต้องมีหน่วยงานราชการในการควบคุมกำกับดูแลอีกชั้น จะให้นายกรัฐมนตรี มารักษาการใช่หรือไม่ จะสร้างภาระให้นายกรัฐมนตรีในการกำกับดูแล อปท. หรือไม่ เพราะนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการในการเสนอกฎหมาย ลงนามในเรื่องระดับประเทศ การประกาศเครื่องราชอิสริยาภรณ์ การลงนามข้อตกลงระหว่างประเทศ ฯลฯ ก็ถือว่าเป็นภาระที่หนักหนาอยู่แล้ว
(2) แนวคิดวิธีการกระจายอำนาจที่ผ่านมาล้วนเริ่มแรกมาจากคนกรมการปกครอง มหาดไทยได้โอนย้ายแตกหน่อขยายสาขาออกไป รวมทั้งสำนักงาน กกต.ด้วย พิจารณาเพียงเรื่องการจัดเก็บภาษี ค่าธรรมเนียมรายได้ของท้องถิ่น เห็นว่า มหาดไทยเพียงทำหน้าที่ตามกฎหมายเท่านั้น ไม่เน้นหนักนโยบายทำเป้าทำยอดเพื่อเป็นรายได้เพราะมีผลตรงต่อคะแนนเสียงของนักการเมือง ซึ่งแตกต่างจากกระทรวงการคลังที่เน้นหนักจัดเก็บภาษี ในฐานะกระเป๋าเงินของรัฐบาลยึดเป้ายึดยอดอย่างจริงจังมาโดยตลอด ฉะนั้น การกระจายอำนาจดังกล่าวจึงขาดความจริงใจ เป็นเพียงการกระจายอำนาจตามรูปแบบที่ไม่มีผลจริงจังทางปฏิบัติ ทำเพื่อให้รู้ว่าได้กระจายเพื่อให้สอดคล้องรัฐธรรมนูญแล้ว รวมถึงหน่วยงานอื่น หรือการศึกษาก็เช่นกัน ที่ล้อรูปแบบการกระจายอำนาจของโรงเรียนจากท้องถิ่นไปเป็นแบบอย่าง
ปัญหาหนังสือซักซ้อมแนวทางการปฏิบัติงาน
ขอยกกรณีที่ผ่านมาไม่นาน จากกรณีที่ สถ. มีระเบียบ มท. หรือซักซ้อมแนวทางการขอให้วินิจฉัยเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายให้ผู้ว่าราชการจังหวัดถือปฏิบัติ ตามหนังสือ ที่ มท 0804.3/ว 3110 ลงวันที่ 2 ตุลาคม 2561
(1) การหารือการใช้เงินอุดหนุนกรณีจังหวัดสมุทรปราการ ปี 2561 ประเด็นปัญหาก็คือ สถ. เป็นผู้แจ้งให้ อปท.ควรดำเนินการ แต่เมื่ออุดหนุนไปแล้ว ปรากฏว่าได้รับการทักท้วงว่าอุดหนุนไม่ได้ เช่น การอุดหนุนให้แก่หน่วยงานหรือศูนย์ฯ ที่มิใช่หน่วยงานราชการ หรือ มีลักษณะซ้ำซ้อนกัน หรือ เป็นประโยชน์ แต่ไม่ใช่หน้าที่ อปท.
(2) กรณี ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการกำหนดเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นฯ พ.ศ.2557 ตามหนังสือสำนักงาน ก.จ.,ก.ท. และ ก.อบต. ด่วนที่สุด ที่ มท 0809.3/ ว 27 ลงวันที่ 29 ธันวาคม 2559 เรื่อง ซักซ้อมแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการกำหนดเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษขัดกับประกาศ ก.กลาง กรณีปฏิบัติงานไม่น้อยกว่า 8 เดือนแล้วโอนย้ายโดยวันที่ 30 กันยายน ไม่ได้สังกัด อปท.ที่ขอรับเงินรางวัลประจำปีไม่มีสิทธิได้รับเงิน ล่าสุดศาลปกครองชั้นต้นวินิจฉัยว่า อปท.สามารถจ่ายได้ เป็นกรณีที่ สถ. ออกระเบียบโบนัสเอง กลับตีความว่าเบิกไม่ได้ แต่ศาลบอกเบิกได้ นี่ยังมีประเด็นอื่นตามมาอีกหลาย ๆ ประเด็น ที่อาจเกิดขึ้น เช่น ยอดการคิดงบลงทุนไม่น้อยกว่าร้อยละ 10 หรือ กรณีที่ อปท. บางแห่ง เบิกจ่ายเงินโบนัสไปก่อนที่ระเบียบจะมีผลบังคับใช้ (อปท. เบิกเงินโบนัสก่อนประกาศใช้ระเบียบฯ)
(3) กรณีการจัดอบรมเกี่ยวกับการสอบคัดเลือก หรือคัดเลือกของพนักงานส่วนท้องถิ่น (แอบแฝง) ตามหนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ด่วนที่สุด ที่ มท 0809.2/ว 1058 ลงวันที่ 30 พฤษภาคม 2560 อาจเป็นความผิดทางวินัยเพราะเป็นประโยชน์ส่วนตน แต่ในขณะเดียวกัน การอบรมอื่น ๆทั่วไปตามนโยบายของ สถ. ยังคงเดินหน้ามีต่อไป แม้ว่าการอบรมบางโครงการควรมีการปรับปรุงหลักสูตรหัวข้อ หรือ มีการบูรณาการกันระหว่างหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องให้ดีเสียก่อน โดยไม่จำเป็นต้องจัดการอบรมโดยระดับกรมก็ได้ เพราะเป็นการสิ้นเปลืองโดยไม่จำเป็น และ อปท. ไม่เกี่ยวข้องโดยตรงในเรื่องนั้น ๆ เป็นภารกิจของหน่วยงานอื่น เพราะยังไม่มีการถ่ายโอนภารกิจ เช่น การจัดทำแผนพัฒนาหมู่บ้าน เป็นต้น
(4) ขออ้างอิงการตราระเบียบ มท. อื่น ได้แก่ (4.1) ระเบียบ มท. ว่าด้วยการตั้งงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อสมทบกองทุน พ.ศ. 2561 ประเด็นเกี่ยวกับการสมทบกองทุนหลักประกันสุขภาพ อปท.หรือกองทุนตำบล (4.2) ระเบียบ มท. ว่าค่าใช้จ่ายเพื่อการช่วยเหลือประชาชนตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2560 (4.3) ระเบียบ มท. ว่าด้วยการกำหนดให้เงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นรายจ่ายที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจ่ายได้ พ.ศ.2559 เกี่ยวกับการให้ทุนการศึกษาพนักงานส่วนท้องถิ่น (4.4) ระเบียบ มท. ว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าตอบแทนการปฏิบัติงานนอกเวลาราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2559 (4.5) ระเบียบ มท. ว่าด้วยการรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกี่ยวกับค่าบำรุงสมาคม พ.ศ.2555 เกี่ยวกับการจ่ายค่าบำรุงสมาคมสันนิบาตเทศบาลฯ สมาคม อบต.ฯ สมาคม อบจ.ฯ
ข้อเสนอเพื่อลดข้อหารือ
(1) เขียนกฎหมาย ระเบียบให้ชัด (2) มีการเสวนากลุ่ม เรื่องระเบียบ (3) ระเบียบที่เขียน ไม่ควรเน้นการควบคุม จำกัดวงแคบ ควรมีการรับฟังทุกด้าน จนตกผลึก และไม่อิงอำนาจมากกว่าเป้าหมาย เป็นข้อเสนอที่ควรนำไปศึกษาต่อยอดต่อไป
