บทความพิเศษ/ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย

ประเด็นปัญหากรณีการหารือที่โต้แย้งกันไปมา

มีประเด็นน่าสนใจจากเกี่ยวกับ “การหารือ” ในการใช้อำนาจว่า “หากตัดสินใจเองก็จะเป็นผู้นำ แต่ถ้าหากเลือกหารือก็จะกลายเป็นผู้ตามทันที” กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ปัจจุบันมีข้อหารือจาก อปท.เป็นจำนวนมาก ที่ไม่ได้หารือว่าความเห็นของตนถูกต้องหรือไม่ แต่จะถามหาวิธีปฏิบัติ ไม่ได้เป็นกรณีที่ อปท.ได้ตัดสินใจทำไปแล้วแต่เกิดปัญหาจึงหารือ กล่าวคือ อปท.ยังไม่ทันตัดสินใจใช้อำนาจตามที่กฎหมายได้มอบให้เท่ากับว่า อปท.ยังไม่ได้ทำอะไรเลย กฎหมายให้เป็น “ผู้นำ” แต่อยากเป็น “ผู้ตาม” โดย “การสอบถามหารือ” เพื่อปฏิบัติตามความเห็นที่หารือ อัน “ไม่ใช่ดุลพินิจ” ของตนเอง ที่หน่วยงานกำกับดูแลควรใส่ใจแก้ไขปัญหานี้ให้ถูกต้อง การตอบข้อหารือแบบ “หลังพิงฝา” หรือ “แทงกั๊ก” จึงมิใช่ทางเลือกในการแก้ปัญหาแต่อย่างใด จะโทษคนท้องถิ่นไม่ได้ เพราะกรณีองค์กรใหญ่ตั้งแต่สององค์กรขัดแย้งในความเห็น จะทำให้ อปท.ช่วยเหลือประชาชนไม่ได้ หรือยากลำบากในการปฏิบัติฯ การไม่ต้องรอให้เกิดปัญหาปฏิบัติหรือ “เกิดทางตัน” จากการตัดสินใจขึ้นเสียก่อน แล้วจึงหารือเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นในปัจจุบันของ อปท. ที่มีแนวโน้มมากขึ้น

ประเด็นปัญหามีว่า “เป็นการโยนลูกกันหรือไม่” ในเมื่อเป็นอำนาจหน้าที่ของ อปท. ตามกฎหมาย แต่เจ้าหน้าที่ระดับหัวหน้าส่วนฯ ระดับสูงไม่กล้าเสนอทางปฏิบัติ และเป็นกรณีที่จังหวัดไม่ตอบข้อหารือ เมื่อ อปท.ตัดสินใจไม่ได้ต้องจึงหารือ สถ. หลายกรณีทำงานรูทีนปกติไปวัน ๆ งานนโยบายไม่มี เมื่อมีกรณีให้ตัดสินใจสั่งการใดก็ไม่มีข้อแนะนำตัดสินใจเสนอให้ผู้บริหารท้องถิ่นตัดสินใจ เสมือนคิดไม่เป็น ไม่ทำหน้าที่ แต่โยนต่อ มัวแต่หารือ เช่น รู้ว่าขัด แต่ก็หารือ หรือ บางเรื่องง่ายๆ ก็ยังต้องหารือให้มากเรื่อง

สาเหตุการหารืออาจมีได้หลายสาเหตุ

เช่น เจ้าหน้าที่ ไม่อยากหารือ (เพราะมีคำตอบให้แล้ว) แต่มีคำสั่งให้หารือ หรือ ปัญหาเกิดจากหนังสือสั่งการ แม้แต่เคยตอบข้อหารือแล้ว แต่ภายหลังแนวกลับเปลี่ยนไป ที่ข้อเท็จจริงเหมือนกันแต่ตอบหารือไปคนละทางก็มี เช่น เรื่องเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุต้องขังในเรือนจำ, เรื่องการช่วยเหลือไฟไหม้บ้านหลังเดียว, การเบิกเบี้ย อปพร., การจ่ายเงินประกันสังคม, การจัดทำประกันภัยรถราชการ, การเบิกจ่ายค่าประชุมประชาคมแผนฯ, การจัดงานประเพณี, การอุดหนุน “สถานที่กลาง” ศูนย์ช่วยเหลือประชาชน ฯลฯ เป็นต้น

หนังสือตอบหารือมีถ้อยคำหรือภาษาไม่กระชับชัดเจน มีลักษณะคลุมเครือ ตอบโจทย์คนทำงาน “แนวเชิงรุก” (Proactive) ไม่ได้ ตอบหารือหรือสั่งการแบบ “แนวตั้งรับ” (Reactive) แบบหลังพิงฝา “แทงกั๊ก” เพราะกลัวผิดแล้วกลับมาเข้าตัว เสมือนว่า ใครบุกออกหมัดก่อนหากพลาดก็คือผิด ว่าบกพร่อง ขาดความรอบคอบ

ข้อเสนอการลดภาระข้อหารือในระเบียบกฎหมาย คือ

(1) ใช้ภาษาหนังสือสั่งการ เมื่อผู้ปฏิบัติเข้าใจแล้วการหารือก็จะน้อยลง วิธีแก้ไขต้องมีหนังสือสั่งการให้ชัดเจน เพราะการตอบหารือไม่ระบุชัดเจน ไม่ตรงคำถามที่หารือไป ทำให้ผู้อ่านงง อปท.ตีความได้หลายทาง เช่น หารือแนวทางปฏิบัติ แต่ตอบให้ไปดูระเบียบ กล่าวคือ หารือไปก็เอามาปฏิบัติไม่ได้ เท่ากับว่า สถ. ยังตอบไม่ได้ แล้ว อปท. ผู้ปฏิบัติจะทำอย่างไร เป็นต้น อย่างไรก็ตาม เมื่อการหารือไปไม่เกิดประโยชน์ การหารือไม่ได้คำตอบ มาตรการเยียวยาที่ท้องถิ่นเลือกใช้ก็คือ “การหาทางแก้ไขช่วยเหลือประชาชนให้ได้” ตามวิสัยของผู้บริหารท้องถิ่นหรือข้าราชการส่วนท้องถิ่น อันเป็นการใช้หลักสุจริตในการช่วยเหลือพี่น้องประชาชนผู้เดือดร้อนในพื้นที่ก่อน ซึ่งในหลายกรณีอาจเป็นการกระทำที่ “ไม่ชอบตามกฎหมาย” หรือ “มิชอบในทางอาญา” ได้

(2) ให้เลิกใช้คำว่า “อาจกระทำได้” ให้ตอบแบบฟันธงชัดเจนไม่มีให้เลือกทำ เพราะ ผู้บริหารเขารู้ดีว่าพื้นที่เขาต้องการอะไร แต่คนนั่งคิดนโยบายอยู่กรมกลับชี้นำว่าอันนี้ทำได้ อันนั้นไม่ได้ อันนี้ดี อันนี้เหมาะสม ไม่เหมาะสมกับบริบทของท้องถิ่นที่มีหลากหลาย ซ้ำร้ายบางเรื่อง “หารือแล้วก็ตอบแบบต้องมาตีความกันอีก”

(3) ระเบียบ มท. ควรลดการใช้ดุลพินิจของผู้บริหารท้องถิ่นให้มากที่สุด เพราะ การให้อำนาจดุลพินิจมากมาย เป็นดาบสองคมที่ไม่ดี เกิดความผิดพลาดง่าย เกิดการใช้ดุลพินิจที่ผิดพลาด หรือการใช้อำนาจที่ “บิดผัน” (Abuse of Power or Abuse of Discretion) หรือ “การใช้อำนาจแบบหาช่องโหว่” ลงได้มาก เพราะ หากระเบียบมีการเปิดช่องให้ผู้บริหารท้องถิ่นให้ใช้ดุลพินิจได้มาก ก็ย่อมเกิดกรณีที่หารือได้มากเช่นกัน การตราระเบียบฯ ควรยึดหลัก “มีฐานอำนาจตามกฎหมาย” อย่างเคร่งครัดว่า “ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ”

(4) การตราระเบียบ มท. ควรขจัดความคลุมเครือ (Ambiguity) ให้มากที่สุด เพราะเป็นประเด็นปัญหาว่า ทำให้การตีความหรือการแปลความ (Interpretation) ระเบียบไม่ถูกต้อง ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของระเบียบกฎหมายได้ง่ายมาก ประเด็นนี้ รวมถึง การออกหนังสือสั่งการหรือหนังสือเวียนแจ้งแนวทางปฏิบัติ (Circulaire & Directive) ที่ต้องชัดเจน ไม่สั่งการเกินกว่าระเบียบฯ ด้วย

(5) ตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้กำกับดูแลให้ดี ไม่ควรมีการใช้อำนาจที่เกินกว่าฐานอำนาจตามกฎหมายที่มี เพราะจะมีผลว่าระเบียบ ที่ทางปกครองถือว่าเป็น “กฎ” ที่ตราไว้ “ไม่ชอบด้วยกฎหมาย” ได้ อันเป็นผลเสียกระทบต่อระบบการบริหารงานของท้องถิ่น เพราะที่ผ่านมามีลักษณะของการตรา “ระเบียบฯ” หรือหนังสือสั่งการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายในหลาย ๆ กรณี หากมีปัญหาควรซักซ้อมแนวทาง หรือมีการให้ตีความกันเองให้ชัดเจนก่อนนำไปปฏิบัติ เพราะผู้ตอบได้ดีที่สุดก็คือ ผู้ออกระเบียบ หรือผู้รักษาการตามระเบียบ

คนชอบหารือไม่มีสมอง หรือคนไม่หารือคือคนฉลาด

(1) การติดนิสัยหวาดระแวงเกรงว่าจะดำเนินการไม่ถูกต้องตามระเบียบกฎหมาย หรือเจ้าหน้าที่มีประสบการณ์ถูกดำเนินการทางวินัย ทางละเมิด หรือทางอาญามาก่อน มักจะไม่มีความเชื่อมั่นและมั่นใจในการปฏิบัติหน้าที่ ก็มักจะหารืออำเภอ จังหวัดก่อน แม้กระทั่ง สตง. ป.ป.ช. ป.ป.ท. หรือ หน่วยงานอื่น ๆ ที่พอจะหารือได้ จนติดเป็นนิสัยหารือก่อน แต่ข้อเท็จจริงนั้นมักหาที่พึ่งใครไม่ชัดเจนสักอย่าง นับตั้งแต่ กรมบัญชีกลาง กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น หรือ จังหวัด เอะอะอะไรก็หารือจึงเป็นเรื่องปกติของท้องถิ่นทั่ว ๆ ไป

(2) บางกรณีส่วนกลางยังไม่มีข้อสรุป จึงให้ อปท.ทำหนังสือหารือเข้ามา ท้องถิ่นเป็นหนังหน้าไฟชาวบ้านเดือดร้อนแต่บอกให้รอหารือ สถ. อาจบูรณาการร่วมกันกับอำเภอ จังหวัด โดยการลงมาดู ออกมารับฟังความคิดเห็น รวบรวมปัญหาอุปสรรคข้อขัดข้องการทำงานในพื้นที่บ้าง เพื่อการแก้ไข ลดกระแสความขัดแย้ง แตกแยก ผิดพลาด บกพร่องที่เกิดขึ้นในระดับล่าง และเพื่อจะได้ปรับปรุงระเบียบกฎหมายที่เป็นปัญหา การปฏิบัติ การตีความที่ผิดๆ ส่งผลดีต่อการทำงานและการบริการประชาชนเป็นส่วนรวม เป็นปัญหาข้อจำกัดของกฎหมายไทยที่ตีความในเรื่อง “ดุลพินิจ” ได้หลายมาตรฐานทำให้ท้องถิ่นไม่กล้าตัดสินใจ เพราะหากตีความที่แตกต่างไปจากหน่วยตรวจสอบแล้วผลที่เกิดไม่ดีแน่ เช่น ในเรื่องเกี่ยวกับที่ดิน

(3) ปัญหากรณีเกิดความผิดพลาดขึ้นมา หากไม่หารือ สถ. หรือ มท. ก่อน อาจถูกซ้ำเติมที่ไม่หารือ บทบาท สถ. ต้องเป็นผู้ส่งเสริม มิใช่ออกหน้าเกิน อปท. ที่ออกหน้าทุกข์ลำบากช่วยเหลือประชาชนอยู่แล้ว สถ. ต้องไม่เป็นเพียงไปรษณีย์ที่คอยรับรายงาน แล้วเอาผลสำเร็จงานไปอ้างรับรางวัล

(4) ไม่ควรโทษหน่วยที่หารือเพราะ เป็นความผิดบกพร่องของระบบ ที่ผิดพลาดมาแล้วแต่ต้นทาง ยกตัวอย่างเรื่องเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษ(โบนัส) ที่เบิกจ่ายกันมาตลอดสุดท้ายถูกตีตก เพราะเหตุ มท.ไม่มีอำนาจออกกฎจนท้องถิ่นต้องถูกเรียกเงินคืน หรือเรื่องการเบิกจ่ายงบป้องกันโรคพิษสุนัขบ้า หรือการเบิกจ่ายงบการแข่งขันกีฬา การจัดงาน ทั้งประเพณี มหรสพ หนังสือสั่งการต่างคลุมเครือ แต่เมื่อมีการใช้ดุลพินิจดำเนินการ (อาจมีบางส่วนใช้ดุลพินิจหาประโยชน์ใส่ตัวกับหาเสียง) หน่วยตรวจสอบก็เห็นต่าง หน่วยกำกับก็เห็นตาม ถามว่าผู้รับผิดชอบคือใคร การออกระเบียบหลักเกณฑ์ฯ ที่ดูชัดเจนมากขึ้น เพื่อเปิดช่องให้ท้องถิ่นทำงานคล่องตัวได้มากขึ้นเป็นการแก้ไขทางหนึ่ง เชื่อว่าท้องถิ่นจะพัฒนาได้เร็วและไปได้ไกลมากกว่านี้มาก เพราะทุกวันนี้ท้องถิ่นเหมือนคนตาบอดคลำทาง ไม่รู้แน่ใจว่าอะไรผิดอะไรถูก

(5) ข้าราชการไม่กล้าเสนอให้ผู้บริหารใช้ดุลพินิจ เพราะที่ผ่านมาเป็นปัญหาการตรวจสอบจากผู้มีอำนาจตามมาทุกครั้ง ด้วยหน่วยตรวจสอบที่คิดว่าตนเองเข้าใจบริบทของท้องถิ่นมากกว่าจึงอยากใช้ดุลพินิจแทน บางกรณี อปท.ยึดหลักราชการได้ประโยชน์ แต่ผู้ตรวจสอบฯว่าทำผิดระเบียบ แม้ไม่เสียหายนักก็ให้ดำเนินการวินัยเจ้าหน้าที่ หรือเรียกเงินคืน หรือ หากฝ่ายตรวจสอบเห็นว่ามีการทุจริต ก็จะส่งเรื่องให้ ป.ป.ช. ดำเนินการ หรือสั่งให้ อปท.ดำเนินคดีอาญาได้ ฉะนั้น การหารือก่อนเพื่อความถูกต้องจึงปลอดภัยกว่า

ดุลพินิจแห่งท้องถิ่นมีจริงหรือไม่และใช้ได้จริงหรือ

ปัญหาที่ต้องโต้แย้ง คือ ดุลพินิจแห่งท้องถิ่นใช้ได้จริงหรือ? จะถือว่าหน่วยตรวจสอบได้ “ก้าวล่วงแดนดุลพินิจ แดนแห่งอำนาจของท้องถิ่น” หรือไม่ อย่างไร “ดุลพินิจของใครถูกต้องมากกว่ากัน” ระหว่าง “ดุลพินิจของท้องถิ่น” และ “ดุลพินิจของฝ่ายตรวจสอบฯ” เพราะ ดินแดนแห่งสิทธิของฝ่ายตรวจสอบคือ “การทุจริตการเบิกจ่ายซ้ำซ้อนไม่คุ้มประโยชน์ฯ” แต่กลับมาวินิจฉัยว่าไม่ใช่อำนาจหน้าที่ของ อปท. ใช้จ่ายนอกเหนืออำนาจหน้าที่ ไม่จำเป็น ไม่เหมาะสมไม่คุ้มค่า ใช้จ่ายไม่มีประสิทธิภาพ เพราะสิ่งเหล่านี้คนท้องถิ่นเท่านั้นที่ตัดสินใจเพื่อชาวบ้านได้ เป็นดุลพินิจของคนท้องถิ่น เพราะคนท้องถิ่นทำงานแบบองค์กรกลุ่มไม่ใช่คนเดียวที่ตัดสินใจ และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 250 วรรคห้า บัญญัติรับรองเรื่อง “ความอิสระในการบริหารของท้องถิ่น” ไว้

มาตรฐานลัทธิเอาอย่างจากวิทยากรเดินสาย

เมื่อมีประเด็น สถ. มักจัดอบรมด้วยค่าใช้จ่ายที่แพงและให้ อปท.มาอบรมเพื่อเอาคำตอบ บางครั้งในเรื่องเดียวกันมีการอบรมหลายครั้งหลายรอบ และจากหลายสำนัก เพราะประเด็นปัญหาหลายกรณีในระยะหลังแม้จะผ่านการตรวจสอบแนะนำจากท้องถิ่นอำเภอจังหวัดก็มีแนวโน้มเกิดมากขึ้นเช่นเดิม

มีวาทกรรมว่า “คนชอบหารือไม่มีสมอง หรือคนไม่หารือคือคนฉลาด” เพราะหน้าที่ของ อปท. ซ้ำซ้อนกันว่า เป็นอำนาจของใคร “การเดินสายอบรมของ เจ้าหน้าที่ สถ.” (เป็นอาชีพ) โดยคิดว่าอาจแก้ไขภาระการตอบหารือของ สถ.ลง กลับมีอยู่มากมาย แถมอาจมีคนตั้งตนขึ้นมา “เป็นกูรู” เยอะแยะมากมาย ทั้งคนของ สถ. หรือคนของท้องถิ่นทั่วไป แม้แต่คนนอก เช่น นักกฎหมาย หรือ ทนายความ ก็มี แต่ก็ไม่ได้แก้ไขปัญหาความคลุมเครือของระเบียบแนวทางปฏิบัติลงได้ เพราะหลายเรื่อง กูรูสิบคนตอบไม่เหมือนกันสักคน

ปัญหา “ลัทธิเอาอย่างการปฏิบัติ” จากคำสอนที่ไม่ชัดเจนขาดมาตรฐานจากบรรดาอาจารย์ “วิทยากรเดินสายรับจ๊อบอบรมเป็นอาชีพ” ที่ชี้แนะตีความระเบียบในมุมที่แปลกสับสนหรือต่างจากหน่วยตรวจสอบ หลายสำนักยิ่งตีความแตกต่าง เพราะวิทยากรไม่ได้รับผิดชอบในเรื่องนั้นเลย สถ. ควรกำหนดมาตรการห้ามบุคลากร สถ.ออกเดินสายฯ อาจให้บุคลากร สถ. มีเวทีไลฟ์สดบรรยายฟรีให้ความรู้แก่คนท้องถิ่น เป็นการเสริมความรู้ฟรี ๆ เพิ่มจาก “เอกสารคู่มือที่มีให้ดาวน์โหลด” เช่น การไลฟ์สดตอบปัญหา ข้อสงสัย ข้อหารือ หรือแนวทางการดำเนินงานในเรื่องใหม่ๆ หรือที่เป็นประเด็น ข้าราชการส่วนท้องถิ่นไม่ต้องเดินทางไปอบรม ไม่ต้องเปลืองงบประมาณ และตอบโจทย์การใช้สื่อเทคโนโลยีที่ทันสมัยในยุคนี้ได้น่าชื่นชม

หากมองในทางการเมืองจะเห็นว่า “การตอบข้อหารือ” รวมการการตีความการใช้ระเบียบกฎหมาย ล้วนเป็นกระบวนของการคานอำนาจหรือดุลอำนาจกัน ในระหว่าง “อำนาจฝ่ายการเมืองกับอำนาจฝ่ายราชการ” ทั้งสิ้น เพราะอำนาจทั้งสองฝ่ายในประเทศกำลังพัฒนา (ด้อยพัฒนา) ไม่สามารถแยกแยะตัดขาดออกจากกันได้