พัฒนาการท้องถิ่นที่ถอยหลัง?

บทความพิเศษ/ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย ท่ามกลางความสับสนในทิศทางการเมืองท้องถิ่น ณ เวลานี้ มีข้อสังเกตว่า “ประโยชน์โดยรวมของประชาชน” คือ อะไร เป็นประโยชน์สาธารณะ เป็นประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือประโยชน์ของประเทศชาติหรือไม่ อย่างไร เพราะ มีข้อทักท้วงว่า เรื่องเศรษฐกิจปากท้องของชาวบ้านสำคัญมากกว่าการเลือกตั้งท้องถิ่น ที่ไม่ต้องเร่งด่วนเลือกตั้งเมื่อใดก็ได้ มาถึงจุดนี้ มีเหตุผลในความไม่ชัดเจนผุดขึ้นมาจากความงงงวยในวาทกรรมดังกล่าวหลายประการ หรือว่า สังคมไทยลืมไปแล้วว่าได้มีความพยายามปฏิรูปการเมืองท้องถิ่นในยุคสมัยใหม่ เอาแค่นับตั้งแต่ช่วงหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 พ.ศ. 2550 และ พ.ศ. 2560 ก็ค่อนข้างจะยาวนานถึง 20 ปีมาแล้ว นั่นหมายความว่า ตลอดระยะเวลา 20 ปีที่ผ่านมา “พัฒนาการของการปกครองท้องถิ่นไทย” มีเพียงรูปแบบที่อ้างว่าเป็นประชาธิปไตยเท่านั้น อย่างอื่นหาได้มีการพัฒนาที่ก้าวหน้าไม่ เพราะ มีการเปรียบเทียบดูจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 กับ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 แล้วเห็นว่า “พัฒนาการถอยหลังลง” ไม่ว่าการ กระจายอำนาจหน้าที่ การกระจายอำนาจทางการคลัง การถ่ายโอนภารกิจ และอื่น ๆ เพื่อ “การจัดการบริการสาธารณะ และ การจัดกิจกรรมสาธารณะ” ที่เหมาะสม อย่างมีประสิทธิภาพ และเป็นที่พึงพอใจของประชาชนในพื้นที่ เอาเพียงดูหลักการจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 คือ (1) เรียกพนักงานส่วนท้องถิ่นว่า “ข้าราชการส่วนท้องถิ่น” (2) ให้มีองค์กรกลางบริหารงานบุคคลท้องถิ่น (3) กำหนดการสับเปลี่ยนบุคลากรระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกัน โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น (4) คณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น เพิ่มสัดส่วนของ “ข้าราชการส่วนท้องถิ่น” (5) กำหนดให้มีองค์กรพิทักษ์คุณธรรมของข้าราชการส่วนท้องถิ่น จะเห็นว่า บางรายการไม่มีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 หรือ มีแต่ต้องไปตรากฎหมายลูกท้องถิ่นขึ้นมาอีกชั้นหนึ่ง เรื่องเก่าเล่าหลังประเด็นตัวอย่าง (1) การปกครองท้องถิ่นไทยยกรูปแบบ “เทศบาลอันเป็นสากล” (Municiupality) นับแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา ที่มีการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นมากกว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับ เป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นหลัก ที่มีโครงสร้าง อปท. “สภากับผู้บริหาร” (Council-Executive form) คือ ฝ่ายสภา และ ฝ่ายผู้บริหาร แยก 2 ฝ่าย โดยฝ่ายบริหารมีอำนาจมาก (Strong Executive) เพราะ ฝ่ายบริหารไม่ได้มาจากฝ่ายสภา แต่เป็นการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ที่เหมือนกันทุกรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย ไม่ว่า กทม. เมืองพัทยา อบจ. เทศบาล และ อบต. ปรากฏในกฎหมาย อปท.หลัก 4 ฉบับ ได้แก่ (1) กฎหมายจัดตั้ง อปท. (อบจ. เทศบาล กทม. เมืองพัทยา และ อบต.) (2) กฎหมายเกี่ยวกับรายได้ อปท. (3) กฎหมายกระจายอำนาจ อปท. และ (4) กฎหมายบริหารงานบุคคล อปท. แต่เมื่อมีรัฐธรรมนูญใหม่ พ.ศ. 2550 มีความพยายามแก้ไขกฎหมายหลักดังกล่าวเพื่อปริวรรตใหม่อยู่หลายครั้ง แต่ไม่สำเร็จจนล่วงเลยมาถึงปัจจุบันรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 (2) แนวคิดการตั้งหน่วยงานกำกับดูแลท้องถิ่นที่มีเอกภาพ เปรียบว่าท้องถิ่นเหมือนไก่ในเข่ง (ไม่ใช่ในเล้าไก่) ที่เขาขังไว้ แล้วก็จิกตีกันเอง สุดท้ายก็โดนเชือด ทุกวันนี้ ท้องถิ่นมัวแต่เรียกร้อง ตามแก้ปัญหาหมักหมมที่หลายส่วนมาจากผู้กำกับดูแลสร้างไว้ ทำให้ “การเรียกร้องเรื่องที่ควรต้องทำไม่มี” นั่นคือ เรื่องการกระจายอำนาจ เรื่องการถ่ายโอนภารกิจ เรื่องความพอดีของการกำกับดูแล ระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค กับส่วนท้องถิ่น ที่เน้น “การรวมศูนย์อำนาจ” โดยส่วนกลางเป็นหลัก ซึ่งมีแนวโน้มมากขึ้น สังเกตจากการบริหารจัดการแผนยุทธศาสตร์ การจัดสรรงบประมาณในการพัฒนาพื้นที่ การขอคืนตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านในพื้นที่ที่ถูกยกเลิกไปโดยกฎหมายเทศบาล ฯ และ เรื่องบทบาทของหน่วยตรวจสอบ เช่น สตง. เรื่องปัญหาการไม่ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ ทั้งเรื่องกฎหมายการบริหารงานบุคคล เรื่องเงินที่รัฐต้องแบ่งจัดสรรให้ท้องถิ่นร้อยละ 35 ของเงินรายได้รัฐฯ (ปัจจุบันเงินจัดสรรท้องถิ่นร้อยละ 29.47) เรื่องการจัดเก็บภาษี ฯลฯ เหล่านี้คือของจริง แต่ท้องถิ่นไม่มีปัญญาเรียกร้อง เพราะมัวแต่ไปเรียกร้องให้แก้ไขในส่งที่หมักหมม “วัวพันหลัก” เรื่องพื้น ๆ ที่ไม่เกี่ยวข้องกับประชาชน แต่เป็นเรื่องใกล้ตัวในการปฏิบัติงานในหน้าที่ของฝ่ายประจำเสียมากกว่า จึงละเลยไม่ได้คุยในเรื่องที่สำคัญ ๆ ไป คนท้องถิ่นมัวแต่ถูกปั่นให้หลงทางไปกับเรื่องที่ไม่เป็นเรื่อง ส่งผลกระทบไปถึงขวัญกำลังใจ และสวัสดิการของฝ่ายประจำตามมา อาทิ การจัดทำระบบเงินเดือนที่ล้าหลัง ปัญหาทุนการศึกษา ปัญหาค่าตอบแทนเงินประจำตำแหน่ง ปัญหาประกันสังคมพนักงานจ้าง ปัญหาการเลื่อนระดับและตำแหน่งฯ ปัญหาความขัดแย้งกับฝ่ายการเมือง และ การขัดแย้งของฝ่ายประจำในพื้นที่ รวมถึงความมั่นคงใตตำแหน่งหน้าที่การงาน ฯลฯ ซึ่งมองว่า ท้องถิ่นถูกวางยา และเป็นตัวล่อเป้า ให้เบี่ยงเบนละความสนใจจากเรื่องจริงที่ควรจะต้องเรียกร้องเพื่อประโยชน์ของ “ประชาชนในพื้นที่” ดังกล่าวไปเสียสิ้น เพราะ ลำพังเรื่องใกล้ตัว “วัวพันหลัก” ต่าง ๆ ที่บังเกิดขึ้นก็ทำเอาฝ่ายประจำแทบไม่มีเวลาแก้ไขปัญหาของตนเองได้แล้ว (3) แนวคิดการจัดทำ “ประมวลกฎหมายท้องถิ่น” และการจัดการ อปท. ให้มีประสิทธิภาพด้วยการควบรวม อปท. ให้มีขนาดที่เหมาะแก่ภารกิจและอำนาจหน้าที่ เป็นแนวความคิดที่ผ่านการศึกษาและตกผลึกมาแล้วจาก สปช. และ สปท. ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2557-2559 มีรายการการศึกษาผ่านมาไม่รู้กี่ฉบับ จัดทำร่างกฎหมายมาแล้วไม่รู้กี่ร่าง และปัจจุบันอยู่ในช่วงของการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดินที่ต้องเริ่มดำเนินการตั้งแต่ปี 2563 ในส่วนของท้องถิ่นด้วย เพราะการควบรวม อปท.เล็กใกล้กันให้มีขนาดที่เหมาะสมมีความจำเป็นเร่งด่วนในกรณีของ อบต. ประชากรไม่ถึง 2,000 คนภายใน 120 วันมีบัญญัติไว้ในกฎหมายแล้ว เพียงแต่ไม่มีการดำเนินการใด แนวทางปฏิรูปองค์การกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เมื่อวันที่ 26 กันยายน 2562 มีการรวบรวมประเด็นความเห็นน่าสนใจใน 9 ประเด็น (1) ควรแก้กฎหมาย กำหนดกรอบโครงสร้างให้ ข้าราชการในสังกัดกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) มีฐานะเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้วย จึงจะทำให้การดูแลสวัสดิการ ความก้าวหน้าของบุคลากรท้องถิ่นได้รับการดูแลอย่างเท่าเทียมกันกับข้าราชการประเภทอื่น (2) สถ. ควรเน้นนโยบายในด้านการส่งเสริมให้ประชาชนในเขต อปท. แต่ละแห่ง ได้เข้ามามีบทบาทในการกำกับดูแล อปท. เนื่องจากความเข้มแข็งของ อปท.จะต้องเกิดจากการมีส่วนร่วมของประชาชน จะต้องทำให้ประชาชนในเขต อปท.มีความรู้สึกว่าตนเองเป็นเจ้าของ อปท.และรู้สึกรับผิดชอบต่อ อปท.ตนเอง (3) ไม่เห็นด้วย กรณี สถ.จะตั้งท้องถิ่นอำเภอ เพิ่มขึ้น โดยเห็นว่าสิ่งที่ต้องปรับแก้คือ การกระจายอำนาจในการตัดสินใจ หาก สถ. ยังรวมศูนย์อำนาจในการตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลาง แม้ตั้งท้องถิ่นอำเภอเพิ่ม ก็ไม่ได้ตอบสนองต่อความต้องการของ อปท.ในพื้นที่ เช่น การตอบข้อหารือ ปัจจุบันนี้ ท้องถิ่นจังหวัดยังต้องส่งต่อไปให้ สถ. เป็นผู้ตอบข้อหารือ ทำให้เกิดความล่าช้า (4) วิธีการกำกับดูแล อปท.สถ. ควรจัดทำมาตรฐานในการจัดบริการสาธารณะ เช่น มาตรฐานเกี่ยวกับด้านการศึกษา มาตรฐานด้านการสาธารณสุข เพื่อให้ อปท.นำไปเป็นแนวทางปฏิบัติ ซึ่งจะทำให้ผู้บริหาร อปท.มีแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจน และกรมฯ ก็ใช้มาตรฐานดังกล่าว ประเมินกำกับดูแลได้ ทั้งประชาชนจะได้ประโยชน์ (5) ควรแก้ไขกฎหมาย พรบ.จัดตั้ง อปท.ในรูปแบบ อบจ.เทศบาล และ อบต.ให้ มีอำนาจในการตราข้อบัญญัติในเรื่องการเบิกจ่ายเงิน การใช้จ่ายเงินได้เอง แบบเดียวกับ กรุงเทพมหานคร เนื่องจากความจำเป็นในการใช้จ่ายเงินของ อปท.แต่ละแห่งมีความหลากหลายแตกต่างกันไปตามแต่ละบริบทของพื้นที่ ที่ผ่านมา อปท.มีปัญหา สตง.ทักท้วงเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงิน ซึ่งไม่มีระเบียบรองรับ อันเนื่องมาจาก มท.ไม่อาจออกระเบียบให้ครอบคลุม ทั่วถึง และสอดคล้องกันในแต่ละบริบทของแต่ละเขต อปท. (6) ระเบียบปฏิบัติที่ ออกมาใช้บังคับกับ อปท.ไม่ควรออกมาให้มีผลบังคับ ที่ อปท.นำมาใช้โดยตรง แต่ควรออกมาในลักษณะเป็นมาตรฐานกลาง และให้ อปท.มาตราเป็นข้อบัญญัติ/เทศบัญญัติ ใช้บังคับเอง ซึ่งจะสอดคล้องตามหลักการปกครองส่วนท้องถิ่น (7) กระบวนการยกร่าง ระเบียบ ปฏิบัติ ที่จะนำมาใช้บังคับกับ อปท.ควรให้ตัวแทน อปท.มีส่วนเข้าไปมีส่วนในการยกร่างด้วย ทั้งนี้ อาจทำในรูปคณะกรรมการยกร่าง เพื่อจะได้มีระเบียบที่ออกมาสอดคล้องกับการปฏิบัติงานจริง (8) กรณี ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ ขอรับการสนับสนุนงบประมาณของ อปท.ซึ่งมีปัญหาเกิดขึ้นกับ อปท.ทั่วประเทศ มีลักษณะที่ผู้กำกับดูแลซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของ อปท.เข้าไปมีส่วนได้เสีย ด้วยการเป็นผู้ใช้จ่ายเงินของ อปท.เสียเอง ซึ่งทำให้ไม่อาจตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของ อปท.ที่ตนกำกับดูแลได้ ซึ่งประเด็นดังกล่าว สตง.เคยทักท้วงไปยังกระทรวงมหาดไทย มิให้เข้าไปมีส่วนได้เสียในลักษณะดังกล่าวด้วยแล้ว ดังนั้น สถ. ควรซักซ้อม ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายอำเภอทั่วประเทศ มิให้กระทำการดังกล่าว (9) ควรลดภาระในการสั่งให้ อปท.รายงานเอกสารส่งไปยังผู้กำกับดูแลโดยไม่จำเป็น โดยเฉพาะกรณี สถ. จัดตั้งกองใหม่ (ชั่วคราว) ให้มีหน้าที่กำกับดูแลการเลือกตั้งท้องถิ่น ซึ่งในช่วงเวลาที่ อปท.จะต้องทำหน้าที่จัดการเลือกตั้งนั้น มีหน้าที่จะต้องรายงาน จัดส่งเอกสารจำนวนมากและมีเงื่อนเวลาบังคับตามระเบียบกฎหมาย ให้แก่ กกต.ซึ่งมีหน้าที่กำกับดูแลการจัดการเลือกตั้งตามกฎหมายโดยตรง ดังนั้น ไม่ควรให้ อปท.ต้องจัดทำเอกสารรายงานผู้กำกับดูแลในช่วงเวลาดังกล่าวด้วย ข้อสงสัยวกมาเรื่องสำคัญ ร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่นจะตราขึ้นแบบใด เพื่ออะไร แบบโลกสวยฝันกลางวันคงไม่ได้ แล้วมาเรื่องกระทรวงท้องถิ่นอีก ตั้งขึ้นเพื่ออะไร แค่ให้มีคนใหม่มากำกับดูแล อปท. แค่นั้นหรือ แล้ว อปท. จะได้ประโยชน์อันใด ที่จริงท้องถิ่นแต่ละประเภทก็เป็นองค์กรอิสระแล้วตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไม่ต้องไปสังกัดขึ้นตรงกับใคร มีงบประมาณบริหารของตนเองแล้ว ชาวท้องถิ่นกำลังต้องการอะไรกันแน่ เพราะ การปกครองส่วนท้องถิ่นคงไม่ได้ขึ้นอยู่กับกระแสของใคร ของผู้สนับสนุนหรือผู้คัดค้าน คนท้องถิ่นยิ่งอ่านก็ยิ่งงง