บทความพิเศษ/ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย

ช่วงนี้ข่าวคราวท้องถิ่นมีการรุกกระแสให้มีการปลดล็อกการเลือกตั้งท้องถิ่นที่ได้ว่างเว้นมานานร่วม 5 ปี ด้วยความอึดอัดของคนท้องถิ่นจำนวนมากที่เฝ้ารอโอกาสเปิดให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นมานานตั้งแต่ปี 2560 หลังจากที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบันก็ยังไม่มีวี่แววคืบหน้า สาเหตุประการสำคัญที่สุดที่ไม่สามารถดำเนินการจัดให้มีการเลือกตั้งระดับท้องถิ่นได้ก็คือ ท้องถิ่นยังไม่มีแผนว่าด้วยการกระจายอำนาจ ไม่ว่าตามการประกาศราชกิจจานุเบกษาเรื่อง ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2561-2580) และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ.2560-2564) รวมทั้งการประกาศแผนการปฏิรูปประเทศตามราชกิจจานุเบกษาประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีเรื่อง การประกาศแผนการปฏิรูปประเทศ (พ.ศ. 2561) ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2560 ที่มีผลใช้บังคับมาตั้งแต่วันที่ 1 สิงหาคม 2560 เป็นต้นมา ก็ตาม การปฏิรูปท้องถิ่นก็ยังไม่ชัดเจนอยู่ดี ฉะนั้น การเริ่มต้นการปฏิรูปท้องถิ่นจึงไม่สามารถเริ่มต้นได้สักที แม้รัฐบาลถูกกระแสท้องถิ่นกดดันจากหลายเรื่องมานานร่วมสองปีแล้ว แต่รัฐบาลก็ไม่สะทกสะท้านเพราะ ท้องถิ่นในสายตาภาพรวมของรัฐบาลยังสามัคคีทำงานนโยบายกันอยู่ได้ตามปกติ จึงไม่จำเป็นต้องไปเร่งรัดดำเนินการใด ๆ คงปล่อยให้มีการผ่อนคลายไปเองตามธรรมชาติของความกดดันที่ต้องค่อย ๆ คลายลงไปทีละน้อย และที่สำคัญก็คือ “แผนการปฏิรูปประเทศด้านท้องถิ่นเพิ่งจะได้เริ่มต้นในปี 2563” นี้

กระแสรุมเร้าที่ผ่านมาให้ปลดล็อกท้องถิ่น

(1) กระแสแรก ก็คือ “การเร่งเร้าให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่น” แนวโน้มว่าจะสามารถเริ่มจัดการเลือกตั้งท้องถิ่นได้ประมาณเดือนกุมภาพันธ์ 2563 เป็นต้นไป เพราะรัฐบาลอ้างรอร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ พ.ศ. 2563 ผ่านเสียก่อน หากเป็นไปได้คงเลือกตั้งกรุงเทพมหานคร และองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ก่อนเป็นลำดับแรก แต่ในความรู้สึกของคนท้องถิ่นแล้วเห็นว่า การรอการเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นเพียงข้ออ้างในการยืดเวลาการเลือกตั้งเท่านั้น เนื่องจากงบประมาณการเลือกตั้งใช้ของท้องถิ่นทั้งหมด ไม่ได้ใช้งบประมาณจากส่วนกลางแต่อย่างใด โดยกระทรวงมหาดไทยได้ซักซ้อมการจัดทำงบประมาณรายจ่าย อปท.ประจำปี 2563 มาก่อนหน้าว่าให้ อปท. ตั้งงบสำหรับการเลือกตั้งตามระเบียบว่าด้วยวิธีการงบประมาณไว้แล้ว

(2) กระแสการเสนอจัดตั้งกระทรวงปกครองท้องถิ่น มีการทดลองโหวตเบื้องต้นช่วงเวลาสั้น ๆ จากสมาชิกโซเชียลรวม 597 รายเห็นด้วยถึงร้อยละ 86 แต่กลุ่มที่คัดค้านสำคัญคือ (2.1) กลุ่มอำนาจประโยชน์ทับซ้อน โดยเฉพาะส่วนราชการผู้กำกับดูแลและส่วนราชการที่ถ่ายโอนภารกิจฯ (2.2) กลุ่มที่มีความคิดอิสระสุดโต่ง เช่น นักการเมือง นักวิชาการ หรือแม้แต่คน อปท. เอง ที่มองว่าไม่ดีเพราะยิ่งทำให้มีการ “รวมศูนย์อำนาจ” ที่มากขึ้น ฉะนั้นแนวทางของกลุ่มคัดค้านนี้ก็คือ อยากปลดล็อกโดยการ “เร่งผลักดันการกระจายอำนาจให้แก่ อปท.” หรือด้วยการ “กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจะดีกว่า”

(3) กระแสการปฏิรูปการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เป็นกระแสมาแรงแต่ก็ไม่สามารถเร่งรัดดำเนินการใด ๆ ได้ เพราะปัญหาการบริหารงานบุคคลที่หมักหมมมานาน ในเรื่องการทุจริตในการสอบบรรจุแข่งขัน และเรื่องระบบอุปถัมภ์ แม้จะเริ่มมีการสอบคัดเลือกสายบริหารและอำนวยการข้าราชการส่วนท้องถิ่นในประมาณในเดือนตุลาคมนี้ด้วยจำนวนตำแหน่งว่างที่มากมายถึงแปดหมื่นอัตรา อย่างไรก็ตาม แกนนำข้าราชการส่วนท้องถิ่นได้กระทุ้งและเสนอปัญหาแก่ผู้มีอำนาจทั้งระดับกรม กระทรวง และ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ในประเด็นเดิมๆที่ค้างคามานานแล้วรวม 9 ข้อ

(4) กระแสเรื่องการเร่งรัดจัดทำ “ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ที่อืดอาดล่าช้า และทำท่าจะไม่เกิดผลเสียเวลาในการปฏิรูปท้องถิ่นมาก เพราะในเนื้อหาสำคัญของร่างประมวลกฎหมายนี้ ก็คือ “การควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ขนาดเล็กเข้าด้วยกันเพื่อให้มีขนาดที่เหมาะสมในการจัดบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งท่านผู้รู้สายมหาดไทยแนะนำให้แง่คิดว่า การจัดทำร่างประมวลท้องถิ่นด้วยการควบรวมหรือการเปลี่ยนแปลงรูปแบบโครงสร้างของ อปท. นั้นต้องค่อยทำค่อยไป เหมือนการ “ระเบิดจากภายใน” ตามแนวทางการพัฒนาตามพระราชดำริของในหลวงรัชกาลที่ 9 แม้ว่า คณะกรรมการร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทย คณะที่ 2 มีมติเมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน 2561 ให้ สถ.นำร่างประมวลกฎหมายและร่าง พ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลฯ ทั้ง 2 ฉบับไปพิจารณาฯ ในเนื้อหาของประมวลกฎหมายฉบับนี้ เจตนาเพื่อให้มีการจัดโครงสร้างหน้าที่ของ อปท. ให้เหมาะสมสอดคล้องกับภารกิจในการบริการสาธารณะแก่ประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพ มีการนำเสนอแนวคิดรูปแบบ “มหานคร” (Metropolitan) เช่นเดียวกับที่กรุงเทพมหานคร ให้นำมาปรับใช้กับเมืองใหญ่ที่พร้อมในรูปของ “จังหวัดจัดการตนเอง” ส่วนพื้นที่ที่เป็นแบบชุมชนเมือง (Urbanization) ก็ปรับยกฐานะเป็นรูปแบบ “เทศบาลทั้งหมด” ซึ่งเป็นพัฒนาการที่ดีแล้วตามแนวทางของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เป็นต้น การคงสภาพ อปท. ตามโครงสร้างการบริหารเดิมไว้เพียงเฉพาะเท่าที่จำเป็นตามบริบทของแต่ละท้องที่ที่แตกต่างกันไป

(5) กระแสเรื่องการเร่งรัดจัดทำ “ร่างกฎหมายระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น” ที่อืดอาดล่าช้ามากเช่นกัน เพราะท้องถิ่นมีความพยายามแก้ไข “พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542” เดิม โดยได้ว่าจ้างสถาบันที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพในราชการ (สปร.) ศึกษาจัดทำ “ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบทรัพยากรบุคคลของข้าราชการส่วนท้องถิ่น” ที่ได้เผยแพร่มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2552 แล้ว ข้าราชการส่วนท้องถิ่นได้พยายามเร่งรัดการนำเสนอร่างกฎหมายนี้ในช่วงของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตั้งแต่ ปีพ.ศ. 2554 ปัจจุบันกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ได้ยกร่าง พ.ร.บ.ขึ้นมาใหม่และเปิดให้มีการแสดงความคิดเห็นในเวบไซต์มาตั้งแต่วันที่ 20 กันยายน 2560 รวม 18 ประเด็น แต่ก็เป็นเพียงฉบับร่างของ สถ. เท่านั้น เพราะร่างฉบับนี้มีความแตกต่างจากฉบับร่างของ “สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ” (สปท.) และ ฉบับร่างของสำนักงานคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) หรือ ฉบับอื่นใด

(6) กระแสการ “เร่งผลักดันการกระจายอำนาจรวมทั้งการถ่ายโอนภารกิจให้แก่ อปท.” ตามที่กล่าวในข้อ (2) เพราะ เป็นกระแสที่นักการเมืองต้องการมาก รวมทั้งในกระแสลึก ๆ ของคนท้องถิ่นส่วนใหญ่ เพียงแต่คนท้องถิ่นยังไม่มีเวทีการแสดงออก เพราะ ท้องถิ่นไม่มีการเลือกตั้งมานาน เรื่องนี้ในการอภิปรายการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย ปี 2563 ของ ส.ส. ฝ่ายค้านพรรคทางเลือกใหม่ที่ผ่านมาสะท้อนภาพได้เป็นอย่างดีในการนำเสนอข้อมูล และความจริงที่ยังไม่มีเวทีใดได้ล่วงรู้ หรือได้อภิปรายนำเสนอมาก่อน ถือเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีมากในการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ที่ควรจะมีขึ้นในเร็ววัน นอกจากนี้ “วาระแห่งชาติ” ที่กำหนดให้ท้องถิ่นต้องรีบแก้ไขจัดการที่สำคัญก็คือ “การบริหารจัดการแก้ไขปัญหาขยะ” โดยการจัดทำที่ทิ้งขยะรวม (Cluster) ก็ยังไม่ไปถึงไหน และ “การบริหารจัดการน้ำ” ทั้งการแก้ไขปัญหาภัยแล้งและปัญหาอุทกภัยก็เช่นกัน เหล่านี้เป็นภาระยิ่งใหญ่ของท้องถิ่นที่ต้องดำเนินการ ภารกิจสำคัญมากอีกประการหนึ่งคือ มาตรการการคลังท้องถิ่น การสร้างฐานภาษีให้แก่ท้องถิ่นในการบริหารจัดการระบบ “ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง” ที่จะเริ่มดำเนินการตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2563 เป็นต้นไปก็ยังสับสน เพราะเป็นภารกิจใหม่ที่สำคัญมากของท้องถิ่น แต่ท้องถิ่นขาดบุคลากรและความเชี่ยวชาญ นอกจากนี้ใน “ภารกิจที่เกี่ยวข้องกับวิชาชีพ” ต่าง ๆ เช่น ด้านการช่าง ตามกฎหมายควบคุมอาคาร และ กฎหมายวิศวกร เป็นปัญหาแก่บุคคลท้องถิ่นที่ขาดบุคลากรและความเชี่ยวชาญด้วยเช่นกัน ทำให้ปัญหาการถ่ายโอนมอบหมายภารกิจยิ่งทวีคูณซ้ำเติมภาระปัญหาให้แก่ท้องถิ่นมากเสมือน “เตี้ยอุ้มค่อม” ไปอีกนาน

การสยบข่าวลือด้วยกระบวนการตรวจสอบ

ในกลวิธีที่แยบยลของฝ่ายบริหารประการหนึ่งก็คือ “การสยบข่าวลือ” ด้วยกระบวนการตรวจสอบ ที่คับแคบ ปิดประตู ไม่เปิดกว้าง เช่น เดิม คสช.ห้าม อปท. หน่วยงานราชการไปทัศนศึกษาดูงานต่างประเทศ ที่ทำให้ยอดบริการสายการบินไทยลด, การห้ามนั่งท้ายรถบรรทุกกระบะ, ห้ามใส่ถังน้ำในรถกระบะเล่นสงกรานต์ ทำให้งานสงกรานต์ไทยกร่อยไป ทำให้คนไทยส่วนหนึ่งหนีไปเที่ยวสงกรานต์ประเทศเพื่อนบ้าน (สปป.ลาว), ข่าวการรื้อรีสอร์ตภูทับเบิก แต่การก่อสร้างบ้านพักภาคราชการยังคงดำเนิน เป็นประเด็นของ “บ้านป่าแหว่ง” เป็นต้น

ในกรณีของท้องถิ่นก็เช่นกัน การสยบข่าวลือในลักษณะดังกล่าวมีมาตลอดต่อเนื่องเช่นกัน อาทิ การปล่อยข่าวลือว่า จะยุบหรือไม่ยุบ อปท. ในที่นี้แต่เดิมคือ ข่าวการยุบเลิก อบจ. รวมถึงการยุบ อบต., ข่าวการปลดล็อกการแขวนบุคลากรของ อปท. ตามคำสั่ง มาตรา 44, ข่าวการจัดให้มีการเลือกตั้ง อปท. ทั้ง ๆ ที่ไม่มีวี่แววของความพร้อม หรือ เพื่อเป็นข่าวลวง ข่าวล่อ ข่าวซื้อเวลาไปวัน ๆ, หรือในกระบวนการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นก็มีการดำเนินการต่าง ๆ ที่สร้างเงื่อนไข สร้างแรงกดดันหรือสร้างภาระที่เกิดมากขึ้นแก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่น ฯลฯ เหล่านี้ทำให้ท้องถิ่นสับสนมีผลกระทบต่อขวัญกำลังใจของเจ้าหน้าที่ทั้งสายผู้บริหารและสายผู้ปฏิบัติกระทบต่องานจัดบริการสาธารณะของท้องถิ่น เป็นต้น

การบังคับใช้กฎหมายย้อนแย้งต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ และการท่องเที่ยว

มองในมิติของท้องถิ่นที่มีคนรากหญ้าจำนวนมาก เรื่องปากเรื่องท้องสำคัญที่คน อปท.ควรศึกษาวิเคราะห์ตีโจทย์ให้ออก “ควรรับและถือเป็นหน้าที่โดยตรงของ อปท.” เริ่มจาก

(1) การจัดทำงบประมาณแบบใช้แผนงาน ที่เป็นชุดของโครงการที่ประสานเบ็ดเสร็จครบวงจรเรียก “Planning Programming Budgeting” โดยการปรับแผนงาน ปรับโครงการ ปรับภารกิจเป้าหมาย และให้มี “จุดมุ่งหมายร่วม” กับหน่วยราชการในพื้นที่ และหน่วยราชการในพื้นที่ต้องร่วมการประสานแผนพัฒนากับ อปท.อย่างจริงจัง ไม่รอแต่การสั่งจากส่วนกลาง

(2) การบังคับใช้กฎหมายต่าง ๆ (Law Enforcement) รวมทั้งการกำกับกฎหมายและกฎระเบียบองค์กร (Compliance) โดยเฉพาะ “กฎหมายที่เกี่ยวกับการพัฒนา” ต้องไม่สุดโต่ง เคร่งครัด หรือมีทางตัน ควรแยกแยะ ปรับแก้ให้ยืดหยุ่นเหมาะสม และเปิดโอกาสให้มี “เวทีเสวนาร่วมของคนในพื้นที่ให้มากขึ้น”

(3) ส่งเสริมให้ประชาชนในพื้นที่มีกิจกรรมร่วม เช่น ด้านการจัดสรร การใช้ การบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติของแหล่งท่องเที่ยว รวมแหล่งทรัพยากรที่มนุษย์สร้างขึ้น โดยมีการประเมินผลประมวลผลสรุปร่วมกันของระดับคนในพื้นที่ อย่างน้อยต้องหาเอกลักษณ์ของชุมชนท้องถิ่นไว้ ถือเป็นการดำรงหาอัตลักษณ์ไทยในความเป็นตัวของตัวเองไว้ให้ได้ เช่น งานประเพณีเทศกาลลอยกระทงต้องดำรงอัตลักษณ์ความเป็นไทยให้คงไว้ มิใช่ให้ยกเลิกการนำกระทงมาลอยน้ำ โดยอ้างว่าสร้างขยะ สร้างมลพิษฯ เป็นต้น

(4) ส่งเสริมการมีส่วนร่วม (People & Community Participation) ของประชาชนและชุมชนแบบช่วยกันรักษา อนุรักษ์ไว้เป็นของส่วนรวม และป้องกันการครอบงำ หรือถูกดึงไปใช้โดยไม่เกิดประโยชน์ต่อคนในพื้นที่ โดยมีมาตรการคุ้มครองป้องกันของชุมชนไว้ว่าจะทำอย่างไร สอดคล้องในแนวคิด “อุ่นไอรัก ย้อนยุค มีที่มาสารัตถทางจิตใจ” แบบ “จิตอาสา” (Social Mind & Public Mind & Volunteer Mind)
เป็นภาระหนักหน่วงยิ่งนักของคนท้องถิ่นที่ต้องร่วมใจกันสร้างกระแสผลักดันขับเคลื่อนการปฏิรูปท้องถิ่นที่ดูเหมือนว่าจะง่าย เพราะเป็นเรื่องเก่าเดิม ๆ ที่พูดกันมานานมากแล้วตั้งแต่ปี พ.ศ. 2554 กล่าวคือคนท้องถิ่นพูดถึงกันมานานมากแล้วกว่า 8 ปี แต่ก็ยังเหมือนเดิม ไม่มีความคืบหน้า โดยไม่ทราบสาเหตุว่าไปติดขัดที่ใด ตรงไหน ติดในประเด็นไหน ขอฝากการบ้านให้คนท้องถิ่นช่วยกันนำไปคิดด้วย