บทความพิเศษ/ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย
เพิ่มปรับปรุงภารกิจงานบริการให้มากและลดอำนาจ
การเพิ่มภารกิจหน้าที่บริการของ อปท. แต่ให้ลดอำนาจลง ไม่จำเป็นต้องให้อำนาจดุลพินิจเด็ดขาดที่มากมาย แต่การให้อำนาจน้อยลงโดยปรับปรุงหรือเพิ่มภารกิจหน้าที่ให้สมบูรณ์มากขึ้น จะสามารถตอบโจทย์ปัญหา และแสวงหาความร่วมมือจาก อปท.ได้มากกว่า เพราะอำนาจเป็นตัวก่อให้เกิดกิเลศและตัณหา ขอขยายความในภารกิจอำนาจหน้าที่ในการจัดบริการและกิจกรรมสาธารณะของท้องถิ่นต่อ
การปฏิรูปการถ่ายโอนขาดตอนล้มเหลว
รัฐธรรมนูญบัญญัติถึงปฏิรูปประเทศแต่ถูกล้างด้วยบทเฉพาะกาล ต้องมาทีหลังการสืบทอดอำนาจ โดยไม่รู้ว่าการปฏิรูปจะเกิดขึ้นเมื่อใดตอกย้ำ “การถ่ายโอนภารกิจที่ล้มเหลว” เพราะหน่วยงานเจ้าของอำนาจเดิมไม่เต็มใจใส่ใจการถ่ายโอนภารกิจ ฉะนั้น การถ่ายโอนภารกิจจึงเป็นแบบครึ่ง ๆ กลาง ๆ นำไปดำเนินการยาก แล้วยังเกิดปัญหาว่า อปท.อยากได้แต่เงิน ภารกิจ และ อีก 3 M (คน งาน ระเบียบ) กลับไม่ได้ตามต้องการ มีหดหายไปชาวบ้านที่เคยได้รับก็ไม่ได้รับซึ่งต้องมีผู้รับผิดชอบบกพร่องตรงนี้ด้วย ในภารกิจถ่ายโอนบางแห่งถูกแฝงไปด้วยการไปดึงล้วงงบประมาณโดยหน่วยงานเจ้าของงบประมาณเดิมอีกด้วยในแทบทุกภารกิจ เช่น การดูแลถนน คลองส่งน้ำ ด้านสังคม ด้านสิ่งแวดล้อม และยังเอาเงินท้องถิ่นออกมาสมทบใช้ด้วย
การจัดสรรกระจายเงินงบประมาณมีการชี้นำขาดการมีส่วนร่วม
เงินจากภาษีบาป (เหล้าบุหรี่) เช่น งบสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) งบกองทุนหลักประกันสุขภาพในระดับท้องถิ่นหรือพื้นที่ "กองทุนสุขภาพตำบล” งบสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) หรือ เงินจากกองทุนน้ำมัน ที่ตัดงบก่อนนำเข้าเป็นรายได้แผ่นดิน นำไปใช้ก่อนในพื้นที่ อปท.อย่างเร่งรีบก็ล๊อคสเปคโครงการได้ โครงการใหญ่ เช่น โครงการคัดแยกขยะ โครงการบำบัดน้ำเสีย หลายโครงการล้มเหลว ถูกล๊อคสเปค ขาดการมีส่วนร่วมในโครงการจากชุมชน เพราะมีการรวบอำนาจการตัดสินใจโครงการไว้แล้ว มีการชี้นำ ตลอดจนการจูงใจด้วยผลประโยชน์งบส่วนต่างโครงการ แจกงบไปดูงานต่างประเทศ ฯลฯ ลักษณะเช่นนี้เกิดแก่โครงการงบประมาณอุดหนุนก้อนใหญ่ที่มาท้องถิ่นในทุกโครงการ
เมื่อโครงการเกิดด้วยการชี้นำ ให้ประโยชน์ต่างตอบแทน เป็นการตัดสินใจของผู้มีอำนาจ ชาวบ้านจริงขาดการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ และไม่ได้ประโยชน์จากโครงการ อีกทั้งได้รับภาระเพิ่ม ยกตัวอย่างโครงการบำบัดน้ำเสียหลายโครงการที่คลองด่าน และอีกหลายแห่งล้มเหลว ไม่สามารถเดินเครื่องทำงานได้ รวมทั้งโครงการเตาเผาขยะ โครงการบ่อขยะรวมก็ล้มเหลวเช่นเดียวกัน เป็นต้น เช่น ค่าขนย้ายและกำจัดขยะ ค่าบำบัดน้ำเสีย ที่มีทางเลือกได้หลายวิธี จะเลือกแบบมีค่าบริหารจัดการที่ใช้เงินไม่มากก็ได้ แต่หักดิบสั่งการ อปท.ด้วยการปิดบ่อขยะ อ้างว่า เป็นบ่อเถื่อน ที่ไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมาย แล้วให้ขนย้ายขยะไปทิ้งให้ไกลขนไปรวมโรงคัดแยกขยะที่สร้างขึ้นใหม่ด้วยงบมหาศาลที่ล๊อคสเปคมาแล้ว แถมมีค่าบริหารจัดการสูงลิ่วให้ อปท.ร่วมแบกรับภาระ เพียงเพื่อหลบหน่วยตรวจสอบฯ ว่า มีความคุ้มค่า มีปริมาณมากเท่าจำนวนปริมาณที่ได้เขียนบรรยายไว้ในโครงการที่ของบประมาณมาตั้งแต่แรกเริ่ม ในส่วนประสิทธิภาพประสิทธิผล เชื่อว่ามีปัญหา เพราะในระยะยาวก่อให้เกิดมลภาวะและมลพิษ กรณีคัดแยกขยะแล้วนำไปรีไซเคิลนั้น ทำได้เพียงบางส่วน ส่วนใหญ่ใช้วิธีฝังกลบ
ความล้มเหลวของการบริหารจัดการโครงการถ่ายโอนภารกิจ
เริ่มตั้งแต่การจัดสรรงบประมาณโดยหน่วยงานส่วนกลางตามมากำกับควบคุมโครงการในทุกขั้นตอน ผลสุดท้ายจึงล้มเหลว ผิดหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนที่ไม่ได้คิดเองทำเองมาแต่ต้น ทางเดินโครงการถ่ายโอนของ อปท.เป็นคำตอบที่ดีว่า ขาดความเป็นอิสระ ไร้การตรวจสอบอย่างมีระบบ เพราะหน่วยตรวจสอบผู้กำกับดูแลต่างมีผลประโยชน์ทับซ้อนมาแต่ต้นทาง ทำให้ปลายทางที่ อปท.ล้มเหลว
ภารกิจสำคัญในการประสานงานโครงการใหญ่ระหว่าง อปท.ที่ต้องทำอย่างต่อเนื่อง เช่น งานจัดการขยะ น้ำเสีย ชลประทาน ถนน การระบายน้ำ การศึกษา การกีฬา การสาธารณสุข ฯลฯ เป็นต้น รวมทั้งการถ่ายโอนภารกิจในโครงการมีความต่อเนื่องอื่นๆ การติดตามเงินงบประมาณ การบริหารจัดการบุคคลากรแก่ อปท.การออกระเบียบกฎหมาย (4M) ต่างๆ ในโครงข่ายภาพรวม ในประเด็นภารกิจเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่า จำเป็นต้องมีหน่วยงานกำกับดูแลระดับกระทรวงที่เป็นสัดส่วนมีภารกิจโดยตรงเฉพาะ มีหน่วยงานตรงไม่ใช่งานฝากดังเช่นปัจจุบัน มีกลไกที่ตรวจสอบปรับปรุงได้ นอกจากนี้การกำกับดูแลควบคุมด้วยระเบียบกฎหมายก็ต้องชัดเจน สามารถแก้ไขปัญหาทางเทคนิค ทางปฏิบัติ และ ในข้อกฎหมายได้ มิใช่การออกระเบียบ การแก้ไขระเบียบเล็กน้อย ที่เน้นการจัดอบรมสัมมนามาก มีส่วนได้เสีย มีประโยชน์ทับซ้อนแอบแฝง สร้างภาระ เสียเวลา เสียเงิน เสียกำลังคน เสียค่าใช้จ่ายมากในการอบรมแต่ละปีโดยไม่จำเป็น ผลตอบแทนที่ได้ไม่คุ้มค่า บั่นทอนขวัญกำลังใจบุคลากร และประสิทธิภาพ อปท. ที่ตรงกันข้ามกับการส่งเสริม
บริการสาธารณะของ อปท. ควรเป็นอย่างไร มีอะไรบ้าง
บริการสาธารณะ กิจกรรมสาธารณะ การช่วยเหลือ การสงเคราะห์ การอนุเคราะห์ ตลอดจนกิจกรรมเกี่ยวเนื่องอื่น ๆ เป็นปัญหาทางปฏิบัติมาก ในการหาคะแนนเสียงของฝ่ายการเมืองท้องถิ่นที่เอางานบริการสาธารณะไปปะปนกับการให้บริการแก่ประชาชนในเรื่องที่เป็นส่วนตนเพื่อหวังผลในคะแนนเสียง ยกตัวอย่างเช่น การบริการกางเต็นท์ บริการโต๊ะ เก้าอี้ ไฟประดับ ไฟแสงสว่าง เครื่องเสียง เวที น้ำใช้ ฯลฯ ในงานศพ งานแต่งงาน งานบวช ฯลฯ ที่ไม่งานบุญสาธารณะ
ปัญหาคืองานดังกล่าวมิใช่งานบริการสาธารณะ หรือหากจะมองว่าเป็นงานสงเคราะห์ อนุเคราะห์ ก็เกินจำเป็น ไม่มีจุดตัดที่เหมาะสม เพราะเท่ากับว่าไปแจกบริการวัสดุอุปกรณ์ให้ชาวบ้าน ทำให้งานชาวบ้านไม่ต้องไปจ้างเอกชนที่มีค่าใช้จ่ายสูง การขออนุเคราะห์สนับสนุนฟรีจาก อปท. ก็ลดค่าใช้จ่ายงานได้มาก ในหากตีว่าเป็นการสงเคราะห์ (อนุเคราะห์) อปท.ต้องทำทุกงานหรือไม่ หรือมีขอบเขตเพียงใด หรือเป็นงานรับใช้ งานหาเสียงส่วนบุคคล มีการใช้อำนาจสั่งการให้ช่วยเหลือสงเคราะห์ชาวบ้านที่ไม่เหมาะสมกรณีใช้รถยนต์กู้ภัย EMS รับส่งผู้ป่วยปกติ หรือการใช้รถฉุกเฉินบริการรับส่งขนศพชาวบ้านจาก รพ. หรือจากต่างจังหวัด ลองเปรียบเทียบดูกรณี นำรถยนต์ราชการไปใช้นอกงานราชการจะถูก ส.ต.ง.ทักท้วงทันที แต่ในกรณีเช่นนี้ ใช้ทั้งกำลังคน ทรัพย์สินและเวลาราชการไปให้ส่วนบุคคล ควรอยู่ในระดับใดที่ถูกต้องเหมาะสมจำเป็นไม่ถูกตรวจสอบทักท้วง มาตรฐานดุลพินิจอยู่ตรงไหน แต่ก่อน อปท.บางแห่งซื้อรถแทรคเตอร์ไถนามาบริการไถกลบฟางฟรีแก่ชาวบ้าน ฟรีทั้งรถ คนขับ น้ำมัน ทั้งที่ไม่ใช่ภารกิจ นอกจากนี้มีภารกิจที่อ้างราชสำนักราชพิธี โครงการทหาร โครงการพระราชดำริ ยังเป็นความลักลั่นเหลื่อมล้ำในการปฏิบัติของ อปท. ที่ควรปฏิรูป เพราะมีข้าราชการส่วนท้องถิ่นต้องถูกดำเนินการทางวินัยด้วยความสำคัญผิดในการใช้งบประมาณดำเนินการโครงการมาแล้วหลายราย
เป็นเรื่องกิจกรรมอันเป็นสาธารณะหรือไม่
การจัดกีฬาชุมชน การจัดงานแห่เทียนพรรษา เป็นบริการสาธารณะ หรือ เป็นกิจกรรมสาธารณะ หรือไม่ เหตุใดส่วนใหญ่ ส.ต.ง.จึงเรียกเงินคืน เช่น ค่าชุดกีฬา ค่าอาหารชาวบ้าน ค่าปัจจัยไทยธรรม ค่าต้นเทียนพรรษา ค่าจัดขบวนแห่ ฯลฯ แต่ในขณะที่งบอุดหนุนการจัดกีฬาหมู่บ้านละแสน รวมทั้งตำบลเป็นเงินกว่าล้าน ผู้ว่าราชการจังหวัดวินิจฉัยว่าทำได้และหมู่บ้านมีสิทธิเอาเงินอุดหนุนนี้ไปทำอะไรก็ได้ โดยองค์กรที่รับเงินมีระเบียบรองรับการใช้จ่ายแล้ว มีข้อสังเกตว่า โครงการลักษณะนี้มักส่วนใหญ่สั่
การหรือชี้นำแนะนำจากผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ ในฐานะผู้กำกับดูแลให้ อปท.ดำเนินการ เช่น การซื้อรถไถกลบตอฟางข้าว การซื้อผ้าห่มกันหนาว การอุดหนุนเงินแก่องค์กรต่าง ๆ ฯลฯ เป็นต้น
จุดอ่อนของการอบรมไม่ว่าจะดำเนินการโดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น หรือหน่วยงานราชการหรือเอกชนใดก็ตาม ในเรื่องระเบียบฯที่ผ่านมา วิทยากรจะพยายามชี้จุดอ่อน ปัญหา ช่องโหว่ ข้อพึงระวัง พร้อมเสนอแนะทางลัดในการแก้ไขปัญหาให้ มาระยะหลังในช่วง คสช. เป็นต้นมา หน่วยตรวจสอบเข้มขึ้น ทำให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นผิดพลาดมากอันเป็นผลชี้แนะช่องทางลัดช่องโหว่ที่ไม่ถูกต้องตาม “หลักคุณธรรมจริยธรรมและความเหมาะสม” ทำให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นทั้งหลายต่อต้านมีทัศนคติลบต่อกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ด้วยบทบาทที่ไม่ปกป้องคุ้มครองส่งเสริมแก่ท้องถิ่น จนถูกทักท้วงเจ้าหน้าที่ได้รับโทษทางวินัย ละเมิด และอาญากันหลายราย หลายเรื่องท้องถิ่นเคยทำในอดีตมาอย่างต่อเนื่อง กลับกลายเป็นเรื่องที่ผิดระเบียบไปหมด
การหลีกเลี่ยงหาช่องว่างช่องโหว่ระเบียบปฏิบัติ
เมื่อกล่าวถึงการบริการสาธารณะ และ กิจกรรมสาธารณะ หลายต่อหลายอย่างมีการหลีกเลี่ยงหาช่องว่างช่องโหว่ในระเบียบปฏิบัติ พลิกแพลง ซิกแซกขายผ้าเอาหน้ารอดของเจ้าหน้าที่ไปวันๆ ด้วยการตรวจสอบการปฏิบัติงานของฝ่ายตรวจสอบที่เข้มงวดเป็นผลให้เจ้าหน้าที่หลายรายต้องรับโทษทางวินัยทางอาญา เป็นปัญหาการปฏิบัติงานของท้องถิ่นที่ติดขัด ที่ตรงกันข้ามงานลักษณะคล้ายกันแต่หน่วยราชการอื่นดำเนินการ มีแจกเงินค่าเดินทาง เลี้ยงอาหาร แจกของชำร่วย ฯลฯ กลับทำได้ หลายเรื่อง อปท.ได้ดำเนินการทำมาแต่เดิมนานแล้ว และต้องทำต่อเนื่องไป เพราะเป็นงานหาเสียงความนิยมให้ฝ่ายการเมืองท้องถิ่น เช่นการจัดมหรสพมหกรรมงานที่ยิ่งใหญ่ในเทศกาลสงกรานต์ เทศกาลลอยกระทง หรือแม้แต่การจัดงานวันขึ้นปีใหม่ส่งท้ายปีเก่า ที่มีปัญหาในการเบิกจ่ายเป็นที่ลำบากใจแก่เจ้าหน้าที่เป็นอย่างมาก เป็นจุดอันตรายความเสี่ยงของการควบคุมภายในจากการตรวจสอบจาก ส.ต.ง. และ ป.ป.ช.
ยังมีประโยชน์ทับซ้อนในพื้นที่
เป็นจุดตายในการใช้เงินงบประมาณของท้องถิ่นและ “งบที่ลงท้องที่” ได้แก่ งบกองทุนหมู่บ้าน (กทบ.) งบกระตุ้นเศรษฐกิจ งบ SML งบประชารัฐตำบลละ 5 ล้าน งบกองทุนหมู่บ้าน (กทบ.) งบนวัตวิถี ฯลฯ ที่ลงตรงหมู่บ้าน ไม่ผ่าน อปท.จำนวนมาก หลายแห่ง มีข่าวประโยชน์ทับซ้อนในการดำเนินการที่เลี่ยงไม่ได้ของนักการเมืองท้องถิ่นรวมผู้เกี่ยวข้องในพื้นที่ เริ่มจากเขียนโครงการเอง รับเหมาเอง ทำเอง รับประโยชน์ต่างตอบแทนเอง จนพัฒนาโครงการมาเป็น “การแจกเงินตรง” โครงการประชานิยมกระจายเม็ดเงิน แบบเงินสวัสดิการ เงิน e-payment เงินช่วยเหลือ เงิน ชิม ช้อป ใช้ กลายเป็นว่าทุกอย่างชาวบ้านรอ รอเงินงบจากรัฐ แม้ภัยน้ำท่วม ก็ยังเรียกร้อง สร้างภาพ ต่างจากคนญี่ปุ่น ที่เขารับผิดชอบเขาเองได้ ไม่ค่อยเรียกร้อง
แยกไม่ออกว่างบใด โครงการใด ใครเป็นเจ้าภาพเจ้าของงบประมาณ มีการทับซ้อนในเม็ดเงินงบประมาณ แต่มีผู้รับเหมาคนเดียวกันที่ซ้ำๆกัน ส่วนกลางคิดว่าจัดงบประมาณไปลงท้องที่คุมง่ายกว่าลงท้องถิ่น แต่จากข้อสังเกตของ TDRI พบว่าเหมือนเดิม เพราะยังมีการรั่วไหลของงบประมาณอยู่มาก ซึ่งองค์กรตรวจสอบความโปร่งใสก็มีข้อสังเกตเช่นเดียวกัน
การช่วงชิงคะแนนความนิยมดึงชาวบ้านให้หนีออกห่าง อปท.เป็นยุทธิวิธีของหน่วยราชการอื่นและท้องที่เริ่มมีมากขึ้น ด้วย อปท. เริ่มมีข้อจำกัดในการบริหารงานพัฒนาที่ยากขึ้น ทำไปก็ผิด จึงไม่ทำ แถมขาดงบประมาณดำเนินการอีกต่างหาก ในอดีต ส.ส. รัฐมนตรี เมื่อลงพื้นที่ จะมีของแจก มีอาหาร ค่ารถ ให้ชาวบ้านที่มาต้อนรับฟังคำปราศรัย แต่ในระยะหลังไม่มีของแจก คนจึงมาน้อยต้องกะเกณฑ์ชาวบ้านมา ผลมาจากเราทำประชานิยมจนทำให้พฤติกรรมคนเปลี่ยนไปเป็นคนเห็นแก่ได้ รอแต่คอยรับความช่วยเหลือไปแล้ว
