บทความพิเศษ / ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย

รูปแบบกระทรวงปกครองท้องถิ่นประนีประนอมได้มากและมีขั้นตอนที่รวดเร็วกว่าแนวทางอื่น

(1) ท่ามกลางภาวะที่มีข้อจำกัดมากมายเช่นปัจจุบัน และท่ามกลางการต่อรองผลประโยชน์ทับซ้อน แต่มีความสอดคล้องกับ “ยุทธศาสตร์ชาติ” ที่ต้องการรวมอำนาจเพื่อผลในกำหนดทิศทางการพัฒนาในระยะยาว 20 ปีไว้ ดังจะเห็นได้จาก ยุทธศาสตร์การพัฒนากลุ่มจังหวัด การพัฒนาจังหวัดและอำเภอ ล้วนหันมาใช้ “แผนหนึ่งเดียว” (One Plan) โดยดึงท้องถิ่นเข้าไปอยู่ในวงโคจรของแผนหนึ่งเดียว หรือ แผนเดียวนี้ด้วย และ นอกจากนี้ ในระบบบริหารราชการของไทย ยังยึดมั่นถือมั่นที่ “กระทรวงเป็นหลัก” อยู่ไม่คลาย สังเกตจาก กฎกระทรวง ระเบียบต่าง ๆ ที่ออกโดย พ.ร.บ. หรือ ผู้รักษาการตาม พ.ร.บ. ล้วนมอบหมายกำหนดอำนาจให้ “รมต.” และ “ปลัดกระทรวง” ในการดำเนินการตามขั้นตอนของกฎหมายทั้งสิ้น ควรตั้งกระทรวงเอกเทศใหม่

(2) กระทรวงเป็นระบบราชการที่หนีไม่พ้น เพียงต้องการกระทรวงให้มาดูแลเรื่อง การกระจายอำนาจ การกระจายงบประมาณ การประสานแผนพัฒนา การพัฒนาสายวิชาชีพ ฯลฯ เพื่อให้สอดคล้องกับบริบทของท้องถิ่นไทย คำว่าตั้งกระทรวง คนยังยึดติดกับกฎหมายบริหารราชการแผ่นดิน แม้ว่าที่จริงอาจตั้งเป็น “สำนักงานท้องถิ่นแห่งชาติ” หรือ ส่วนราชการเรียกชื่อใดก็ได้ เพราะตามรัฐธรรมนูญนั้น อปท. ถือเป็นหน่วยงานราชการส่วนท้องถิ่นเพียงเปลี่ยนตัวผู้กำกับดูแลจาก กระทรวงมหาดไทยเป็น กระทรวงปกครองท้องถิ่นเท่านั้น ส่วนอื่นเป็นเพียงการเปลี่ยนแปลงสังกัดของส่วนราชการหน่วยงานรับผิดชอบกำกับและส่งเสริม อปท.เท่านั้น อำนาจ “การกำกับดูแล” เดิมยังอยู่ไม่ได้ไปเพิ่มเติมอำนาจเป็น “การสั่งการ” แต่อย่างใด จึงไม่ต้องคิดว่าเมื่อเป็นกระทรวงแล้วจะมาสั่งการ อปท.ได้มากขึ้น นอกจากนี้ หากออกแบบให้หน่วยที่กำกับดูแล อปท. เป็นหน่วยงานอิสระ หรือกึ่งอิสระที่ไม่ยึดติดกระทรวง ทบวง กรม ก็ยิ่งดี ข่าวการเปลี่ยนอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) คนใหม่ที่มาพร้อมวิสัยทัศน์ว่า “เน้นทำให้ อปท.เข้มแข็ง ลดรายงานไม่สร้างภาระให้อปท.” เพราะการกำกับมิใช่ควบคุมไม่น่าจะลดกระแสการอยากหนีจากกระทรวงมหาดไทยของคนท้องถิ่นได้

(3) หลักความเป็นอิสระของท้องถิ่น ที่มีบริบทที่หลากหลายแตกต่างกันไป ท้องถิ่นแต่ละแห่งไม่เหมือนกัน ไม่เหมือนเสื้อโหลสำเร็จรูป แต่การสั่งงานของผู้กำกับเพื่อเอาผลงาน เพื่อความก้าวหน้าเติบโตในสายงาน “ข้าราชการพลเรือน” โดยการวางกรอบนโยบายตามที่อธิบดี หรือ กระทรวงสั่งทำให้ อปท. เป็นที่ “รวมศูนย์ของอำนาจ” เป็นแบบเดียวกันเหมือนกันหมด คนท้องถิ่นส่วนหนึ่งจึงไม่เห็นด้วยในระบบสำเร็จรูปที่เหมือนกันหมดในทุก อปท. ฉะนั้นประเด็นนี้การกระจายอำนาจในการบริหารงานควรแตกต่างกันไปได้ในท้องถิ่นใครท้องถิ่นมัน โดยมีประชาชนในพื้นที่ของ อปท. นั้นเป็นฐานเป็นที่มาของอำนาจ นอกจากนี้ การออกแบบโครงสร้างของ อปท. ควร “ยึดติดภารกิจ” (Functional Oriented) ของท้องถิ่นเป็นสำคัญ

(4) ความเป็นเอกเทศอย่างเป็นสัดเป็นส่วนของตนเองคือความหวัง ที่มีอำนาจตัดสินใจโดยผู้กำกับดูแลที่ต้องชัดเจน เช่น การออกระเบียบ การวินิจฉัยตอบข้อหารือ การเป็นพี่เลี้ยงที่ดี ฯลฯ หากเป็นเช่นปัจจุบันที่กำกับดูแลโดยกระทรวงมหาดไทย (มท.) นั้น จะทำให้ อปท. ไม่เป็นเอกเทศ เพราะภารกิจองของ มท. มีมากเกินไป การพัฒนาให้ได้ผลอย่างเอกเทศเป็นรูปธรรม จึงเกิดยาก นอกจากนี้ มท.มีอคติว่า การควบคุมความโปร่งใสงบประมาณการพัฒนาท้องถิ่นยาก แนวการโอนงบประมาณประชารัฐจึงไม่ได้โอนให้แก่ท้องถิ่น

(5) สำหรับท้องถิ่นในระยะหลังพบว่าหน่วยราชการหลายแห่งได้ออกกฎหมาย ขันเกลียวควบคุม สังการ กำชับ มอบงาน ฝากงาน หลายเรื่อง ทำให้เกิดปัญหาความยุ่งยากในทางปฏิบัติมากขึ้น เช่น งานการสงเคราะห์ค่าเลี้ยงดูบุตร งานกิจการสตรีและเยาวชน งานการสำรวจข้อมูล จปฐ. งานกองทุนหมู่บ้าน งานควบคุมอาคาร งานดูแลที่สาธารณประโยชน์ งานกรมเจ้าท่า งานคุ้มครองผู้บริโภค งานยุติธรรมตำบล งานทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ฯลฯ เพราะท้องถิ่น ไม่สามารถออกกฎหมายเองในระดับพระราชบัญญัติ หรือกฎกระทรวงได้ นอกจากนี้ การตอบข้อหารือของ มท. ก็ยากเพราะปัญหาที่มากมายซับซ้อนไม่เหมือนกันด้วยจำนวน อปท. ที่มีมากเกือบ 8 พันแห่ง

(6) มีข้อเสนอจากนักวิชาการเป็นทางออกอีกแนวทางหนึ่ง เพื่อให้ท้องถิ่นมีความคล่องตัว และมีความเป็นอิสระในการบริหารท้องถิ่นมากขึ้น อีกแนวทางหนึ่งที่มิใช่การตั้งกระทรวงใหม่ คือ เสนอให้ออกแบบหน่วยงานให้รวมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับความรับผิดชอบท้องถิ่นให้มาขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรีและจัดตั้งเป็น “สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการท้องถิ่นแห่งชาติ” คล้ายๆ กับ “สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ” โดยให้มีตัวแทนมาจากทุกภาคส่วน โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ดังเช่นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จะทำให้ “ท้องถิ่นเข้มแข็ง” ขึ้นจริงๆ เหมือนญี่ปุ่น (แต่ญี่ปุ่นมีการบริหารราชการเพียงราชการส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ไม่มีราชการส่วนภูมิภาคเหมือนไทย) มิใช่การสั่งการเพื่อให้ท้องถิ่นเข้มแข็ง โดยการสรรค์สร้างปั้นแต่งตัวชี้วัดขึ้นมาเอง “รากหญ้าจะพัฒนาเป็นรากแก้ว” ได้อย่างไร ครั้นจะรอให้ยุทธศาสตร์ชาติค่อยๆปรับเองจะรออีก 19 ปีคงไม่ได้ เพราะรายละเอียดยุทธศาสตร์ยังไม่มี มีแต่ภาพที่เทอะทะไม่ทันเหตุการณ์

มองในเรื่องการกระจายอำนาจและการรวมอำนาจ

(1) เพื่อป้องกันมิให้เกิดความเสียหายแก่ อปท. มีข้อสังเกตในร่างระเบียบประกาศกระทรวงมหาดไทย เพื่อการใช้บังคับแก่ อปท. นั้น อาจมีความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนในคำว่า “เจตนารมณ์ของท้องถิ่น” กับคำว่า “เจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” เช่นการยกฐานะ อบต. เป็นเทศบาล โดยอ้างกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่นตามมาตรา 42 แห่ง พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 เพื่อเปลี่ยนแปลงฐานะ อบต. เป็นเทศบาลเพียงฉบับเดียวจึงไม่ถูกต้อง เพราะมิใช่ “เจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ตามมาตรา 249 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 กล่าวคือ ต้องไปถามชาวบ้านก่อน ห้ามย่อหรือลัดขั้นตอน อันเป็นตามขั้นตอนที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งเห็นว่าน่าจะเป็นการลงประชามติหรือประชาพิจารณ์ที่มีการ “ลงคะแนน” เป็นต้น ในกรณีเช่นนี้ ย้อนมาเทียบเคียงเรื่องการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นก็เช่นกัน การอ้างว่าการบริหารงานบุคคลต้องเป็นไปตามเจตนารมณ์ของท้องถิ่น จึงไม่น่าจะถูกต้องตามหลักการบริหารในระบอบประชาธิปไตย เพราะ “นายกฯไม่ใช่ท้องถิ่น” ในกรณีเช่นนี้มีการผูกโยงอำนาจ “การบริหารงานบุคคล” ไปที่นายก อปท. ในฐานะตัวแทนของ อปท. ที่มาจากการเลือกตั้ง กฎหมายจึงมอบหมาย “อำนาจเต็มในการบริหารงาน” (Tremendous Power) ให้แก่นายก อปท. ทั้งหมด ตั้งแต่เรื่องการบริหารงานบุคคลเล็กไปถึงเรื่องใหญ่ทุกเรื่อง เรียกได้ว่าเป็น “อำนาจเบ็ดเสร็จของนายกฯ”

(2) รัฐประหารปี 2549 เป็นต้นมาได้ทำลายการปกครองท้องถิ่นมากมี “การรวมศูนย์อำนาจ” และรัฐประหารปี 2557 ได้สานอำนาจต่อ แม้ว่ากฎหมายกระจายอำนาจให้ “ถ่ายโอนภารกิจ” แก่ อปท. มาตั้งแต่ปี 2543 แต่กลับคงอัตรากำลังข้าราชการส่วนภูมิภาคไว้ จึงสวนทางกับการกระจายอำนาจ เพราะอีกฝ่ายยึดติดแต่เรื่อง “ศูนย์รวมอำนาจ” แต่อีกฝ่ายยึดติดเรื่อง “การพัฒนา” ความล้มเหลวในภาพรวมการถ่ายโอนอำนาจและภารกิจลง อปท.จึงมีปัญหา ไม่สำเร็จ เพราะสองฝ่ายคิดสวนทางกัน นอกจากนี้วิสัยทัศน์การพัฒนาท้องถิ่นของนักการเมืองในพื้นที่หากมีประโยชน์ทับซ้อนมาเกี่ยวข้องมาก ก็จะคอยแต่บริหารงบประมาณพัฒนา แค่การใช้เงินแต่ไม่ใช้คน ก่อให้เกิดความกดดันแก่เจ้าหน้าที่ขวัญกำลังใจคนทำงานน้อยลง เพราะเจ้าหน้าที่ต้องคอย “สร้างภาพ” กับ อปท.ไปด้วยที่ถือเป็นเรื่องปกติที่เจ้าหน้าที่บางคนอาจรับไม่ได้ และร่วมจัดสรรประโยชน์ทับซ้อนเหล่านั้น ที่เจ้าหน้าที่ต้องคอยเฝ้าระวังการหาเสียงของฝ่ายการเมือง เพื่อมิให้ฝ่ายการเมืองคิดว่าเป็นฝ่ายค้านด้วย การทำงานของเจ้าหน้าที่จึงยากเพราะมีข้อจำกัดมากหลายประการ อย่างไรก็ตาม มีผู้เสนอให้ปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินเหลือเพียงรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นซึ่งไม่อาจเป็นไปได้ เพราะตามแผนการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินปัจจุบัน และตามยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี “ยังคงราชการส่วนภูมิภาค”

(3) หากมองเฉพาะกฎหมายและอำนาจจะไม่เกิด “ทักษะงาน” ในทางวิชาชีพ ซึ่งคนท้องถิ่นมี “งานบริการวิชาชีพ” ด้วย แต่สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.ผถ.) จะมีผลประโยชน์ทับซ้อนแตกต่างกันไป ระบบอุปถัมภ์ยังคงมีอิทธิพลสูงต่อการแต่งตั้งบุคคลเข้าสู่ตำแหน่ง อาจถึงขั้น “การซื้อขายตำแหน่ง” หรือ “มีประโยชน์ต่างตอบแทน” ส่วนกลางทราบปัญหานี้ แต่ด้วยความที่เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นจึงอ้างว่า เป็นอำนาจของท้องถิ่นที่ส่วนกลางมีหน้าที่กำกับและจัดสรรบุคคลให้แก่ท้องถิ่นเท่านั้น ซึ่งเป็นเรื่องที่เข้าใจผิด ทำให้มีเส้นสายมาก คุณภาพงานลด การทำงานของเจ้าหน้าที่ต้องใช้วิธีบังคับหรือชี้นำหรือทำให้กลายเป็นพวก (จับมือทำ) ระบบคุณธรรมถดถอย คนดีโอนย้ายหนี ฯลฯ

(4) การถ่ายโอนงานขาดการประสานงานด้วยข้อจำกัดของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น อาทิ โครงข่ายถนน คลองส่งน้ำ ทางระบายน้ำ เมื่อเกิดวิกฤติปัญหา เช่น อุทกภัย การซ่อมแซม การจัดการจราจร การเฝ้าระวังอุบัติภัยในช่วงเทศกาลหยุดยาว ฯลฯ จึงมีช่องโหว่ และเกิดความล้มเหลวได้ ในที่สุดก็โทษกันไปมา หาเจ้าภาพจัดการไม่ได้ งานบรรเทาสาธารณภัยปัจจุบันเต็มไปด้วยอาสาสมัครกู้ภัย เหตุการณ์เด็กติดถ้ำ เขื่อนพังที่ประเทศลาว น้ำท่วมจังหวัดอุบลราชธานี ภาคราชการและ อปท.ขาดประสิทธิภาพทันที ทำได้เพียงการสร้างภาพ หลายสิ่งติดที่ระเบียบกฎหมาย การยึดติดกับองค์กร เมื่อเจอภัยเหตุการณ์ใหญ่กว้างขวาง จึงเพียงแต่รออำนาจสั่งการจากเบื้องบน เพราะหน่วยงานของตนอยู่ระดับล่างที่ขาดขาดความอิสระความพร้อมในการบริหารจัดการ นอกจากนี้ ในงานภารกิจส่วนรวมของท้องที่ในส่วนภูมิภาคจะเป็นผลงานของผู้กำกับดูแลทั้งหมด ผลดีการเชิดชูยกย่องในรางวัลมิได้ตกแก่ อปท.แต่อย่างใด

(5) ดังเช่นที่ผ่านมา บางจังหวัดชะลอไม่กล้าประกาศภาวะฝนแล้งทันที เพราะผู้ว่าราชการจังหวัดเกรงว่าไม่มีเงินทดรองจ่าย หรือรอจนกว่า ครม.สั่ง จนเกิด ครม.สัญจร จังหวัดสุรินทร์บุรีรัมย์ ได้งบกลางแห่งละ 500 ล้านบาท จังหวัดอื่นแห่งละ 200 ล้านบาท ฉะนั้น การบริหารจัดการกว่าจะได้ประกาศภาวะภัยแล้ง เหตุการณ์กลับเปลี่ยนแปลงในชั่วเวลาที่ห่างกันไม่มากนักเปลี่ยนเป็น “ภาวะอุทกภัยน้ำท่วม” มาแทน เกิดดราม่าดาราพระเอกหนังเป็นอัศวินแก้ปัญหาน้ำท่วมขึ้นมาทันที ในขณะที่ส่วนราชการที่รับผิดชอบทั้งราชการส่วนท้องถิ่น ส่วนภูมิภาค ส่วนกลางและรัฐบาลได้แต่มองตาปริบ ๆ เหตุการณ์เช่นนี้มิใช่เกิดแค่เหตุสาธารณภัย เมื่อครั้งนักร้องวิ่งหาเงินให้โรงพยาบาลก็เช่นกัน เพราะความขัดสนในการกระจายเงินให้แก่โรงพยาบาล เกิดการระดมทุนจากชาวบ้าน ภาคเอกชน เดินวิ่ง หาเงินให้โรงพยาบาล สถานศึกษา ผ้าป่าศิษย์เก่าเหล่านี้เกิดขึ้นเป็นปกติ

(6) ในภาพของส่วนราชการท้องถิ่นกลับมีภาพพจน์เชิงลบเกิดขึ้น การใช้งบประมาณที่ไม่เกิดประโยชน์ ฟุ่มเฟือย หรูหราเกิน การซิกแซกเบียดบังงบประมาณ ไปเที่ยวทัศนศึกษา ฯ เมื่อส่วนราชการท้องถิ่นที่มีอำนาจฯมีปัญหา มีคนมีความรู้จริง แต่การบริหารล้มเหลวเช่นนี้ ชาวบ้านก็เริ่มสิ้นหวังขาดศรัทธาในรัฐ จึงรอแต่เงินช่วยจากรัฐฟรี ๆ เงินแจกต่าง ๆ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (บัตรคนจน) ภาพการยึดครองตู้ เอทีเอ็ม กรุงไทยโดยคนจนและคนขายล็อตเตอรี่จึงเกิดขึ้นเป็นธรรมดา อันเป็นความไม่สมดุล ในการพัฒนา ไม่ว่าการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ในภาคราชการล้มเหลว และรวมถึงชาวบ้านที่รอรับการช่วยเหลือยังมีทัศนคดีที่เห็นว่าของฟรีต้องเอาให้มากๆ โกงได้ก็จะโกงเอาของฟรีก็ยังมี

ที่ผ่านมากระบวนการการตัดสินใจตามแผนพัฒนา จุดหมายแผน โครงการพัฒนา การประสานแผน ล้มเหลว ถูกครอบงำโดยกลุ่มผลประโยชน์ ทำให้การบริหาร การจัดการ การบริการสาธารณะ การใช้เงินงบประมาณ เกิด “ความไม่สมดุล” ทั้งการจัดซื้อจัดจ้าง แฝงด้วยประโยชน์ซ่อนเร้น ทำให้การตรวจสอบพัสดุประจำปีล้มเหลว “ระบบการควบคุมภายใน” (Internal Audit) บกพร่องเสียหาย อาทิ ทางเดินของแผนพัฒนา การตัดสินใจใช้งบกลาง งบภัยพิบัติฉุกเฉิน งบเงินสะสม ที่มีแนวทางไว้แล้วล้มเหลวไม่เป็นไปตามกรอบการจัดสรรเงินงบประมาณตามข้อบัญญัติงบประมาณ และงบดุลที่มี ที่สำคัญวินัยการเงินการคลังของ อปท.หายไป เพราะส่วนกลางสั่งให้ อปท.จ่ายขาดเงินสะสมไปมาก โดยไม่มองถึงข้อเท็จจริงที่กระทบเงินสำรองจ่าย เงินงบกลาง งบเงินสะสมกรณีภัยพิบัติ เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ รวมทั้งงบเผื่ออาหารกลางวันเด็กในอนาคตด้วย ทำให้ อปท.คิดงานเองไม่เป็น คิดความคุ้มค่าไม่เป็น ชอบรอสั่งหรือรอเม็ดเงินก้อนใหญ่จากส่วนกลาง เหล่านี้เป็นอุปสรรคต่อการกระจายอำนาจอย่างยิ่ง

เป็นข้อสังเกตเพียงบางส่วน หวังว่าในส่วนที่เป็นประโยชน์คงฝากไว้ให้องค์กรที่มีอำนาจต่อไป