บทความพิเศษ / ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย

กระแสการตั้งกระทรวงปกครองท้องถิ่น มีผู้เห็นต่าง และขณะเดียวกันก็มีผู้สนับสนุน การนำเสนอข้อมูลนี้เป็นเพียงความเห็นหนึ่ง เพื่อเป็นการต่อยอดความคิด จุดประกายประเด็น แตกประเด็น ให้คน อปท.ได้คิด ไม่ผูกพันที่จะเห็นด้วย เป็นความพยายามที่จะนำเสนอ “fact” หรือ “ความจริง” ที่ชาว อปท. ได้ประสบในอีกทัศนะหนึ่ง นอกจากนี้ การนำเสนอบทความสู่สาธารณะยังเป็นหนทางหนึ่งในการ “สำรวจโพล” ไปในตัว ด้วยเสียงสะท้อน stakeholder (กลุ่มผู้มีส่วนได้เสีย) ที่หลากหลายฝักหลายฝ่ายที่ขัดแย้งไม่ถูกกัน ที่ผ่านมาข้อสรุปหลายอย่างจึงไม่จบมาจนถึงปัจจุบัน ฉะนั้น ความความคิดจึงหลากหลาย ไม่หยุดนิ่ง มีการโต้แย้งกันไปมาตลอดระเวลากว่าห้าปีที่ผ่านมาเช่นเดิม เสมือนการยื้อเวลาออกไปเข้าทางอีกฝ่ายอย่างเลี่ยงไม่ได้ ดังคำกล่าวของผู้มีอำนาจท่านหนึ่งว่า “ท้องถิ่นยังไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนที่ต้องให้มีการเลือกตั้ง” เพราะเห็นว่าท้องถิ่นก็ยังอยู่กันมาได้ดีโดยไม่ต้องมีการเลือกตั้ง แต่ที่สำคัญมากกว่า คือ มีกฎหมายที่รอการชำระสะสางไม่คืบหน้า ได้แก่ (1) “ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” และ (2) “ร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น” ขณะเดียวกันกฎหมายบางฉบับกลับแซงล้ำหน้ามากเกิน เช่น “พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562” ที่ทำเอาท้องถิ่นปรับตัวไม่ทัน

ทฤษฎี “หัวอ่อน” ในการกำกับควบคุม

“สิ่งใดก็ตามที่ปล่อยสะสมให้โตแล้ว การเปลี่ยนแปลงหรือการลบล้างฯ จึงยากเสมอ ต่อให้มีการรวมพลังรวมพลเสนอให้เปลี่ยนแปลงฯก็ยาก” และ ในทางกลับกัน “การให้อำนาจเบ็ดเสร็จแก่ผู้บริหารท้องถิ่น ทำให้การควบคุมกำกับเป็นเรื่องง่าย” เพราะควบคุมด้วย “ความเป็นพวกเดียวกัน” มีผลประโยชน์ทับซ้อนร่วมกัน รับเหมาฯ แบ่งโครงการกัน มีชนัก (วัว) สันหลังหวะรู้ทางกันฯ เพราะย่อมจะดีกว่าปล่อยให้มีการเปลี่ยนแปลง แล้วควบคุมยากกว่า แนวคิด “การเลือกผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตรง” และ คทช.จึงกลายเป็นเรื่องฝันไป เพราะหากย้อนดูกฎหมายต่าง ๆ เข่น กฎหมายปกครอง กฎหมายปราบโกง จะพบว่าล้วนแต่กำหนดอำนาจผู้กำกับดูแลทั้งสิ้นให้แก่ “รัฐมนตรีเจ้าสังกัด” ในฐานะ รัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมาย (พระราชบัญญัติ) รวม พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง พ.ศ. 2561 ก็ให้อำนาจรัฐมนตรีที่กำกับดูแล เป็นต้น ฉะนั้น “โมเดลกระทรวงปกครองท้องถิ่น” ที่เสนอโดยพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลจึงน่าจะพอไปกันได้

ว่าด้วยการกำกับดูแล อปท.

รัฐที่เคยรวมศูนย์ย่อมไม่ปล่อยอำนาจโดยง่าย เช่น กรณี อปท.มีความขัดแย้ง (ทะเลาะกัน) ไม่ว่ากรณีใดเมื่อ อปท.ทำอะไรไม่ได้ ส่วนกลางก็จะดึงอำนาจกลับมาทำแทนเอง ไม่ว่าการถ่ายโอนภารกิจ การดำเนินโครงการตามงบประมาณเงินอุดหนุนหรือเงินส่วนกลางฯ กรณีรวมถึง “ความขัดแย้งการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น” ตามคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 8/2560 เป็นต้น แนวคิด “สภาการปกครองท้องถิ่นแห่งชาติ” เพื่อการจัดสรรอำนาจของประชาชนและประชาคมในพื้นที่จึงเกิดขึ้น เป็นหลักการแก้ปัญหาการปกครองไทย เป็นการแก้ปัญหาการเมืองไทย ตามรัฐธรรมนูญ 2540 เจ้าภาพกลางควรเป็น “คณะกรรมการส่งเสริมการกระจายอำนาจ” ที่อาจพัฒนาจาก “สมัชชาพลเมือง” องค์กรภาคประชาชนที่มีอยู่แล้วในชุมชนท้องถิ่นที่มีการรวมตัวกันอยู่แล้วโดยธรรมชาติ เช่น เครือข่ายคนชราผู้สูงอายุผู้ด้อยโอกาสฯ เครือข่ายสตรี-แม่บ้าน เครือข่ายเยาวชน เครือข่ายราษฎรอาสาสมัครต่าง ๆ เครือข่ายภูมิปัญญาท้องถิ่น เครือข่ายอาชีพ ฯลฯ แม้ว่าสุดท้ายบางเครือข่ายอาจเพื่อการทำงานของรัฐ หรือ เครือข่ายฐานเสียงหัวคะแนนที่มีแต่เครือญาติกันก็ตาม แต่อย่างไรก็ตามรัฐก็ยังได้ใช้ประโยชน์จากเครือข่ายเหล่านี้เช่นกัน

เนื่องจาก อปท. มีส่วนที่เป็นการเมืองถือเป็นการบริหารราชการโดยนักการเมืองท้องถิ่น ตามเจตนารมณ์ของประชาชนที่ต้องมีการเลือกตั้งตามวาระ ฉะนั้นจึงเกี่ยวข้องกับ “คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) โดยมีความพยายามของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ที่ประกาศตั้งส่วนราชการภายใน “กองการเลือกตั้งท้องถิ่น” ขึ้นในกลุ่มงานกฎหมายและระเบียบการเลือกตั้งท้องถิ่น เพื่อรองรับการเลือกตั้งท้องถิ่นเกือบ 8,000 แห่ง เพื่อแสดงให้เห็นว่าภาระความรับผิดชอบใน อปท. มีมากมายล้นเกิน เป็นแนวคิดที่ผิดไม่ได้ช่วยส่งเสริมการจัดเลือกตั้งท้องถิ่นแต่สร้างงานให้ อปท.เพิ่มมากขึ้น เพราะต้องมีสายงานการกำกับดูแลที่ยาวเอกสารการรายงานมากขึ้น สวนทางกับการกระจายอำนาจที่ต้องสั้นรวบรัด ไม่สร้างภาระขั้นตอนฯ และ “การควบคุมกำกับดูแล” เพียงเท่าจำเป็นและเหมาะสมเท่านั้น นัยว่า กองนี้เมื่อยกฐานะเป็นกระทรวงปกครองท้องถิ่น อาจพัฒนาสถานะเป็น “กรมการเมืองท้องถิ่น” ที่เกี่ยวกับนักการเมืองท้องถิ่น เช่น สวัสดิการ การเลือกตั้ง กำกับดูแล เรื่องในเรื่องเฉพาะทาง ระเบียบ กฎหมายฯ หรือ การประสาน กกต. ฯ ที่จริงคำว่า “กรมการเมือง” นั้นในอดีตก็คือ ระบบเจ้าขุนมูลนาย คหบดีที่มีฐานอำนาจกึ่งผูกขาดในเมือง ได้แก่ข้าหลวงมณฑล จังหวัด และอำเภอ เป็นระบบกินบ้านกินเมืองจากส่วนกลาง ซึ่งในความหมายของการกำกับดูแล อปท. นั้น มีผู้อธิบายว่า มิใช่กำกับฯเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมายเท่านั้น แต่ต้องคุ้มครองผู้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายด้วย การกำกับดูแลที่เกินกว่าอำนาจหน้าที่ (เกินขอบอำนาจ) โดยเฉพาะในกรณีมีประโยชน์ทับซ้อนมีส่วนได้เสียในเรื่องงบประมาณเงินอุดหนุนจาก อปท. อาจเข้าข่ายรีดไถได้ ฉะนั้น ในการกำกับดูแลโดยการให้คล้อยเห็นตามความเห็นที่ไม่ถูกต้องของผู้กำกับ นั่นหมายรวมถึง “การไม่กำกับดูแล” ด้วย

เรากำลังพูดถึงหน่วยงานผู้กำกับดูแล

ประการสำคัญที่ไม่เห็นด้วยก็คือ ท้องถิ่นกระจายอำนาจ มิใช่การแบ่งแยกอำนาจ เป็นการมอบอำนาจตัดสินใจไปให้ท้องถิ่น แต่ยังคงอยู่ภายใต้กฎหมายกรอบหลักเดียวกันทั้งรัฐ มิใช่การแบ่งแยกเป็นรัฐอิสระ จึงไม่จำเป็นต้องตั้งกระทรวง (ราชการส่วนกลาง) เพราะความเป็น “ส่วนท้องถิ่น” ดีแล้ว เพียงต้องเปลี่ยนผู้กำกับดูแลให้ได้มาจากการเลือกของประชาชนโดยตรงเท่านั้น และให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นได้ดูแลความก้าวหน้า สวัสดิการของ ตนเอง มีหน่วยงานกลางบริหารงานบุคคล (เรียกองค์กรว่า ก.กลาง) ที่เป็น ข้าราชการส่วนท้องถิ่นดูแล เหมือน ก.พ. ก.ตร. ก.ค. เป็นต้น มิใช่จะให้ อปท.ที่เป็นท้องถิ่นอยู่แล้วไปอยู่ส่วนกลาง เพราะ ตามหลักการปกครองท้องถิ่นนั้น ไม่มีระบบใดที่จะปลอดจากการควบคุม (คือการกำกับดูแล) เรากำลังพูดถึง “การกำกับดูแล” ปัจจุบัน มันมีปัญหา เท่านั้น ไม่ได้จะแยกรัฐอิสระ เพราะ ตามหลักการ Local government หรือ Local self government หรือ Autonomous Region หรือ แบบใด ๆ ก็ตามที่ราชการส่วนท้องถิ่นก็ต้องมีหน่วยงานกำกับอยู่ดี ไม่สามารถคิดไกลเกินกรอบนี้ได้

มีแนวคิดอยู่สองฝ่าย คือ (1) ฝ่ายแรกเห็นว่า การเปลี่ยนองค์กรผู้ควบคุมกำกับดูและไม่สำคัญ หน่วยใดกำกับก็ได้ เพราะปัจจุบัน ผู้กำกับฯคือ มท. แค่มีกระแสอยากเปลี่ยนผู้กำกับดูแล ไม่ว่าจะกำกับฯในรูปแบบกระทรวง หรือ “คทช.” ตามที่มีคนเสนอ เช่น แนวคิดแย้งเพราะมีอคติต่อ มท. ที่คาดการณ์ล่วงหน้าว่าคนหน้าเดิมของมท. ที่มีวิสัยทัศน์สวนทางการกระจายอำนาจจะมาเป็นใหญ่ในกระทรวงใหม่ แต่อย่างไรเสียลึกๆ เขาก็พอใจมีความคาดหวังในการเปลี่ยนแปลงผู้กำกับดูแลที่ดีกว่าเดิมเท่านั้น เป็นต้น (2) ฝ่ายที่สองเห็นว่า การกระจายคน การถ่ายโอนภารกิจ การกระจายอำนาจทางการคลัง (กระจายคน-งาน-เงิน) สำคัญกว่า ให้ทำตรงนี้ก็พอ ไม่ต้องไปตั้งองค์กรใหม่มากำกับดูแล เพราะยิ่งตั้งกระทรวงยิ่งรวบอำนาจ ไม่ดีเพราะจะเป็นระบบราชการที่เข้มงวดมากยิ่งขึ้น เพราะในระบบการเก็บข้อมูล “Big Data” (ข้อมูลที่มีขนาดใหญ่มาก) ที่ต้องมีข้อมูลกลางเพื่อการประมวลผลและนำไปใช้ประโยชน์ได้แบบเรียลไทม์ (ปัจจุบัน) ไว้บริหารจัดการจำเป็นมากกว่า สำคัญกว่าอื่นใด

ความเห็นต่างการตั้งกระทรวงปกครองท้องถิ่น

(1) เนื่องจากการตั้งขยายหน่วยงานเป็นการสร้าง “ตำแหน่งเพิ่ม”เป็นช่องทางความก้าวหน้าเติบโตในสายงานอาชีพของข้าราชการ (2) เนื่องจากเป็นกรรมการที่มีผลประโยชน์ตอบแทนหรือมีประโยชน์ทับซ้อนในส่วนเกี่ยวข้อง (3) เนื่องจากเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการ “รวมศูนย์อำนาจ”(ขาใหญ่) ที่เชื่อมโยงทางเดินงบประมาณนอกรูปแบบได้ (4) เนื่องจากเป็นผู้มีผลประโยชน์อื่นใดที่เกี่ยวข้อง สรุปแยกได้ 2 กลุ่ม คือ (1) กลุ่มอำนาจทับซ้อนต่าง ๆ ที่มีส่วนได้ส่วนเสียคละเคล้ากัน ต่างฝ่ายต่างไม่ยอมกันและกัน(2) กลุ่มที่มีแนวความคิดอิสระสุดโต่ง เช่น นักวิชาการ นักการเมืองฯ

มีข้อสังเกตว่ากรรมการหรือผู้ได้รับการมอบหมายแต่งตั้งให้เป็นตัวแทน (ผู้ทรงคุณวุฒิ) อาจเป็น “กลุ่มคนที่คิดอิสระแบบสุดโต่ง” โดยลืมไปว่าตำแหน่งที่ตนเองไปนั่งทำหน้าที่เป็นตัวแทนอยู่นั้น มิใช่ตำแหน่งเลื่อนลอย แต่เป็นตัวแทนขององค์กรที่มีสถานะตามกฎหมาย ฉะนั้น การใช้อำนาจตัดสินใจต้องอยู่บนพื้นฐานขององค์กรที่ตนเป็นตัวแทนเท่านั้น การคิดอิสระแบบสุดโต่งจึงมิอาจกระทำได้ การจะพูดจะคิดอะไร เอามัน หรือให้มั่วเข้าไว้ สร้างปมสร้างเงื่อนไข ความไม่สมดุลเข้าไว้ เพื่อเป็นช่องให้ตนได้มีบทให้เล่นมากขึ้น เป็นการคิดแบบนักการเมือง เป็นความบกพร่องที่สำคัญขององค์กรที่มีคณะกรรมการแบบ “Committee” ที่มักขาดอำนาจอิสระในการตัดสินใจด้วยตัวเอง ฉะนั้น การตัดสินใจในนามของคณะกรรมการจึงเป็นแบบ “ตามกัน ขอกัน เกรงใจกัน มีใบสั่ง มีธงฯลฯ” เปรียบเสมือนกรรมการตรายางประทับรับรองมติต่างๆ ให้ถูกต้องตามรูปแบบเท่านั้น เป็นพฤติกรรมของ “ศูนย์รวมอำนาจ” ที่องคาพยพต่าง ๆ ทำงานแทบตาย สุดท้ายศูนย์รวมอำนาจ ในที่นี้อาจมีหลายส่วน อาทิ กระทรวง ทบวงกรมจังหวัด อำเภอฯ ก็อ้างเป็นผลงานไปรับบำเหน็จโล่รางวัลไป และส่งเสริมให้ผู้ดำรงตำแหน่งในหน่วยงานขึ้นไปเป็นใหญ่ในลำดับถัดไป นับเป็นข้อเสียประการสำคัญของ “การรวมศูนย์อำนาจ หรือการรวบอำนาจ หรือการกระชับอำนาจ”

สายนักวิชาการอาจคิดไปไกลถึง “สำนักงานคณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ” (คทช.) หรือ “สภาการท้องถิ่นแห่งชาติ” ที่อาจบัญญัติไว้ในร่างประมวลกฎหมาย อปท. แต่ในบริบทที่สภาวะแวดล้อมมีอุปสรรค ที่มีขาใหญ่นำโดยกระทรวงมหาดไทย (มท.) กรมการปกครอง (ปค.) กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) กลุ่มกำนัน ผู้ใหญ่บ้านฯ การต่อต้านคัดค้านเรื่องการยุบหมู่บ้านฯ เป็นอุปสรรคที่ไปขัดแย้งสวนทางขัดแย้งกับการกระจายอำนาจ และ “ความเป็นเมือง” (Urbanization) มาก นอกจากนั้น เมื่อเทียบอัตราส่วน กลุ่มคนบุคลากรท้องที่ (กำนันผู้ใหญ่บ้านฯ) ต่อกลุ่มคนท้องถิ่น (นักการเมืองท้องถิ่น) ที่มี อัตราส่วน 3:1 แล้วจะเห็นว่าคนท้องที่มีจำนวนบุคลากรที่มากกว่าคนท้องถิ่นถึง 2-3 เท่า

เจาะดูแผนการปฏิรูปปรับจำนวนและขนาดท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพสูง

ทิ้งเรื่องการตั้งกระทรวงไว้ หันวกมาดูประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี ตาม พ.ร.บ. แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2560 ในห้วงระยะเวลา พ.ศ. 2562-2565 “แผนการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน” เรื่องและประเด็นที่ 3 : โครงสร้างภาครัฐกะทัดรัด ปรับตัวได้เร็ว และระบบงานมีผลสัมฤทธิ์สูง (2.1) ปรับจำนวนและขนาดของท้องถิ่น (Right Sizing) เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนผู้รับบริการ (2.2) เพิ่มประสิทธิภาพในการจัดทำและให้บริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่คณะกรรมการปฏิรูปในแต่ละด้านต้องเดินหน้า โดยเฉพาะ “คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน” (การปฏิรูปท้องถิ่นอยู่ในคณะกรรมการชุดนี้) และผู้ขับเคลื่อนลำดับแรกสุดก็คือ สถ. และ มท. ที่ต้องดำเนินการ เพื่อให้ อปท.มีประสิทธิภาพสูง ตาม พ.ร.บ.แผนขั้นตอนการปฏิรูปฯ แผนจะเริ่มในปี 2563 ตามที่ สถ. คาดหวังให้ อปท.สามารถจัดบริการสาธารณะตามมาตรฐานให้ทั่วถึง เพื่อให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดี ภายในปี 2565 ไม่น้อยกว่าร้อยละ 70

คน อปท. คงไม่หมดแรงมวลมหาประชาชนเพราะถกกันเรื่องกระทรวงใหม่ จนทำให้การปฏิรูปเฉานะ