สวนกระแสต่อการตั้งกระทรวงปกครองท้องถิ่น

บทความพิเศษ/ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย ขยายความต่อจากตอนที่แล้วมีประเด็นสำคัญเรื่อง “การถ่ายโอนภารกิจ อปท.ที่ล้มเหลว” ก็เพราะ ที่ผ่านมามีการถ่ายโอนภารกิจ แต่กระทรวงมหาดไทย (มท.) นั่งทับตัวเองอยู่ทำให้ประเมินผลการถ่ายโอนไม่ได้ เนื่องจาก มท. ไม่มีเจ้าหน้าที่ “วิชาชีพ” เฉพาะทาง มหาดไทย “มองแต่การใช้อำนาจ ไม่มองมิติวิชาชีพ เน้นแต่ตำแหน่ง ไม่มองเรื่องทักษะ เช่น การบริการมองที่งานเก็บขยะ งานการประปาฯ ฉะนั้น “งานบริการแบบมืออาชีพ วิชาการ ที่มีจิตสำนึกรับผิดชอบ” จึงไม่เกิด กระทรวงที่จะเกิดขึ้นใหม่ มิใช่กระทรวงที่ยกมาจากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเท่านั้น แต่ต้องเป็น “สายวิชาชีพ” ที่ถ่ายโอนเวียนหมุนมารวมกัน โดยมีกฎหมายกำกับดูแลของตนเอง สามารถออกระเบียบกระทรวง กฎกระทรวงของตนเองได้ ตามอำนาจหน้าที่ ที่สำคัญคือมีสัดส่วนในการบริหารงบประมาณที่เต็มจำนวน ที่สามารถวัดและประเมินผลการพัฒนาและการดำเนินการต่าง ๆ ได้อย่างเต็มที่ การขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศทั้งตามกฎหมายแผนและขั้นตอนในการปฏิรูปประเทศ กฎหมายยุทธศาสตร์ชาติ กฎหมายวินัยการเงินการคลัง ล้วนแต่มีเป้าหมายให้เดินหน้าไปสู่การบรรลุเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติระยะยาว 20 ปีทั้งสิ้น ดังที่นักวิชาการได้ศึกษาไว้ เพื่อการก้าวไปสู่สังคมเมือง (Urbanization) สังคมผู้สูงอายุ (Aging) สังคมที่มีการเปิดเสรีทางการค้า การลงทุน และการ ท่องเที่ยว การลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมในการเข้าถึงบริการสาธารณะ (pro poor services) เป็นต้น ต่อความเห็นสนับสนุนเชิงตรรกะอย่างง่าย ไม่ขอเน้นหลักวิชาการให้เข้าใจยาก (1) “ความล้มเหลวของวิชาชีพ” เพราะการขาดวิสัยทัศน์ในคุณค่าของวิชาชีพ (Professional) ตรงนี้สำคัญมาก เพิ่อสนับสนับเพิ่มทักษะในกงานให้บริการของ อปท. ให้มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะในโลกโชเซียลแห่งความท้าทาย (Disruptive) ต่อวิถีการเรียนรู้ในปัจจุบัน ที่ผ่านมาตำแหน่ง ช่างโยธา นายช่างไฟฟ้า นายช่างเครื่องกลฯ ที่ถ่ายโอนมาท้องถิ่นตามแผนถ่ายโอนภารกิจ เมื่อมาอยู่ในบริบทของท้องถิ่นที่ต้องตามใจนักการเมือง โดยเฉพาะการทับซ้อนผลประโยชน์ต่าง ๆ ในงบประมาณ ทำให้มาตรฐานวิชาชีพที่ข้าราชการเหล่านั้นมีด้อยค่าไปถนัดใจ การสร้างภาพหาคะแนนเสียงด้วยวิธีการต่าง ๆ ของนักการเมือง ฯ เหล่านี้มีผลต่ออุดมการณ์และความคาดหวังในหน้าที่การงาน ข้าราชการท้องถิ่นที่มีประสบการณ์สูงกลับกลายเป็นไม่มีคุณค่ามิได้รับการส่งเสริมพัฒนาสร้างเส้นทางความก้าวหน้า Career Path ให้เขาเหล่านั้น นอกจากนี้ “ความขัดแย้งใน อปท.” ทั้งปัญหาความขัดแย้งส่วนตัวและขัดแย้งองค์กรมีมากทับถมทวี ข้าราชการท้องถิ่นเหล่านี้จึงเกิด “เกิดภาวะการหมดไฟ” (Burnout) อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ บางคนจึงโอนย้ายหนี ลาออก เป็นขี้เมา ซึมเศร้า ปล่อยเกียร์ว่าง หรือไม่ก็เรื่อย ๆ เปื่อย ๆ สร้างภาพ เอาใจผู้ที่จะบันดาลให้ขั้นเงินเดือน และตำแหน่งฯ ลืมเสียสิ้นในสาระแห่งวิชาชีพที่ตนมี ฯ ส่งผลให้งานวิชาชีพล้มเหลว สะท้อนให้เห็นว่า มัวแต่ไปพัฒนาการเมืองในอำนาจและความขัดแย้ง ไม่ได้พัฒนางานและพัฒนาบ้านเมืองแต่อย่างใด เป็นเหตุผลพื้น ๆ ที่ทำให้การถ่ายโอนการศึกษาและการสาธารณสุข (ครู กับหมอ) ในพื้นที่ถูกสกัดและต่อต้านการถ่ายโอนฯ เพราะองค์กร ในที่นี้คือ อปท.และ ผู้กำกับดูแล (มท.) ไม่ยินดีรับโอน แถมมีวิสัยทัศน์ที่ขัดแย้งสวนทางกับการกระจายอำนาจด้วย (2) ความล้มเหลวการถ่ายโอน ฯที่ตามมาติด ๆ กันก็คือ อปท. ไม่มีองค์กรติดตามประเมินผลแบบมืออาชีพที่ตรงตามสายงานอาชีพที่มี ได้แก่ งานการช่าง งานสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม งานการประปา งานการศึกษา เพราะองค์กรประสานการถ่ายโอน ไม่ใช่มืออาชีพด้านนี้โดยตรง ประกอบกับบริบทของผู้บริหารท้องถิ่น (นักการเมือง) ที่ผู้นำเน้นแต่โครงการหาเสียงกับงานจ้างเหมาก่อสร้าง ทำให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นผู้ปฏิบัติขาดพี่เลี้ยงดูแลช่วยเหลือที่เข้าใจแก่นแท้ของภารกิจถ่ายโอนนั้น ๆ เป็นปัญหาช่องว่างช่องโหว่ที่ขาดตอนของการถ่ายโอนภารกิจเป็นอย่างยิ่ง ประชาชนจึงไม่ได้ประโยชน์จากการถ่ายโอนดังกล่าว เพราะหน่วยงานรัฐขาดความใจดังกล่าวข้างต้น (3) การมี “กระทรวงปกครองท้องถิ่น” เพื่อให้มีกลุ่มคนวิชาชีพที่มีภารกิจยาว ๆ ไม่ย้ายไปมาแบบคนมหาดไทย ที่มาแบบฉาบฉวยผ่านไป ไม่มีความผูกพันกับ องค์กร อปท. ที่ตนเองมากำกับดูแล นอกจากนี้ “กลุ่มเจ้าหน้าที่วิชาชีพ” ยังเป็นกลุ่มคนที่มีหน้าที่ หรือเชื่อมประสานหน้าที่ในวิชาชีพ คอยติดตามเชื่อมประสานส่งต่อ เพื่อให้งานบริการในหน้าที่นั้นลุล่วงสำเร็จไม่ปล่อยเคว้งคว้างหรือขาดตอน (4) ความเห็นต่างต่อต้านการตั้งกระทรวงปกครองท้องถิ่นนั้น เพราะยังเป็นห่วงเป็นใยในเรื่อง “การกระจายอำนาจ” เพราะที่ผ่านมา นโยบายการกระจายอำนาจไม่เป็นผลและไม่ต่อเนื่อง กลไกขับเคลื่อนการกระจายอำนาจมีความอ่อนแอ ยังมีการอำนาจทับซ้อนที่มาจากรัฐบาลมาก โดยมองว่าการเชื่อมต่อระหว่างส่วนกลาง กับ อปท.ยังสามารถกระทำได้ ไม่จำเป็นต้องตั้งกระทรวงใหม่ เพราะยิ่งตั้งกระทรวงก็ยิ่งรวบอำนาจ เกิดรูปแบบนักการเมือง (ครอบงำ) ที่ไม่ต้องการได้ การให้มีช่องทางเชื่อม ระหว่างสายข้าราชการท้องถิ่นกับส่วนกลาง ยิ่งทำให้ฝ่ายข้าราชการดึงกฎหมายปราบโกง (ป.ป.ช.) มาใช้กำบัง ซึ่ ฝ่ายการเมืองท้องถิ่นไม่ต้องการ เพราะไปขัดกับการวางนโยบาย การขับเคลื่อนนโยบาย รวมทั้งการแก้ไขระเบียบกฎหมายที่เอื้อสายการเมืองส่วนกลางของตน ลึกกว่านี้ก็คือ เป็นกระแสความขัดแย้งกัน (Conflict) ระหว่าง “โลกของภาคราชการกับโลกของนักการเมือง” นั่นเอง (5) ในอนาคตของ อปท. ไม่ว่าจะมีการปฏิรูปหรือเปลี่ยนแปลงอย่างไรก็ตาม ที่ขาดไม่ได้คือ “ความยึดโยงอยู่กับความพึงพอใจของประชาชน” (People Satisfying) ในมิติของการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเมืองที่ครอบคลุมถึง อปท. และการบริหารราชการแผ่นดิน ถือเป็นประเด็นที่มีความสำคัญมาก แต่มีความย้อนแย้งในแนวคิดการกระจายอำนาจที่ไปติดอยู่ที่ “ราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนกลาง” ด้วยอีกฝ่ายเห็นว่าจำเป็นกว่า เพราะเขาคิดว่าจะทำให้ อปท. มีความเข้มแข็งขึ้น อันเป็นแนวคิดของชนชั้นนำ “รัฐนิยม” ที่เป็นอนุรักษ์นิยม แนวคิดการยุบ หรือการเปลี่ยนรูปแบบ อปท. ในทุกระดับ (Upper & Lower Tier) ให้เหลือ “เทศบาล” เพียงรูปแบบเดียว จึงมิอาจกระทำได้ ความฝันไปไกลถึง “การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดหรือจังหวัดจัดการตัวเอง” ก็เช่นกัน เพราะลืมไปว่า “ผู้ที่เข้าถึงกลไกฐานการเมืองไม่ว่าระดับท้องถิ่นหรือระดับชาติก็ตามจะมีก็แต่ประชาชนเท่านั้นที่ไปใช้สิทธิใช้เสียงได้” คนอื่นมิอาจมากำหนดชะตาชีวิตของประชาชนได้แต่อย่างใด ความหวาดระแวงในกลุ่มทุนเข้ามาใช้ อปท. เป็นฐานและเครื่องมือในการเลือกตั้งและ เข้าสู่อำนาจรัฐ ก็แก้ได้โดยการกระจายอำนาจให้ประชาชนเท่านั้น เพราะมีแต่ประชาชนเท่านั้นที่เป็นผู้เลือกทั้งการเมืองส่วนท้องถิ่นและการเมืองระดับชาติ นอกจากนี้ “แรงกดดันจากภาคประชาสังคม” ในพื้นที่ก็สำคัญ ดังนั้น การปฏิรูปที่เน้นและมุ่งตรงไปสู่ประชาชนโดยตรงจึงเป็นคำตอบ (6) อีกแนวคิดหนึ่งคือ การหนุนตั้ง “คณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ” (คทช.) ที่เปิดแนวคิดนี้มาตั้งแต่การยึดอำนาจในปี 2557 จะเป็นหมันไปเลย หากมีการตั้งกระทรวงปกครองท้องถิ่น หลักการ คทช. ให้มีหน้าที่บริหารจัดการ อปท. มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน โดยเสนอยุบกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นที่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี และ กระทรวงมหาดไทย (มท.) มาขึ้นตรงต่อ คทช. โดยถือว่าข้าราชการที่ปฏิบัติงานภายใต้สังกัด คทช.ทุกระดับเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น สำหรับรูปแบบ อปท.ให้เหลือ อปท.รูปแบบพิเศษ และปรับรูปแบบ อปท.ปัจจุบันเหลือรูปแบบเดียวคือ เทศบาล เรื่องรายได้ อปท.ให้ปรับแก้กฎหมายไม่พึ่งพาเงินอุดหนุนจากภาครัฐ มีการตั้ง “กองทุนเงินเดือนและสวัสดิการข้าราชการและลูกจ้างท้องถิ่น” ไว้จุดเดียวที่ส่วนกลาง แก้กฎหมายที่มาสมาชิกสภาท้องถิ่นให้ทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติเข้มแข็งถ่วงดุลผู้บริหารท้องถิ่นได้อย่างแท้จริง เห็นว่าแนวคิดนี้ก็คือ การแยก อปท. ออกมาจาก มท. นั่นเอง เพียงแต่มีกรอบแนวคิดเรื่อง “ความเป็นอิสระ” ขององค์กรที่เสนอให้เป็น “คณะกรรมการแห่งชาติ” ดูประหนึ่งว่า เพื่อให้มีส่วนร่วมของประชาชน หรือ ผู้เกี่ยวข้องในทุกส่วนทุกระดับ และ คณะกรรมการที่ว่าต้องเป็นกรรมการอิสระ ที่เรียกว่า “Commission” มิใช่ “Committee” ที่เป็นคณะกรรมการแบบทั่ว ไป ที่ขาดความเป็นอิสระของตัวบุคคลที่เข้ามาเป็นกรรมการ แต่ในกระบวนการการตั้งเป็น คทช. ต้องตราเป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติที่ยุ่งยากขั้นตอนมากกว่าการตั้งเป็นกระทรวงปกครองท้องถิ่น นอกจากนี้ ผลการวิจัยปี 2557 พบว่า ประชาชนผู้ใช้บริการเขตเทศบาลส่วนใหญ่พึงพอใจต่อบริการด้านต่างๆ ที่ อปท.จัดให้ เมื่อเทียบกับเดิมที่เคยได้รับบริการจากส่วนราชการภูมิภาค ในด้านการศึกษา ด้านสาธารณสุข ด้านสิ่งแวดล้อม ด้านโครงสร้างพื้นฐาน (ถนน ไฟทาง แหล่งน้ำ ฯลฯ) กว่าร้อยละ 60 พูดไปสองไพเบี้ยดีกว่าไม่พูดนะ ยกมาแค่เศษเสี้ยว จะมโนคาดเอาเองคงได้ แต่เอาพูดกันแบบบ้าน ๆ ว่ากันอย่างนี้แหละ คงยังไม่จบยังมีประเด็นขบคิดกันอีกมาก จะคอยนำมาเสนออีกในตอนต่อไป